促进慈善事业健康发展的基础性综合性法律——慈善法解读

● 廖 鸿 马 昕



促进慈善事业健康发展的基础性综合性法律
——慈善法解读

● 廖 鸿 马 昕

2016年3月16日，第十二届全国人民代表大会第四次会议表决通过了慈善法，成为我国慈善事业乃至社会领域划时代的一个重要事件。慈善法的出台，为规范个人、社会、政府在慈善中的关系奠定了法律基础，也是创新社会治理方式、推进全面深化改革、增强国家软实力的重要举措。

一、慈善法的颁布具有重大现实与历史意义

作为一部慈善制度建设的基础性、综合性法律和社会领域的重要法律，慈善法的制定与实施，其意义、影响毋庸置疑。

（一）我国慈善事业发展到今天，进一步发展规范需要法律的规制

在中国，现代慈善事业起步于改革开放，繁荣于近二十年国家的快速发展。“希望工程”用一双楚楚动人的大眼睛引得无数普通老百姓捐资助学，托起中国未来的希望；汶川地震突如其来的灾难调动了全民救助的热情，营造了一方有难、八方支援、人人参与的空前氛围；网络募捐、社区慈善的兴起使得人人可慈善成为一种现实；而郭美美事件、一起又一起骗捐、诈捐行为，又让很多人深入思考，我们究竟需要什么样的慈善。慈善发展到今天，如何发展和规范慈善事业，如何处理捐赠人、受益人、慈善组织的关系，捐赠财产应有什么样的特殊限制和保护，社会公众对慈善组织拥有多少知情权，慈善组织具有哪些权利义务等，这一系列问题都需要明确，需要得到法律的确认和保障。

（二）社会力量尤其是民间力量参与社会治理，需要慈善立法来调整社会关系

“经济人”假设每个人都是以自身利益最大化为目标。然而当面对公共问题时，经济人假设遇到了挑战，依靠个体的逐利行为，难以促成社会公共利益的提升，特别是难以有效解决一些社会矛盾和问题。除政府提供公共服务、实施公共管理外，各类社会主体在社会治理中的边界和职责，各种社会力量如何有序参与，也需要界定和明确。由于慈善是社会治理的重要手段与方式，慈善立法就当然成为社会领域立法的重要方面。

（三）慈善是实现共同富裕、全面建成小康社会的重要力量，需要法律的支持和鼓励

慈善有小慈善、大慈善之争，但无论是狭义的慈善，还是广义的慈善，都以提高全社会人民福祉为使命，这与我国实现共同富裕、到2020年全面建成小康社会的奋斗目标是完全一致的，所以慈善立法将有力推进党的十八大提出目标的实现。同时，从我国的国情出发，慈善应首先着眼于解决脱贫攻坚这样的小康社会建设道路上最紧迫的任务，因此慈善法也应体现出对扶贫济困的更多支持。

（四）慈善对传播正能量、构建社会主义核心价值观具有重要作用，需要通过立法来引导提倡

无论是乐善好施、团结友爱、守望相助的善举，还是无私奉献、仁爱大同的大爱，慈善行为中所弘扬的精神和潜移默化传播的观念，都是为社会积累道德力量，增加社会的黏合度，提振社会信心，为构建社会主义核心价值观提供充足的养分。这是当今我国社会进步需要的正能量，是培养我国文化道德力量的关键举措，需要以立法来突出鼓励，增强推动力度。

二、慈善法制度创新的八个亮点

（一）拓展慈善领域，为慈善事业的长远发展开辟空间

慈善法采用“大慈善”界定，从扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、优抚、救助自然灾害、事故灾难和突发事件造成的损害等传统慈善出发，拓展到促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展，防治污染和其他公害，保护和改善生态环境等新的领域，同时这种基本涵盖“公益”领域的界定，较好地连接了慈善与公益的关系，定义了慈善的根本使命和追求，这就使得慈善与一般的私人利益、私人领域严格区分，使得慈善可以在社会生活的更大范围内发挥作用，既解决了目前的紧迫问题，又有利于解决深层次的社会问题，增加人民福祉。

（二）为慈善组织正名赋权，解决了慈善事业健康发展最紧迫的载体问题

慈善法首次从法律层面明确了慈善组织的概念、范围、权利义务，厘清了慈善组织与社会组织现有的基金会、社会团体和社会服务机构（“民办非企业单位”）三种形式的关系。新成立慈善组织具备了法定条件就可以申请登记。已经成立的基金会、社会团体、社会服务机构符合条件也可以申请认定为慈善组织。这不仅解决了原本就以公益慈善为宗旨的4000多个基金会的法律身份问题，也对已经登记的60多万个社会组织，只要符合条件、经申请认定为慈善组织提供了可能和通道。慈善组织的发展壮大，为慈善事业的健康发展提供了基础和动力。

（三）实惠管用的促进措施，撬动社会领域的供给侧结构性改革

慈善法专章规定了政府在税收优惠、费用减免、用地倾斜、金融支持、购买服务等方面的一系列促进措施，都是从慈善事业发展的现实需要出发给予的全方位支持。例如依法登记满两年的慈善组织，可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格；慈善组织为实现财产保值、增值可以进行投资，慈善组织及其取得的收入依法享受税收优惠；自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动的，依法享受税收优惠；企业慈善捐赠支出超过法律规定准予当年扣除的部分，允许在其后三年内结转扣除；境外捐赠用于慈善活动的物资，依法减征或者免征进口关税和进口环节增值税；捐赠人向慈善组织捐赠实物、有价证券、股权和知识产权的，免征权利转让的相关行政事业性费用；国家对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策；慈善组织开展扶贫济困等活动需要慈善服务设施用地的，可以依法申请使用国有划拨土地或者农村集体建设用地；国家为慈善事业提供金融政策支持；各级人民政府及其有关部门可以依法通过购买服务等方式，支持符合条件的慈善组织向社会提供服务，并依照有关政府采购的法律法规向社会公开相关情况。这一系列优惠扶持规定，将会进一步激活慈善组织的内在活力，符合我国加大民生服务供给的方向，让慈善组织在社会领域成为拉动公益经济和慈善就业的新增长极，构建多元化、社会化的公共服务供给体系。

（四）明确慈善财产的权利归属，规定其根本责任

慈善组织的财产包括发起人捐赠、资助的创始财产，募集的财产和其他合法财产。捐赠人在慈善组织成立时和成立后捐赠的财产归慈善组织所有，慈善组织通过其他渠道如保值增值合法取得的财产也归慈善组织所有，但慈善组织作为独立法人主体对其财产所有权是受到限制的所有权。从财产来源上看，慈善组织设立的创始财产来自捐赠，而不是投资，这不同于公司由股东共同投资设立，慈善组织没有股东，任何组织和个人对慈善组织都没有股东权利。在管理使用上既要符合本组织慈善宗旨，又要符合捐赠协议的约定。在使用时，要遵从章程和捐赠协议的规定。在保值增值时，政府资助的财产和捐赠协议约定不得投资的财产，不得用于投资。慈善财产的这种“社会公共财产”属性，使得慈善组织负有特殊使命，慈善财产为特殊财产，为社会公共利益服务是其根本使命和责任。

（五）慈善法既是组织法又是行为法，构建起现代慈善完整体系

慈善法以规制慈善组织为主，大部分章节针对的是慈善组织，从这个角度看，这是一部组织法。但是慈善法也全面规范了各个环节各种形式的慈善行为，从这个角度看，又是一部行为法。慈善行为包括慈善资源入口环节的慈善募捐、网络募捐、慈善捐赠、慈善信托，慈善资源出口的慈善服务、志愿服务，也包括了社区单位内部的互助行为，勾勒出慈善事业的完整谱系。

（六）既开放又严格，为慈善财产保值增值提供积极审慎渠道

从一定意义上说，慈善财产的多寡决定了慈善事业的兴旺程度。慈善财产不仅在于外部的募集，还在于内在的增值。因此，慈善财产保值增值十分重要。慈善法规定，慈善组织必须充分、高效运用慈善财产，为实现财产保值、增值可以进行投资，但慈善法同时也规定了慈善组织妥善保管慈善财产的特别义务。一是规定了合法、安全、有效的原则，以及投资收益全部用于慈善目的；二是规定了决策机制，重大投资方案应当经决策机构组成人员三分之二以上同意；三是规定了财产限制，政府资助的财产和捐赠协议约定不得投资的财产不得用于投资；四是规定了回避机制，慈善组织的负责人和工作人员不得在慈善组织投资的企业兼职或者领取报酬。这些规定既给慈善组织运营慈善财产以比较充足的空间，又对一些可能出现的风险设计了相应的防范制度。

（七）从实际出发，对慈善支出标准作出严格而又灵活的规定

慈善组织的慈善公益支出及其自身的行政成本比例一直是捐赠人、公众关心的焦点问题之一。一方面，公众希望更多的慈善募捐和捐赠用于慈善对象和慈善目的，另一方面慈善组织实施慈善项目、开展慈善活动也需要一定成本，而且慈善工作作为一项技术含量较高的工作，不仅需要实施者具有较高的能力素质和道德修养，也需要他们较多的投入和付出，因此，确保慈善组织正常运转，保障慈善工作者的正常收入和体面劳动，是一枚硬币的另一方面。慈善法对慈善组织的慈善活动支出和管理费用做出了严格的规定。如充分高效、最必要原则，厉行节约、减少不必要开支的原则等。对公众关注度最高的慈善组织直接作出具体规定。如规定“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十；年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十。”同时又实事求是，分类指导。对具有公开募捐资格的基金会以外的慈善组织开展慈善活动的年度支出和管理费用的标准，授权国家民政部门会同财政、税务等部门依照前款规定的原则制定。规定捐赠协议对单项捐赠财产的慈善活动支出和管理费用有约定的，按照其约定。这样，既约束了慈善组织的行为，促使慈善组织积极履行宗旨；又明确了慈善组织可以列支必要管理费用，从实际出发、因地制宜，对慈善组织形成保护。

（八）分层分类的信息公开制度，对慈善各方参与者作出公平规定

慈善法既规定了慈善组织的信息公开义务，又规定了政府部门的信息公开义务。如规定县级以上人民政府要建立健全慈善信息统计和发布制度。县级以上人民政府民政部门应当在统一的信息平台，及时向社会公开慈善信息，并免费提供慈善信息发布服务。还特别规定民政部门和其他有关部门应当及时向社会公开慈善信息，例如慈善组织登记事项；慈善信托备案事项；具有公开募捐资格的慈善组织名单；具有出具公益性捐赠税前扣除票据资格的慈善组织名单；对慈善活动的税收优惠、资助补贴等促进措施；向慈善组织购买服务的信息；对慈善组织、慈善信托开展检查、评估的结果；对慈善组织和其他组织以及个人的表彰、处罚结果等。既规定了一般慈善组织信息公开的内容，如组织章程、决策执行监督机构成员、年度工作报告和财务会计报告等；又规定了具有公开募捐资格的组织进行募捐事前、事中、事后公开的内容。既规定了慈善组织和慈善信托对社会公众的透明义务，又规定了慈善组织对捐赠人、慈善信托对委托人、慈善组织和慈善信托对受益人的告知义务。这对提高慈善组织的透明度，增强其公信力，平衡各方权利义务是个很大促进。

三、慈善法较好地处理了六个重要关系

慈善法是一部内涵丰富、设计精巧的法律，从慈善服务于广大社会公众的基本宗旨出发，较好地权衡了各方权责关系。

（一）较好地处理了慈善组织与捐赠人、受益人以及公众的关系

以慈善组织为主体是现代慈善事业的基本特征。1999年出台的《中华人民共和国公益事业捐赠法》就明确了慈善组织在慈善事业中的主体地位。捐赠人向慈善组织进行捐赠，慈善组织专门负责管理慈善财产和开展慈善活动，向受益人提供慈善服务。慈善组织实现专业化，以慈善组织作为联系捐赠人和受益人的平台，使得人们能够帮助到更多素不相识者，有困难的人可以更容易获得全社会的救助，还使得慈善财产能够独立于私人财产受到保护，并基于公开透明的基础，使得公众容易进行监督。慈善从无序的个人互助上升到通过慈善组织进行的有序募捐，从而建立起秩序。

（二）较好地处理了定向募捐与公开募捐的关系

慈善法设定了面向社会公众和面向特定对象的两种募捐方式。这两种募捐主要是依据慈善组织的对象而非募捐的形式进行区分，因此不是将募捐分为“公开”与“非公开”。面向社会公众募捐必然采用的是公开方式进行募捐，包括在公共场所设置募捐箱，面向公众的义演、义赛、义卖、义展、义拍、慈善晚会，通过媒体、网络募捐等。而面向特定对象的募捐就不能采用这些公开方式，只能向慈善组织的发起人、理事会成员和会员等进行募捐。当然，对具有公开募捐资格慈善组织也规定了更严格的条件，例如必须依法登记满二年，必须符合内部治理结构健全、运作规范的条件，经申请认定才能享受。对具有公开募捐资格的规范监管措施也更严格。例如开展公开募捐，应制定募捐方案，包括募捐目的、起止时间和地域、活动负责人姓名和办公地址、接受捐赠方式、银行账户、受益人、募得款物用途、募捐成本、剩余财产的处理等。募捐方案应在开展募捐活动前报慈善组织登记的民政部门备案。

（三）较好地处理了慈善组织自我治理与政府监管、司法监督、社会监督的关系

慈善法赋予了慈善组织很大的权利，特别是公开募捐权，不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的不得公开募捐，或只可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，并由有资格的慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。对不具有公开募捐资格的组织或者个人开展公开募捐的，予以警告、责令停止募捐活动、罚款等严厉处罚。这是对慈善组织很大的信任。但权利必然要受到监督，这种监督体现了共治的改革精神。例如明确了民政部门主管慈善工作的法定职责：既要牵头落实好慈善法的各项制度安排，又要加强事前事中事后监管服务工作，同时，慈善法也规定了财政、税务、网络、电信、广电新闻等部门各自的监管责任。在慈善组织自治与社会监督之间增加了行业自律作为润滑剂。首次明确司法监督在何处介入，与其他监管手段如何有效衔接。

（四）较好地处理了慈善组织与社会组织的关系

慈善法所称慈善组织，是指依法成立、符合本法规定，以开展慈善活动为宗旨的非营利性组织。慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构这三类社会组织的形式。也就是说，基金会、社会团体、社会服务机构是组织形式，慈善是组织属性。三类社会组织中，基金会是利用捐赠财产，以从事公益事业为目的非营利性法人，总体上应属于慈善组织。社会团体中，以公共利益为宗旨，而不是服务于会员群体利益的属于慈善组织。而服务于会员群体的社会团体，包括行业协会、商会等，不应属于慈善组织。社会服务机构中面向弱势群体、特殊对象、无偿或者低偿的非营利性民办教育机构、民办医疗机构、民办养老、社工服务机构等，可以是慈善组织，但并非所有的民办社会服务机构都可以认定为慈善组织。因此慈善组织是在现有三类社会组织基础上的再认定，并不是在现有的社会组织法人之外新设的法人类型。

（五）较好地处理了慈善捐赠与慈善信托的关系

慈善捐赠与慈善信托是供给慈善资源的两种不同形式。有观点将慈善信托与慈善组织并列，认为是两种不同的组织模式，这种认识是片面的，并未把握到慈善信托的本质。实际上，慈善组织既可以接受慈善捐赠，又可以作为慈善信托的受托人，受托管理慈善信托财产。慈善捐赠是资源提供者即捐赠人将财产赠与慈善组织或者受益人，捐赠财产的所有权从捐赠人转移到慈善组织或者受益人，捐赠完成后就归慈善组织或者受益人所有。而慈善信托是资源提供者即委托人将信托财产委托慈善组织或者金融机构管理并用于受益人。慈善信托的财产并未转移给慈善组织或者金融机构，但是委托人也不能收回，属于被“隔离”的财产。慈善信托的财产同样要求全部用于慈善目的，即使原来信托协议约定的慈善目的无法实现了，或者慈善目的实现后财产还有剩余，也不应退还信托人，而是应当转用于其他近似的慈善目的。从这点上看，慈善信托与慈善捐赠的界线实际上是比较模糊的。由于我国基本上没有对慈善信托实践的经验，慈善法对慈善信托做了简化处理，主要是与信托法进行了衔接，使这项制度能够落地，今后在实践中应加强引导和规范，稳步发展。

（六）较好地处理慈善法与其配套法规规章的关系

法律的生命力在于实施。一部法律的效用，只有用足时，才能得到最大的发挥。慈善法12章112条对重要的制度与事项尽最大可能作了明确，但还有一些制度不尽详尽，还有一些问题存在分歧。因此，采取了授权另行规定的办法。如规定慈善组织的组织形式、登记管理的具体办法由国务院制定。直接授权民政部制定规范慈善组织保值、增值的具体办法，授权民政部和有关部门制定慈善组织开展慈善活动的年度支出和管理费用标准。在慈善组织登记认定、慈善信托备案、慈善组织公开募捐资格认定、慈善组织年度报告和信息公开、慈善组织及其负责人信用记录制度、慈善组织评估制度等方面留有制度设计空间。这些需要政府及民政部门、有关职能部门自觉履职，尽快出台配套法规政策，才能落地实施，在慈善法的统领下，共同构建一个慈善事业规范健康运作的制度空间。

（作者系国家民间组织管理局副局长；国家民间组织管理局基金会管理处处长）