宁波健全政府职责体系的实践与思考

● 李浙闽



宁波健全政府职责体系的实践与思考

● 李浙闽

党的十八大把“健全政府职责体系”作为深化行政体制改革、建设法治政府的重要内容，为推进新一轮行政体制改革明确了方向。近年来，浙江省宁波市结合中央关于“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”、“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”的决策部署，积极推进权力清单和责任清单制度建设，逐步厘清部门职责边界，优化权力配置，并以两张清单的实际应用为突破口和切入点，发挥其对推进政府职能转变、实现政府治理现代化的撬动效应和导向作用，进一步加大简政放权力度，建立健全事中事后监管制度，不断优化公共服务方式，有力地推动了政府职责体系的再造进程。

一、改革探索：定原则、全覆盖、强管理、立机制

一是明确权责清单编制原则。自2014年起，宁波市按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的要求，启动权力清单和责任清单编制工作。在具体推进过程中，坚持五项原则。第一，职责法定原则。权力清单严格依据法律法规规章的规定，责任清单同时参照部门“三定”规定和各级党委、政府规范性文件，没有合法依据的，一律予以清理。第二，简政放权原则。加大向市场、社会和下级政府的放权力度，凡是对直接面向基层、量大面广、由基层管理更方便有效的经济社会管理事项，尽量下放基层管理；对可以面向市场和社会组织的职能转移事项，逐步通过直接取消、委托或购买服务等方式转移。第三，便民高效原则。进一步优化行政权力运行流程，减少办事环节，简化办事程序，提高行政效能；对涉及多个部门管理的事项，明确牵头部门及相关部门的职责分工，建立健全部门间的协调配合机制，落实监管责任。第四，权责一致原则。在依法行使行政权力的同时必须承担相应责任，做到有权必有责。落实违规用权的监督问责机制，防止行政权力异化。第五，问题导向原则。以社会关注和人民群众反映强烈的市场监管、安全生产监管、环境保护等突出问题为导向，明确职权范围，厘清责任边界，强化监管服务，着力解决“越位”、“缺位”、“不到位”的问题。

二是推进权责清单全面覆盖。出台了《关于开展部门职权清理推行权力清单制度的实施意见》和《关于开展部门责任清单编制工作的实施意见》，明确将各级部门行使的各项行政职权及其依据、实施主体、运行流程，以及部门的主要职责、职责交叉事项、事中事后监管制度、公共服务事项等以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受监督。对权力清单反复比对规范、查漏补缺，按照统一口径进一步规范权力事项，做到权力事项名称规范、口径一致，同时，积极整理增补目录样本外的事项，确保权力清单的完整规范，地方性法规和政府规章设定的权力事项全部入库。2015年9月下发《关于推进权责清单责任清单向乡镇（街道）延伸覆盖的指导意见》，重点理顺乡镇（街道）与县级部门及其派驻机构、村（社区）之间的关系，理清职责交叉事项、优化权力运行流程，进一步明确乡镇（街道）功能定位，着力解决基层权责不一致、职责边界模糊的问题。截至2015年底，市县乡三级政府已实现权力清单、责任清单全面覆盖。

三是强化权责清单运行管理。完善浙江政务服务网宁波平台建设，完成了统一权力事项库和统一办件库落地、权力运行信息管理系统建设、电子监察系统部署、电子证照库搭建、数据交换体系完善等工作。全面推进政务服务网向乡镇（街道）、村（社区）延伸。同时，大力推进权力事项、责任事项入库和网上运行，进一步强化政务服务资源整合力度，做好公共服务事项接入，不断叠加公共支付、预约挂号、办事进度等便民服务应用项目。目前完成权力事项入库50096项（其中市本级5620项），行政审批事项全部实现网上运行。

四是建立权责清单长效机制。进一步优化政府职责体系，积极推进权责清单动态调整。在权力“瘦身”方面，对法律法规修改和中央、浙江省历次简政放权涉及的权力事项，及时通过权力运行系统进行比对更新，取消的审批事项一律停止实施，下放的事项积极做好承接工作，并加强监督管理。在责任清单“强身”方面，以政府工作报告确定的重点工作和部门职责为依据，确定部门年度重点工作目标任务清单，同时结合简政放权、机构改革等工作，对法律法规调整、部门“三定”规定变化、工作中新出现的职责交叉问题，特别是社会关注度高，群众反映强烈的市场监管、食品安全、安全生产、环境保护等领域，及时梳理并明确相关部门的职责边界，促进政府高效运转。加强权责清单动态管理的制度建设，出台《宁波市政府部门职责管理办法》和《宁波市权力清单管理办法》，从制度层面对权责清单动态调整、日常管理、考核评价、监督检查机制等作出具体规定。

二、改革成效：权力瘦身、责任强身

宁波市以权力清单、责任清单制度建设为突破口，加快了政府改革步伐。协同推进放管服，加大简政放权力度，强化事中事后监管，优化公共服务方式，让政府的权责边界更加清晰，政府与市场、政府与社会以及政府层级间的关系更加顺畅，部门履职更加公开规范和高效惠民。

一是通过权力瘦身，加大简政放权力度，有效激发了市场和社会活力。积极转变政府理念，理顺政府与市场的关系，将政府管不好、管不了、不该管的事情剥离出来，有效激发了社会活力。对非行政许可审批事项进行“清零”，在权力清单清理基础上，再次取消36项，调整99项。取消投资项目核准改备案30多项，部分城建、社会事业等项目进一步由核准转为备案，核准项目比重进一步降低；承接国家下放投资核准权限17项，下放至县（市）区政府投资核准事项共5项（类），权力重心加速下移。结合商事制度改革，全面梳理工商前置改后置审批事项152项，形成《工商登记前置改后置审批事项目录汇总表》，确保市场主体及时取得市场主体资格和一般经营资格。取消、免征和停收征地管理费、保存人事关系档案费、企业注册登记费等50项行政事业性收费，对小微企业（含个体工商户）免征土地登记费等45项行政事业性收费，年减轻企业负担1亿多元。在此基础上，印发了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，出台政府购买服务指导性目录、具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录，将“棚户区改造住房保障服务”等事项纳入政府购买服务范围，在教育、文化、体育、养老等服务领域开展了购买服务试点。

二是通过责任强身，强化事中事后监管，切实增强政府依法履职能力。及时修改完善相应的事中事后监管制度，明确监管重点，细化监管措施和流程标准，创新监管方式，为各类市场主体营造公平竞争的发展环境。出台《宁波市环境保护监督管理责任规定》、《关于加强食品安全体系建设的意见》、《党政机关安全生产工作职责规定》等文件和规定，积极推进构建四级环境监管网格、食品安全“两网五体系”、安全生产“四级五覆盖”监管等工作机制，明确各级各部门职责和分工，实现事中事后监管全面覆盖。推进综合行政执法，建立综合执法机构，梳理行政执法行政权力目录，分三年逐步划转250项左右执法事项，切实解决多头执法和执法缺位并存的问题。积极推进行政权力网上运行和信息共享，及时公开行政许可、行政处罚等信息，充分运用大数据技术，实现数据资源开放共享、互联互通，建立“互联网+”的监管模式。

三是通过完善流程，优化政府服务方式，形成良好的干事创业环境。结合权责清单向乡镇（街道）延伸覆盖，加强乡镇（街道）与县级部门及其派驻机构之间的协调配合，充分发挥乡镇（街道）的综合治理、市场监管、综合执法、便民服务、党群服务等职能。将面向基层、量大面广、由基层行使更方便有利的事项下放给县（市）区有关部门实施，在文广系统试点行政审批县市同权同批模式改革。加快统一投诉举报平台建设，整合效能监察、环保、国土、物价、质监等26条政务服务热线，推动管理流程再造。探索试行“五证合一”、“三联动审批”、“零等待”承诺审批制、推进落实集中审批等措施，全市范围内已有16500多家企业取得新版营业执照，100多家工业制造企业当场取得许可。进一步完善政务服务网，行政审批事项全部在政务服务网上线运行，进一步减少审批环节，为群众创业创新提供良好环境。

三、改革建议：以清单明边界、定职责、促运行

随着权力清单、责任清单制度不断完善，政府职责体系的管理手段将更加多样、有效，也使政府职责更加精细化、规范化、动态化管理成为可能。

一是以清单明边界，理顺政府与市场、社会的关系。以权力清单、责任清单为基础，建立市场、社会组织承接政府职能的评价机制。对市场和社会组织的承接能力进行分析评价，凡是市场主体能够自主决定、自担风险、自行调节的事项，坚决取消审批；行业管理、企事业单位和个人进行水平评价等社会组织能够自律管理的事项，逐步转移给行业协会和社会组织。对于部门新提交的机构编制事项，一律先进行评估，凡是市场和社会组织能够自主承担的，不得作为增设机构、增加编制的理由依据。强化政府监管和服务职能，把更多精力投入到市场监管、公共服务、社会管理、环境保护等职责上来。对于通过取消、转移等方式让权给市场、社会的职能，进一步完善事中事后监管制度，细化监管措施和流程标准，强化部门责任，避免管理缺位。加大政府向社会力量购买服务力度，凡权力清单、责任清单中适合采取市场化方式提供的辅助性、技术性、服务性事项，逐步交给具备条件的社会组织、企业和机构承担，积极促进社会资本进入教育、医疗、文化、体育、养老服务等领域。

二是以清单定职责，优化部门间、层级间的权责关系。健全省、市、县、乡四级相对统一的行政权力和部门职责基本目录，区分各级政府部门的职责重点，并作为层级间权责调整的重要依据。市级政府要加强宏观调控职能，侧重于行政决策和监督；县级政府和乡镇政府更加突出执行职责。同时，继续推进权力清单、责任清单的深化和延伸覆盖，进一步理顺部门之间、乡镇（街道）与县级部门之间、开发园区与所在县（市）区之间、党群机关与政府部门之间的职责关系，增强政府职能体系的完整性。在此基础上，推动建立权责一致的动态调整机制。进一步完善部门之间、上下级政府之间的会商联动机制，根据权力清单、责任清单运行情况和承接能力，有针对性地上收和下放部门职责，确保政府部门间、层级间职责左右衔接、上下对接、分工合理、运转顺畅。探索改革事项与权力清单、责任清单的衔接机制，各类市场主体可依法平等进入的领域，政府在管理过程中要减少干预；取消、转移的行政奖励、行政确认等引导鼓励类事项，应调整有关财政资金配置，提升资金使用效益。

三是以清单促运行，确保部门全面正确履行职责。发挥“大数据”在政府治理方面的作用，将权力清单、责任清单、机构编制实名制系统与各层级、各部门自行研发的信息系统进行整合，提取反映部门权责清单的相关要素，对部门履职情况、工作量、工作效率、群众满意度等进行全流程效能评估。整合各类政府服务管理平台，进一步细化部门行权履职各环节的具体任务、行为标准、受理时限、工作人员、投诉渠道等，方便行政相对人知晓和监督，推动部门减少不必要的管理环节。建立履职情况报告制度，各部门结合权责清单运行情况，重点就职责履行情况、权力事项监管情况、权责对应情况、职责交叉情况、群众投诉举报事项办理情况和部门转变职能调整职责建议等事项，定期提交履职报告。探索完善工作目标考评机制，以权力清单、责任清单作为年度考评的依据，未纳入清单的事项不得作为各类年度目标考核内容。加强对部门落实权责清单情况的监督检查，并通过购买服务的方式，组织第三方力量定期对部门履职情况进行评估，强化对行政不作为、乱作为和失职渎职等违法违纪行为的追究问责。

（作者系宁波市委组织部副部长、市编办主任）

注：压题图为象山渔港。