坚持问题导向 突出执法惠民——江苏省综合行政执法体制改革探索

● 江苏省编办



坚持问题导向 突出执法惠民
——江苏省综合行政执法体制改革探索

● 江苏省编办

江苏省贯彻“四个全面”战略布局和创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，大力推进简政放权、放管结合、优化服务，将综合行政执法体制改革与行政审批制度改革配套、协调推进，突出问题导向，坚持系统谋划、分类推进、重点突破，有效地促进了资源整合，推动了大众创业、万众创新。

一、找准问题，明确目标

为摸清底数、找准问题，江苏省组织对52个省级机关、13个省辖市、98个县（市、区）进行了系统调研，开发建立了江苏省行政执法权力事项和执法队伍数据库。通过调研分析，发现主要问题有：一是多头交叉执法。从层级看，省级有36支执法队伍，市平均有35支，县（市）平均有30支，区平均有19支。从部门看，有的部门存有多支执法队伍。据统计，江苏省交通运输领域共有执法队伍513支，其中省级有3支，市平均有7支，县（市、区）平均有4支。二是多层重复执法。以属地管理的4100项行政处罚权为例，除省级专属行使的555项外，其余3545项由市县共同行使。市场监管、安全生产、环境保护、农业等21个领域普遍是省设总队、市设支队、县（市、区）设大队。同一个城市，包含市、区、街道之间也存在多层重复执法的问题，例如城市管理等领域存在市设支队、区设大队、街道设中队的情况。三是基层力量薄弱。江苏省2812支行政执法队伍共有人员编制85047名，平均每支30名，总量虽大但分工太碎，基层力量薄弱。除市场监管、城市管理等领域外，其他都没有在乡镇（街道）设立执法队伍，“条强块弱”、基层执法力量不足的问题突出。这些问题导致了突击执法、任性执法、扰民执法、交叉扯皮、效率不高，影响了执法的公信力，制约了简政放权的深入推进。综合执法改革，既要治标又要治本，不仅要解决现阶段执法队伍存在的问题，还要强化事中事后监管，助力构建“集中高效审批、强化监管服务、综合行政执法”的基层治理结构。

基于此，江苏加强系统谋划，坚持问题导向，着力完善扁平、高效的执法体系，将改革目标确定为：一是在纵向上按照属地管理的原则，理顺各层级政府执法职责，构建适合地方特点的执法职责体系，解决多层执法的问题。省级主要负责监督指导、重大案件查处和跨区域执法组织协调等，一般情况下不设专门执法队伍。执法职责主要由市县两级政府承担。市或区选择一级承担执法职责并设立综合执法队伍。统筹县（市、区）和乡镇的执法职责，经济发达镇探索综合执法，其他乡镇侧重承担配合协助执法职责。二是在横向上按照整合、综合的原则，整合相近相似的执法职责资源，综合设置执法队伍，解决多头执法问题。大幅度减少市县两级政府执法队伍种类，到2017年基本实现市县综合设置5-7支执法队伍。三是在资源配置上按照重心下移、力量下沉的要求，推动执法力量向基层倾斜，解决基层执法力量不足的问题。

二、抓好试点，分类推进

根据确定的目标，在省一级层面，先行撤销了省工商局经济监督检查总队、省安全生产执法总队等3支执法队伍，其他执法队伍通过整合、转型、下放等方式逐步改革到位，原则上不再保留省级执法队伍。江苏省共明确了8个国家级试点，8个省级试点。试点分三种类型推进：一是部门内综合。包含南通、常州、盐城、徐州、苏州、泰州、淮安、宿迁、连云港、昆山、泰兴、沭阳等12个试点市县在交通运输、农林、资源环境、商务、安全生产、城乡建设、公共卫生、海洋与渔业等领域整合归并现有的多支执法机构，实现“一个部门一支队伍”。例如昆山市交通运输局按照“撤一建一”原则，撤销运政稽查大队，成立交通运输道路综合行政执法大队，整合公路管理、运输管理、机动车维修管理等3个部门的执法职责和力量，全面履行道路交通运输行政综合执法工作，形成“上路执法一辆车、处理问题一班人、出了问题找一家”的道路综合执法体系。综合执法大队成立后，共查获各类违法违规案件10464起。徐州市撤销了市商务局原承担执法职责的3个内设处室和1个事业单位，成立了一支商务综合执法队伍，统一承担3个城区和开发区商务领域综合行政执法职责。二是跨部门综合。包含南京、常州、南通、盐城、徐州、苏州、无锡、镇江、扬州、泰州、淮安、宿迁、连云港、昆山、泰兴、沭阳等16个试点市县在深化市场监管领域综合执法的基础上，又在城市管理、商务、旅游园林等领域探索实行跨部门综合执法，实现“一个领域一支队伍”。例如泰兴市将工商、质监、食药监部门的整体职能机构以及商务、粮食主管部门市场流通领域的执法职责机构整合到新组建的市场监管部门，实现市场监管执法“五合一”。镇江市整合原旅游局、金山焦山北固山景区管理委员会、市园林局（南山风景名胜区管理委员会）的相关职责，组建市旅游发展委员会，设立旅游园林执法队伍，市区实现一支队伍管旅游园林。通过部门内和跨部门综合，目前如皋市已将改革前的26支执法队伍整合为环境保护、交通运输、农林水利、社会事业、市场监管、城市管理等6支综合执法队伍。三是区域综合。在全省范围内20个经济发达镇和部分街道、开发园区探索“一个区域一支队伍”。例如昆山市张浦镇综合行政执法局通过“确认+交办”的放权模式，已集中行使市容环境卫生、安全生产、质监、社会保障、文化、公共卫生等23个领域518项行政处罚权，并与市市场监管局张浦分局实现了一体化管理，实现“一个乡镇一支队伍”。南通市崇川区在钟秀街道组建综合执法局，统一管理区属部门下沉到街道的执法队伍和人员，以街道办事处为主体开展执法，实现“一个街道一支队伍”。苏州市工业园区设立了综合行政执法局，探索统一行使市容市政、建设规划、交通水利、国土资源、安全生产等领域的执法职责，实现“一个园区一支队伍”。

三、突出重点，务求实效

针对多年来存在的多头多层重复执法等问题，江苏省选择关系群众切身利益的市场监管领域作为重点突破，出台并实施了市场监管体制改革意见，率先在市场监管领域做到了综合执法“六个一”。一是“一个部门管市场”。截止到2015年上半年，全省98个县（市、区）均整合原县级食品安全办、工商、质监和食品药品监管部门的职责以及卫生部门承担的食品安全监管职责，组建县级市场监督管理局，统一负责本行政区域内的工商、质监、食品药品监管等市场监管工作。实现“三合一”后，县级市场监管部门内设机构总数由1865个减至1337个，精简28％；局机关工作人员由7359人减至5290人，精简28％。全省范围内1280个乡镇（街道）全部成立了食安办。二是“一支队伍管执法”。市级工商、质监、食药监部门主要行使市场执法监督指导、协调跨区域执法和重大案件查处职责，不再保留执法队伍。13个省辖市共撤销31支执法队伍，有1991名人员充实到区。县级市场监管部门机关人员编制统一精简达20％，用于充实基层执法力量。在原有的784个基层工商所的基础上，共设置913个基层市场监督管理分局，增加了16％，基层工作人员增加21％，基层分局平均人数达12人，实现了食品安全监管、特种设备安全监管等在基层的全覆盖。统一了县级市场监管执法标识和执法制服，指导各地统一执法证件、执法程序和执法文书，整合市场监管系统信息平台，不断完善市场监管综合执法体系。三是“一套清单管权责”。对市工商、质监、食药监部门承担的98项事权和县级市场监管局承担的75项事权进行了明确划分，确定了市与县局之间在市场主体登记、质量管理、食品药品监管处罚等方面的事权范围，明晰了职责权限，理顺了工作关系。四是“一个平台管信用”。江苏省法人库共归集199万户企业、370万个体工商户、5000多民办非企业和社会团体的1.8亿条信用信息，出台了企业法人、自然人、事业单位信用监管、评价和联合惩戒的办法，建立诚信档案、黑红名单、联合惩戒制度，实施信用分类监管。五是“一个中心管检测”。整合质监、食品药品监管、农业、粮食等部门的各类技术资源，组建综合性检验检测机构。六是“一套机制管检查”。推广“双随机一公开”抽查机制，提高执法监管效能。如昆山市市场监管局依托智慧政务平台开发了市场主体登记信息互联互通平台，构建了市场主体登记信息“市级平台统一推送、市场监管部门统一告知、审批执法部门统一认领反馈”的运作体系，实现了行政许可、日常监管、行政处罚信息实时流转、实时抄告、实时留痕。

四、健全机制，强化监管

针对任性检查、执法扰民、执法不公等问题，江苏省确立了6个机制，构建新型执法监管体系。一是依据监管和服务责任清单追责机制。在编制公布权力清单、责任清单的基础上，明确追责情况，严格问责追究，做到有职必有权、有权必有责、权责对等。二是双随机抽查机制。以“一表两清单、两库一平台”为主要内容，制定统一执法检查表格、随机抽查事项清单、简政放权事中事后监管责任清单，建立随机抽查对象库、执法检查人员名录库和统一的市场监管信息平台，随机滚动抽取确定执法对象和执法人员。江苏省政府规定1年内对同一市场主体的抽查原则上不超过2次，抽查总比例不超过5％，从制度上保证了执法监管的公正性和有效性。以泰州市姜堰区市场监管局对349户市场主体双随机抽查情况为例，合计发现问题78户，占比例22％，而该局此前完成的4次公示信息常规检查中，总共才发现问题41户。三是奖励举报机制。动员社会力量参与执法监管，坚持有投诉必回应、有举报必调查，对查实的举报者予以奖励，解决了执法监管中的信息不对称问题，实现了综合执法机构与其他社会管理主体的有效衔接和良性互动。四是告知承诺联合惩戒机制。在部分市县试点开展告知承诺联合惩戒，实现企业在市场准入前，政府部门一次告知、企业作出信用承诺、部门通过信用信息平台联动监督，既大大降低了执法成本，又便利了创新创业，推动有效监管、精准执法。洪泽县通过推行“承诺制”，2015年平均每户企业缩短审批时间4个工作日，审批效率同比提高达57.2％，新增注册企业数同比增长30％。五是重大风险监测防控机制。对于食品药品安全、安全生产、环保等有可能发生重大区域性系统性风险事故的领域，加强风险监测防范，完善应急预案和应对准备，保安全、保平安、保稳定、防风险。六是严格的监管绩效评估机制。加强对监管职能部门和执法人员的监督考核，落实行政执法责任制，规范执法行为，提高监管执法效能。