对新昌县实施村规民约加强基层社会治理的调查研究

□中共新昌县委政法委员会调研组

（中共新昌县委政法委员会，浙江新昌　312500）



○“枫桥经验”与和谐社会

对新昌县实施村规民约加强基层社会治理的调查研究

□中共新昌县委政法委员会调研组

（中共新昌县委政法委员会，浙江新昌312500）

摘要：充分发挥村规民约、社区公约、市民公约的作用，是完善并加强基层社会治理的重要内容。从新昌农村社会实际情况看，村规民约在制订和运行过程中合法性、执行力、长效性等方面存在一些问题。对此，切实完善和提升村规民约在基层社会治理中的实效，要注重法治思维引领，确保程序规范和内容易为群众接受；注重提升执行实效，发挥乡贤道德力量和执行机制作用；注重村两委班子建设，提升村级组织自治能力和相关部门的指导水平。

关键词：村规民约；基层社会治理；调查研究；新昌县

党的十八届四中全会提出要发挥村规民约、社区公约、市民公约的作用。为进一步完善村规民约，浙江省铺开了村规民约制订和修订工作。如何根据农村生产生活实际，积极发挥村规民约等社会规范的积极作用，是我们必须深入研究的重要课题。笔者在调研访谈的基础上，分析新昌县农村村规民约制订和运行过程中存在的问题，对提升村规民约在基层社会治理中的实效提出建议，以期充分发挥村规民约等社会规范的积极作用，进一步加强基层社会治理。

一、新昌县及周边县（市、区）村规民约发展特点和现状

（一）从时间维度纵向看：新昌村规民约历史传承。新昌县多数乡村有着一些约定俗成的村规民约，这些村规民约往往延续自集体经济时代的村治规范，多数是针对村里某项具体事务，在执行方式上简单明了，对村民行为的规范效果显著。如村里发现偷伐树木、偷挖笋等行为，就用张榜、广播等形式予以公布，并要求在全村放电影、请戏班或者缴纳一定额度的罚款。进入新世纪后，随着农村经济社会的发展变化，有些村开始因地制宜地制订一些村规民约，这些村规民约有的关注村级组织的完善，有的关注村里准公共性的事务，如儒岙镇石磁村在2004年7月制订了《石磁村典章》，规范村级治理，被媒体誉为我国首部“村民自治特别法”；镜岭镇外婆坑村，成立由村干部和有威望的村民组成的“红白理事会”，按统一标准操办村民的婚丧事宜，从源头上防止村民攀比心理、奢靡之风。

（二）从空间维度横向看：周边县市村规民约亮点涌现。新昌周边县（市）在完善村规民约加强基层社会治理方面，也涌现出了不少亮点和经验。嵊州市三界镇八郑村制订“八郑规程”，搭建村民参与民主管理的平台，畅通村民参与民主管理的渠道，实现了村民的自我管理、自我教育、自我服务，为农村民主管理村务提供了很好的实践模式。绍兴市柯桥区推出“夏履程序”，规定对凡涉及村民利益的重大事项，如集体资产经营、村干部报酬、误工补贴、村干部公务消费补贴、重大工程招投标、财务审批等，全部按民主管理程序办，村干部要报销一笔公务费用，不再由主职干部签个字就完事，而是必须经过财务审批、村理财小组审核、镇会计代理站监督核算等7道程序。这有效加强了村级民主管理。

这些村规民约对基层社会治理及农村社会风貌起到了积极的作用。如镜岭镇外婆坑村，连续23年做到矛盾纠纷不出村，民风淳朴，路不拾遗，夜不闭户。可见，在当前熟人社会的基因依旧浓厚的农村，作为衔接法律与道德之间的桥梁，村规民约的存在和实施，对于维护农村社会稳定有着不可忽视的作用。

二、新形势下村规民约实施过程中存在的主要问题

在调研过程中，调研组走访了县委组织部和县民政局、司法局，对澄潭镇、儒岙镇石磁村、大市聚镇姚卜丁村和大市聚村、小将镇茅洋村和里东村、镜铃镇外婆坑村等开展了实地调研。根据访谈座谈资料及对128名村干部、村民的抽样调查问卷，调研组发现当前在制订修订村规民约过程中还存在着一些问题。

（一）合法性问题。

1.如何确保村民参与既广泛又主动。根据省综治委、省委组织部和省民政厅、司法厅《关于全面开展制订修订村规民约社区公约活动的通知》（以下简称《通知》）要求：“制订修订村规民约必须广泛征求意见，经村两委联席会议商议后，提交村民会议表决通过；广泛发动村民群众共同参与、切实保障群众的知情权、表达权、监督权。”但从实际情况看，广泛性问题遭遇着两大困境。一是客观而言，村民外出打工导致参与度不够。目前部分农村外出打工人员较多，有的村甚至在一半以上，每年仅在过年或者家庭有重大情况时才回家，这样就会导致村民参与程度不够。二是主观而言，村民之间感情有所淡漠。调研中有村干部反映，现在村民的钱袋子鼓起来了，但村民与村民之间相处的和谐程度却在下降。存在群体之间心态不平衡、攀比心理变强、对现状不满足、过分依赖政府等情况，村民之间的感情有所淡漠。有的村民主人翁意识不强，对于村里的事情漠不关心，不愿意主动参与。

2.如何确保内容既合法又有效。在调研过程中调研组了解到，这主要涉及两方面问题。一方面问题是村规民约实施有效，但有违法风险。54.69%的受访者认为，以前农村基本都有一些成文或者不成文的村规民约，内容大多包括对一些小偷小摸、打架斗殴等情况的处理，处理手段基本上以罚款为主，在实施过程中效果很好，而且有的村目前还在沿用。如大市聚镇沃洲村对偷摘村民桃子的人员，罚款50元，多年来村民都自觉遵守，村两委也明确表示要继续执行。但是这样的规定与当前的法律法规抵触，对于这样的执行效果好、群众基础好的村规民约，是不是应该沿用？另一方面问题是村规民约按照范本，但操作实效甚微。《通知》中有村规民约的范本，新昌县自部署这项工作以来，目前已有256个行政村完成制订修订工作。但从过程和内容看，一些村干部思想认识不足，内容上完全照搬照抄或参照范本，或者什么内容都往里面装，针对性和可操作性不强，有可能成为挂在墙上、印在纸上的“一纸空文”。

3.如何体现约束对象的公平性。一是针对村干部与村民两者的公平性方面。一些好的做法如“石磁典章”“八郑规程”“夏履程序”等，更多的是对村干部的约束，对村民的约束很少，村干部往往不愿往自己身上套“紧箍咒”，导致在实施过程中积极性、主动性不够。二是针对流动人口与本村村民两者的公平性方面。随着工业化进程的加快，一些城中村、城郊村、工业发达村流动人口日益增多，如七星街道上下礼泉、上下三溪、上下石演，流动人口已超过本村户籍人口数，大市聚镇大市聚村流动人口已接近本村户籍人口。这个群体是否应当适用当村的村规民约？如果适用，他们不遵守，又该如何制约？如果不适用，则对本村村民造成不公平。在调研中，一些村对于流动人口是否适用本村的村规民约也呈现不同意见，85.94%的受访者认为要一视同仁，但5.47%的受访者认为没有办法执行，原因主要是两方面，一是这些人员不固定，没有办法约束；二是担心被他们报复。

（二）执行力问题。

1.执行主体如何确定。在问卷调查中，对村民违反村规民约的行为，有26.56%的受访者认为由村民代表大会管理和纠正，42.19%的受访者认为由村两委干部管理和纠正，13.28%的受访者认为应该成立专门的监督小组，0.78%的受访者认为不用管理和纠正。由此，村两委干部是较为认同的执行主体。但是，由村两委作为执行主体，存在着以下两方面的问题：一是选举背景下的利益博弈。以前村规民约采用的是“族长式”的执行方法，即由村里最具权威性的人士来执行。现在“族长式”的管理方式已经淡化或消失，而如果由村干部来执行，在当前村民选举的背景下，一般情况下，每个村民都掌握着选票，一些村干部怕在平时得罪村民，不敢、不愿去执行。二是有的村两委班子权威不足。一些村干部素质不高，或者村两委班子不够团结，没有起到模范带头作用，在村里没有权威性，村民不信服，村规民约就执行不了，但如果由村民执行的话，又没有相应的权威性。

2.监督主体如何确定。村规民约的有效执行，离不开良好的监督措施。以往，一些村民违反村规民约被村民举报后，罚款的一部分奖励给举报人，一部分归村集体，这样，村民与村民之间相互监督的积极性很高。同时，对于违反村规民约的行为，张榜公布，用道德舆论来约束其执行，确保村规民约执行到位。但从当前情况看，村民自身作为监督主体，也面临执行问题。一方面，现在农村的空巢村越来越多，青壮年基本上外出打工，再加上罚款措施取消后，村民没有相应的奖励加以激励，村民参与的主动性和积极性明显下降。另一方面，一些村民不想得罪人或者怕打击报复，对于违反村规民约的情形，采取事不关己的态度，不想举报、不愿举报、不敢举报。此外，村民作为监督的主体难以确保到位的同时，村里也没有相应的专门监督机构，从而导致违反村规民约的情况越来越多，村干部对此束手无策。

3.执行权威性如何体现。村规民约，是村民共同约定、共同意志的体现，不同于国家法律法规，有强制手段、有制约措施。在调研中了解到，以往农村的一些村规民约能够顺利执行，主要得益于有利益约束，如哪位村民不执行，村两委可以利用扣工分、扣粮食款、甚至断电断水等措施来制约。但在当前的背景下，这些颇具时代印记的措施自然失效。这样，没有制约措施，村民不执行，村干部除了教育、劝说、取消村里的精神奖励之外，就没有更好的办法，导致制订的制度实施不了，反而影响权威性。有村干部反映，有的村民被处理后，会采取一些过激手段进行报复，让村干部颇为为难。如儒岙镇石磁村村干部反映，最近几年到他们村来偷摘杨梅的人越来越多，一开始是本村人带亲戚、朋友偷摘，后来外村人也带人来摘，都没有很好的办法进行约束处理。大市聚镇大市聚村村干部反映，一些村民被处理后就砸村干部家的窗玻璃。

（三）长效性问题。

1.如何让群众适应新态势。农村经济社会的变化，致使村民适应新形势下的村规民约成为一个难点问题。以前的农村，村干部“德高望重”，村规民约约定俗成、长期执行，且具有一定的强制效力，村民之间早已形成一种共识与执行惯性。当前形势下，村民的利益正在从“集体化”转变成“个人化”，村民对自己有利的权利极力争取，而要履行的义务却高高挂起，由此导致原先一些有效的治村手段不再适用。在计划经济到市场经济转变过程中，有些乡村村规民约曾长期断档，村民早已形成一种“自由”意识。重新制订修订村规民约后，村民需“被管理”和“自我约束”，村民必然要有一个适应和改变的过程。

2.如何保持生命力。在调研中发现，一些好的做法和经验，曾经在一段时间内发挥了很好的效果，但由于种种原因，这些成功的经验没有得到持续。儒岙石磁村的“石磁典章”，曾经引起过广泛的重视，但随着形势的变化、村干部的换届，此后并没有得到很好的延续，造成了治理资源的浪费。当前，省里要求各村完成村规民约的制订修订工作。坦率地讲，完成“形式覆盖”很简单，难的是下一步如何有力促使村规民约切实发挥作用，并长效推进。新形势下调整、适应、完善村规民约尚需进行系统性、整体性研究。

3.如何形成相关部门合力。当前，上级要求这项工作由政法委牵头，组织部、民政局、司法局等相关部门各司其职，但在实际操作过程中，相关部门的职责分工还不是十分明确，工作合力没有真正形成，推进不平衡、衔接不规范等情况还普遍存在。同时，一些乡镇（街道）在宣传力度方面还不够，使村民对实施村规民约的重要性、必要性还不是十分了解，导致村民知晓率不高、参与意识不强。

三、完善村规民约加强基层社会治理的对策建议

农村稳则社会安，基层强则根基稳。当前，经济社会快速发展，依法治国全面推进，如何在新形势下充分挖掘、合理利用村规民约的“软法”作用，保障农村社会的有序、稳定，不仅十分重要，而且十分迫切。调研发现，多达89.84%的受访者认为，制订村规民约会对本村治理起到积极作用。这表明村规民约在群众心目中还是有基础的。

（一）注重法治思维引领，确保程序规范和内容易为群众接受。

1.确保程序合法合情。在制订修订村规民约过程中，必须确保村民参与的广泛性。当然，要根据实际情况进行操作，不能“一刀切”，规定必须经过村民代表大会讨论。在操作中，草案阶段，先由村两委会研究制订出契合本村实际的村规民约草案，并提交村民代表大会讨论。讨论阶段，村民代表确因特殊情况，如外出务工无法返回的，可书面授权相关代表进行讨论。定稿阶段，讨论后的文稿，应在村里张榜公布或以书面形式送达到户，广泛听取群众意见，真正制订修订出符合广大村民利益和意愿的村规民约，为顺利实施打下扎实基础。同时，要规范村民违反村规民约的处理程序，事实调查、认定、听证、申诉、结论都要经得起推敲。

2.确保内容合法合理。内容合法是原则。要充分发挥“农村法律顾问”的作用，各村法律顾问应全程参与村规民约的制订修订，牢牢把好审核关，使村规民约不越法律红线。内容合理是基础。第一，内容不能千篇一律，必须要依据各村地域差异、收入差异、人口结构差异制订修订，做到因地制宜、一村一策，切实提高可操作性和针对性。第二，村规民约不宜过多过长，应简洁明了、琅琅上口、通俗易懂，关键是要保证其能够执行。因此，综合上述两项要素，在具体实施中，可以“1+X”的模式推进，即先制订总的一份村规民约，然后根据先易后难、积少成多、循序渐进的原则，按照各村实际情况，先抓住某项具体工作制定一条或两条村规民约先执行起来，避免面面俱到，条文罗列，防止实际执行效果不佳、化为空谈。以当前农村大力实施的“清洁家园”为例，各村可以先制订一份倡导性的、以弃恶向善、爱护家园为主要内容的简易规范。同时，根据“清洁家园”工作实际，单独起草“门前三包”责任书，以村名义逐户签订，使责任到户、责任到人，切实强化村民的契约意识。在此基础上，每年再根据重点难点工作视情况逐项突破。在这样一个过程中，在一桩桩具体的实事工程中，逐渐培养村民的规约意识，最终全面落实村规民约、实现水到渠成的效果。同时，对一些违反村规民约的行为，可以延续过去的传统，在不违反法律法规的前提下因地制宜地制订惩戒措施。

3.有效提升群众意识。可以以实施普法教育工作为契机，把农村作为普法教育的重点地区，并采取群众喜闻乐见的形式，强化宣传的针对性和实效性，切实增强群众对法治的信仰和对法律的敬畏，有效提升村民的整体素质，同时进一步提高他们对村规民约的知晓率和参与度。在问卷调查中，87.50%的受访者认为乡镇（街道）应该加强宣传，15.63%的受访者认为应该把村规民约内容编写成简短易记的口诀，这样更利于提高村规民约的知晓率。同时，村规民约可以与家训、乡风等传统文化有机结合起来，进一步增强凝聚力、归属感。

（二）注重提升执行实效，发挥乡贤道德力量和执行机制作用。

1.充分发挥乡贤作用。在调研中，67.97%的受访者认为，影响村规民约贯彻执行的主要原因是缺少不怕得罪人的监督执行人员。因此，执行人员的配备，将直接影响执行的效果。在推进村规民约落地的过程中，要把开展培育和发展乡贤参事会工作有机结合起来，利用乡贤在一定区域、范围内有能力、有威望、群众信服的特点，让他们参与制订修订村规民约的全过程，同时利用他们群众基础好的优势，使之参与到执行、监督过程中。有条件的村，可以以村两委干部、村民代表、乡贤为班底，成立村规民约执行委员会和监督委员会。

2.充分发挥道德力量和社会舆论作用。以往执行村规民约过程中，对违反人员在村醒目位置上榜或通过村广播公布，让其处于全村村民监督下，保证执行到位，效果良好。对于这些好的做法和经验，在下阶段可以继续保持。同时，要与时俱进，创新监督手段，如通过网络，专门设立曝光台，对违反村规民约的行为进行集中曝光，以此达到震慑的效果，进一步提高村民遵守村规民约的自觉性。

3.探索良好的执行机制。要因地制宜、分类分别地探索不同执行机制。浙江是经济大省，经济发展的集聚效应吸引了大量外来人口来浙江创业生活。对于外来人口，全省推广村规民约工作提出的要求是要有所区别、分类对待，防止一刀切。例如对于外来流动人口，各村应根据实际情况，将村规民约履行义务纳入租房合同。对长期居住的，应与本村村民一视同仁；对短期居住的，要加强宣传教育，使他们树立主人翁意识，确保其不违反规定。同时，要积极探索建立“以房管人”“租赁黑名单”等机制，加强对流动人员遵守本村村规民约的约束力。而对于本地村民，则可探索“积分制”机制，建立精神与物质相结合的奖惩机制，进一步增强村民的集体荣誉感，增强执行效果。

（三）注重村两委班子建设，提升村级组织自治能力和相关部门指导水平。

1.强化基层党组织的引领作用。制定实施村规民约过程中，要突出村党组织的政治责任和政治属性，加强对村级组织的统一领导和对群众的教育引导，强化基层党组织的领导核心地位和引领作用。村党组织要支持村规民约的执行与监督，要从源头上把好村干部素质关，团结凝聚村两委班子。调研发现村规民约执行效果显著的农村，村两委干部都能做到团结务实、以身作则、率先示范。能带头遵守村规民约的村两委班子成员在村民中有很高的威望，说话有一定的份量，对于违反村规民约特别是不肯执行的村民，他们多次上门，加强教育引导，并亲自帮助村民纠正其行为，由此可见，村规民约能否深入人心，村两委班子的作用十分关键。

2.完善村级组织依法自治。各村村民委员会要根据本村实际，贴近群众生产生活的客观情况，对一些不合法或过时的村规民约及时修订和更新。要及时发现村规民约在执行过程中的问题，并第一时间进行处理。要充分发挥群众的作用，对村规民约中的难点问题要组织村民集中讨论评议，形成统一意见处理执行。要对不执行村规民约的违规违约者，安排人员进行说服教育，并对仍然不按村规民约要求改正的人员，组织村民进行公开批评。

3.提升相关部门指导水平。根据《通知》要求，各责任部门要对照各自职责，切实加强对基层党组织、村委会、综治组织的业务指导，加强平时监督，确保这些村级组织真正发挥作用。同时，应建立联席会议制度，及时分析研判形势，查找问题，有针对性地统筹解决，确保村规民约能够不断适应新形势、做出新调整，在农村社会治理中发挥长期效应。

（责任编辑：田禾）

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1674-3040（2016）03-0013-05

收稿日期：2016-04-10