食品监管领域渎职犯罪问题研究*——基于对2008-2014年70件既判案例的分析

□任　韧，张　叶

（1.中国人民公安大学北京　100038）（2.北京市公安局公共交通安全保卫总队北京　100007）



食品监管领域渎职犯罪问题研究*
——基于对2008-2014年70件既判案例的分析

□任韧1，张叶2

（1.中国人民公安大学北京100038）
（2.北京市公安局公共交通安全保卫总队北京100007）

摘要：近年来，我国食品监管领域的渎职行为呈上升趋势，集中于中部及沿海地区；案件以共同犯罪为主，发生于生产加工阶段的卫生监管领域；现阶段案件查处仍以公安机关“以案查案”时发现的渎职行为为主，且处罚过程中免刑、缓刑率偏高，总体上存在立法规制和监管方面的问题。为此，我国应借鉴国外先进经验，在立法层面完备法律体系的构建，在制度层面内外监督并举，强化检察监督作用，推动食品追溯制度建设和第三方力量参与来完善我国对食品监管领域渎职行为的监督规范，切实保障人民群众“舌尖上的安全”。

关键词：食品监管；渎职犯罪；原因分析；防范对策

食品安全系民生根本。近年来，我国不断加大食品监管力度，监管机构改革深入推进，各地“三合一”“四合一”进程加快，①但食品监管领域的腐败毒瘤依然存在，监管领域渎职行为导致大量假冒伪劣食品流入市场，严重损害了正常的市场秩序，阻碍着我国食品安全体系的构建。

在此研究过程中，笔者收集了来自最高法和最高检的公报、人民法院案例选、中国审判案例要览、经典案例评析和人民法院裁判文书中2008年至2014年间涉及食品监管领域渎职犯罪的70起既判代表性案例，运用SPSS数据分析软件解析案例中的各类数据信息，梳理了我国食品监管领域渎职犯罪的现状，探究了食品监管领域渎职犯罪的防治对策。

一、食品监管领域渎职犯罪的法律解析

食品监管领域渎职犯罪涉及到负责监管食品生产加工、检验检疫、存储流通、餐饮服务等环节的多个行政执法部门，链条长、环节多，故应充分考虑犯罪主体和犯罪行为的特点展开讨论。［1］

（一）食品监管领域渎职犯罪的含义。基于近年来70起司法判例，从我国立法规制对犯罪打击的视角，结合《刑法》相关规定和具体的司法实践机关或相关机构对食品监管渎职犯罪进行定义更具有现实意义。②笔者认为，食品监管领域渎职犯罪是指在食品安全监管过程中，依法或授权具有食品监督管理职责的国家工作人员违背职责要求，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，妨害并扰乱国家食品监管部门正当履行其监督职能，导致公共财产、国家和人民利益遭受严重损失，依法应受刑事处罚的行为。

（二）食品监管领域渎职行为的刑事法律规制。食品监管渎职犯罪主要集中在《刑法》第九章“渎职罪”中，共涉及六个条文（见表1）。《刑法修正案（八）》对渎职犯罪相关内容进行了完善，③并形成了食品监管渎职罪，规定了负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，造成严重后果应负的刑事法律责任。［2］

表1　食品监管领域渎职犯罪的法律规制

二、我国食品监管领域渎职犯罪的现状特征

为更好地把握近年来食品监管领域渎职犯罪的现状，笔者通过对70起案件中涉案的123名犯罪人具体情况进行梳理，探讨食品监管渎职犯罪的特点及演化规律，期望能够为我国立法规制和监督政策的完善提供参考意见。

（一）案件数量呈上升态势，且多发于沿海和中部地区。近年来我国食品监管渎职犯罪总体呈上升趋势，且多发于东南华南的江、浙、粤沿海发达地区和冀、鲁、豫中部地区。首先，我国食品监管渎职犯罪整体呈上升的趋势，时间上分为两个节点：一是在“三鹿奶粉”事件案发后，自2009年加大了对食品监管领域渎职犯罪的惩处，这一时期案例急剧上升；二是党的十八大以后，全国各个领域陆续开展反腐败专项行动，该类案件的查处判决数从2012年到2014年底增加了253.3%。其次，从案发地区的分布上看，冀、鲁、豫三大地区成为食品监管领域渎职犯罪的重灾区，占所有案发省份比例的42.28%。该类地区由于农村分布广，经济欠发达，公务人员薪资水平低、监督执法存在漏洞等原因导致食品监管渎职类犯罪多发。东南、华南沿海经济较发达的江、浙、粤地区也存在突出问题，占比为31.71%。（见图1）

图1　食品监管渎职犯罪年变化趋势和区域分布情况组合图

（二）共同犯罪与放纵包庇为主要犯罪组织形式。滥用职权、放纵包庇犯罪分子成为食品监管过程中执法人员亵渎职责的主要行为，共同犯罪成为主要的犯罪组织形式。首先，在犯罪手段方面，食品监管领域的工作人员利用自身职务便利放纵包庇制假售假者的情况较多，该类行为比例高达63.64%。实践中存在以罚代刑，使得犯罪分子得不到应有的惩罚，此类行为比例占到26.45%。在犯罪组织形式方面，监管类渎职犯罪往往涉及领导、办事员等多人，且根据犯罪成本收益理论来看，多人犯罪有利于分担风险降低犯罪成本。通过数据分析表明，在123起案例中，两人及以上的共同犯罪占到70.49%。可见，两人及以上共同犯罪已成为食品监管渎职犯罪的主要犯罪组织形式。（见图2）

图2　犯罪手段和犯罪组织形式分析组合图

（三）生产加工阶段成为渎职犯罪重灾区。案例分析发现，食品安全行政监管的渎职犯罪行为往往发生在食品的生产加工阶段，所占比例达到58.82%，这与食品类制假售假的犯罪规律有关。食品类制假售假往往集中在生产加工领域，特别是在农村地区，监管不规范，监督缺位等问题突出，食品生产加工小作坊、“黑作坊”遍布，导致诸如注水猪肉、瘦肉精类案件频发。

同时，肩负生产加工阶段卫生监管职责的基层卫生监督所、乡镇卫生执法站和畜牧兽医站成为重点案发部门。在被判罚的123人中，属于乡镇地区的卫生执法所、卫生监督所等卫生管理部门的占比为50.25%，其中生产加工阶段就占了31.93%。“绝对的权力导致绝对的腐败”，生产加工阶段的卫生管理集中了卫生审批权和证照颁发权等行政权力，在内外监督缺位的情况下，极易出现以权谋私，权力寻租的可能。（见图3）

图3　案发阶段与监管部门交叉条形图

（四）公安机关“以案查案”成为主要线索来源。在食品监管领域的渎职犯罪案件线索来源中，检察和社会力量缺位明显，大量信息来源于公安机关的“以案查案”。在实践中，包庇、放纵犯罪分子的监管人员的渎职行为往往在犯罪分子东窗事发之后，才被公安机关查处出来，这类人员占比达到54.29%。值得注意的是，第三方力量参与披露的范围和力度仍有限，占比仅34.29%。虽然媒体和民众发挥了作用，但其缺乏深度介入，力量仍受限制。更令人遗憾的是，负有监督义务的检察机关和上级行政机关所发挥的作用不明显，披露的案件线索不足11.43%。（见图4）

图4　食品监管渎职犯罪查处渠道分析图

（五）食品监管渎职犯罪处罚的免刑率和缓刑率偏高。食品监管渎职行为处罚中免刑率和缓刑率偏高的特点明显，案例分析发现，免刑和缓刑占到了58%。除了贪贿金额较大的受贿罪和玩忽职守罪被判处监禁刑的案例较多外，其余有关罪行被判处监禁刑等刑罚的较少，且在监禁刑过程中还存在所谓的“表现较好准予减刑”等多种降低惩罚标准的措施。诸多措施和判决表明，我国对食品监管领域渎职人员的处罚仍较为宽松，以新增的食品监管渎职罪来说，其主刑仍是以五年以下有期徒刑和拘役为主，且不含罚金刑等配套刑种。在刑罚执行过程中较高的减刑率大大降低了刑事处罚的威慑力度。（见图5）

图5　判处罪刑与罪名的交叉分析图

三、我国食品监管领域渎职犯罪多发的原因

综合对我国现阶段食品监管领域渎职犯罪的立法梳理和犯罪特点分析，笔者认为，食品监管领域渎职行为的发生涉及到法律规制、制度设计和行为导向等内外多方面因素。

（一）食品监管领域渎职犯罪多发的外部原因。

1.立法规制漏洞降低了法律威慑作用。有效的立法规制原本应是提升犯罪成本，威慑潜在犯罪人的刚性举措，但现实中过于疲软的立法规制反而给渎职犯罪提供了温床，成为潜在犯罪人越轨的催化剂。［3］目前针对渎职犯罪相关的立法主要在刑种搭配、免缓刑率方面存在漏洞。其一，刑种单一，缺乏配套刑罚，未能较好地起到威慑作用。在我国《刑法》以第三百九十七条、第四百零二条为代表的渎职犯罪相关处罚中，均以监禁刑和管制拘役为主，既无较重的罚金刑、也无对其政治权利、从业资格剥夺的相关资格刑进行配套处罚，未充分发挥各刑种间相得益彰的作用。其二，免刑、缓刑适用率偏高，难以发挥监禁刑本身应有的作用。司法实践中，食品监管渎职犯罪处罚的免刑率和缓刑率偏高特征过于明显，导致威慑和预防效果难以实现。样本案例中有58%的犯罪人获得了缓刑甚至免刑；有关数据显示，2005年至2009年6月，被判决有罪的17671名渎职侵权被告人获免刑的达9707名，获缓刑的达5390名，合计占到85.4%。［4］如此现象或是“轻轻重重”刑事政策的作用，但也无疑降低了犯罪成本，增加了犯罪收益，甚至驱使更多肩负食品监管职责的工作人员敢于在巨大诱惑面前铤而走险。

2.检察监督疲软，行刑衔接保障不力。我国检察机关是打击行政机关渎职犯罪的关键力量，也是确保行刑衔接得以顺畅进行的中间桥梁，但对样本案例分析发现，食品监管渎职案件中，以罚代刑占比达26.45%，并且此类现象最易发生在基层执法领域，占比达50.25%。虽然《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》为我国检察机关介入食品监管行政执法领域进行监督提供了依据，但在实践中，检察监督依然疲软，检察力量不足，信息获取盲点多，导致其对基层相关执法案件缺少有效的监督关注；在监督手段上，缺少较好的强制力机制保障，仅以检察建议和检察意见进行督促，对相关行政机关缺乏根本性制约；在机构设置上，检察机关的人事财务从属于地方政府，导致其在监督过程中掣肘明显，地方、单位、部门或个人的巨大利益关系严重阻碍行刑衔接的实现，相关的渎职行为滋生蔓延。

3.社会监督难以常态化。根据样本案例分析，54.29%的案件是由公安机关“以案查案”发现，案源线索相对单一，社会力量参与防控食品监管犯罪尚未形成有效的常态化机制。由于食品监管行政机关的政绩观存在偏差，“恐媒症”未能根治，导致其信息公开、案件通报难以真正透明高效；目前我国第三方力量本身问题较多，行业协会过于依赖政府，相关职能作用发挥十分有限；媒体曝光虽效果突出，但存在偶然性，缺乏长效机制支撑；微博、微信平台中，食品安全问题日渐受到人们关注，但偶发性也较强，且有时信息披露存在虚假成分；食品安全监督问责类的微博建设相较于政法微博如冰山一角，比较缺乏诸如打假、打拐类民间网站的建设。④总体来看，有关行政部门恐惧监督、协会独立不足、媒体监督充满偶然、群众监督缺乏引导，对食品监管者行为的监督约束缺乏完善的社会综合防控体系，导致食品监管渎职犯罪未能得到有效遏制。

（二）食品监管渎职犯罪多发的内部原因。

1.机构设置不合理，权力缺乏有效制衡。对样本案例分析发现，食品监管领域渎职犯罪几乎是全国普遍性的问题，而这一现象的根结可能在于行政管理权力过度集中，内部机构设置不合理。虽然近年来我国体制改革力度较大，取得了一定的成绩，但部分监管机构“一言堂”的局面尚未彻底扭转，内部监督一定程度上还存在走过场、应付上级检查的情况，未能发挥应有的监督、矫正、防控的作用。

2.单位内部环境的感染和模仿效应。根据样本案例，放纵包庇和单位内部的共同犯罪现象成为该类犯罪的一大特点，共同犯罪比达70.49%。内部机构的窝案不断与机关单位内部环境特点有关，所谓“上梁不正下梁歪”，环境与模仿会在一定程度上促使共同犯罪的发生，单位内部一把手的渎职腐败往往会给整个单位的行政风气带来严重的负面影响，导致部分行政执法人员更容易出现越轨行为。

四、完善食品监管领域渎职犯罪防控体系的建议

综合上文的梳理分析，笔者认为我国应从立法入手，整体把握渎职犯罪的刑事法律规制；从政策入手，以内外监督为基点，多管齐下构建我国食品监管领域渎职犯罪的防控体系。

（一）完善我国食品监管领域渎职犯罪的立法规制。

1.加强对监管主体的法律约束。对监管主体的有效约束是控制渎职犯罪的关键所在，而我国除了《刑法》的六条相关规定外，其他法律法规对监管主体的约束比较欠缺，难以与刑事法律相辅相成形成规制合力。我国在这方面可以学习借鉴国外的经验做法，如德国在食品监管的过程中形成了两套十分严格详细的法律制度，一套严格规范食品生产、经营、销售和加工等方面人员的责任；另一套严格规范食品监管者的监督管理责任，防止食品监管人员徇私舞弊，包括食品召回制度、信息公开披露制度等。

我国食品安全法的法规体系建设可以借鉴德国的经验并结合我国《刑法》《食品安全法》等已有的相关规定，形成一套对食品监管领域国家工作人员监督管理的行政问责体系，加大行政处罚力度，完善对该类违法犯罪人员的法律规制。

2.加大罚金刑处罚力度。我国在食品监管渎职犯罪免刑率、缓刑率偏高的背景下，应加大罚金刑的处罚力度，通过剥夺犯罪人的物质收益来增加犯罪成本。在罚金制方面，香港的无门槛、高额度罚金制和源于北欧国家的日额罚金制都值得学习借鉴。香港对贪贿渎职犯罪的打击中广泛适用罚金，不设置贪贿金额的处罚门槛，并且往往处以10万至50万港币的较重罚金；而被越来越多的国家采用的日额罚金制度更为严厉，法官在公务人员渎职犯罪发生后，根据其罪行情况、家庭经济收入情况制定每日进缴罚金的制度，这样的做法使之通过每日缴纳罚金而天天牢记刑事责任，进而深刻反省、悔过自新，最终减少再犯可能性。［5］我国可以考虑将罚金刑与行政处罚相结合，发挥罚金刑和行政处罚相得益彰的威慑作用，建立违反即重罚的制度，使监管人员不敢越雷池一步。

（二）完善我国食品监管领域渎职犯罪治理的政策规制。从监督现状看，内部监督力量不足，执法不严；外部监督力量发挥作用有限，民众参与不足。因此，我国应从内外两方面入手，结合激励性与惩罚性措施强化内外监督；在强化检察监督和第三方监督的前提下，推进完善外部监督的信息平台建设，将食品监管核心领域真正置于人民、政府和司法机关的监督之下。

1.注重激励性与惩罚性并存的制度建设，强化内部监督。

（1）高薪养廉制度的建设。根据犯罪成本收益来看，时间成本和机会成本决定了犯罪分子是否采取渎职行为。通过高薪养廉制度的建设既可以增加渎职的机会成本，又能避免国家工作人员生活过于清苦，从而减少渎职行为的发生。

新加坡以其高薪及配套保障制度为我国高薪养廉制度建设提供了借鉴经验。从70年代开始，新加坡政府就曾经连续四次给公务员加薪20%，更对诸如食品监管等监督类部门设立了年返利更好的公积金利率；同时也采取一旦发生贪贿渎职行为即取消所有公积金的措施，对公务人员起到鞭策的作用。［6］

我国目前食品监管领域公务人员工资水平不高，权力下的利益诱惑较大，所形成的反差可能驱动渎职犯罪的发生。笔者认为，我国可以借鉴新加坡的经验，结合我国实际，对一线工作人员，特别是在艰苦边远地区工作的食品监管人员给予更高的薪资水平；同时建立全国范围内的廉政公积金制度，以按年返息、定期考核的方式激发食品监管领域工作人员积极投身于监管工作中，从而达到遏制渎职行为的目的。

（2）食品可追溯制度的建立。我国可以学习借鉴欧盟的经验做法，建立“从农田到餐桌”“从工厂到餐桌”完备的食品可追溯制度。食品可追溯制度不仅局限于对食品安全的监管，更应追溯到负有食品监管、检验检疫的工作人员是否正确履行职责，以严格的责任追究防止其渎职行为发生。

欧盟《基本食品法》第18条规定：食品、饲料、供食品制造用的动物以及其他用于制造食品的饲料或物质，在生产、加工及销售的所有阶段都应建立可追溯性制度。欧盟从法律层面强制规定了食品可追溯制度的实施，以此建立了食品每个环节、每个步骤都有详细的检验检疫制度，从而形成完善的监管记录和责任追究机制。这为食品监管和检验检疫人员套上了一道“紧箍咒”，一旦监管环节出现渎职行为而导致了食品安全问题，便可迅速启动追查问责机制。［7］

2.注重信息平台和举报制度的建设，推动外部监督。

（1）建设以第三方与检察监督为主体的信息共享平台。

第一，第三方信息平台建设，破除监督循环困境。“谁来监督监督者”是监督循环困境的体现。公民社会背景下，公共权力部门与私人部门的合作渠道畅通，民间与官方互通有无，才是良序社会形成的关键，也是破解“谁来监督监督者”困境的钥匙。我国食品监督管理部门可结合实际构建居民食品信息共享平台。在信息平台建设上，应以立法为后盾，尽早出台并完善相关法律，为公民更加有序地参与公共事务管理提供规范。同时，该信息平台建设过程中，可由国家食品监督管理局引导，吸纳律师、网络大V和食品行业协会参与到监督力量中来，通过社会各行各业广泛收集汇总食品监管各类信息，定期分析研判食品监管领域的状况和存在的问题，真正在第三方力量的帮助下构建起“从农田到餐桌”“从工厂到餐桌”的全面监管体系。

第二，建设检察监督信息平台，强化检察监督。检察机关作为我国的法律监督机关，对行政执法、行刑衔接负有重要的监督职责。检察机关可依靠党委和政府领导，建立内部信息沟通机制和信息共享平台。河北省石家庄市的做法便值得借鉴。该市党委和政府专门成立信息平台建设办公室，统筹协调各部门信息汇总和平台搭建，为检察监督发挥作用提供了有力保障。⑤

（2）“吹哨人”制度破冰，建设内部举报新举措。“吹哨人”制度主要是指知情人士的爆料制度。⑥通过“吹哨人”制度的建设可以大大减少食品安全监督的死角，真正让堡垒从内部被攻破，有效达到食品安全监管的目的。“吹哨人”制度的存在具有利大于弊的法理动机。虽然举报人可能出于私利或者其他目的进行爆料，但是其举报的结果总体有利于公共安全保障体系建设，故可谨慎采用。从2014年的福喜肉等食品安全事件后，上海地区食品安全监管部门正在逐步探索内部监督的“吹哨人”制度建设。⑦企业“吹哨人”制度可延伸至监管机构内部，以真正发现那些检察机关难以深入触及的行政机关和食品企业内部盘根错节的利益链条和贪腐证据。

总而言之，通过立法规制搭建食品监管领域预防渎职行为的整体架构；通过内部监督、激励惩戒，提升食品监管效率，培养清廉监管队伍；在理顺法律体系和内部运转基础之上，充分发挥外部监督作用，推动居民食品安全信息共享平台建设，确保“从农田到餐桌”“从工厂到餐桌”有据可查；推动检察监督信息平台建设，强化检察效率；“吹哨人”制度破冰，增加对内部腐败的监督。通过以上途径构建并完善我国食品监督管理体系，让食品安全监管的主人公归属人民，监管的方式归属法律，有效遏阻并最终彻底改变我国食品监管领域难以根治的问题。（见图6）

图6　完善我国食品监管渎职行为治理体系的意见结构

注释：

①“三合一”是指各地食品监管部门创新的改革模式，主要是将食药、工商和质检部门合为一体；而“四合一”则是部分地方在“三合一”基础上合并物价部门后形成新的监管格局。

②犯罪学对监管渎职犯罪的定义概念较广，既包括了部分越轨行为，也包括了应受刑事处罚的犯罪行为。但现阶段媒体报道及社会关注的犯罪，主要是违反了刑事法律规制的渎职犯罪行为。为更好结合我国《刑法》相关法条和司法案例进行分析，本文认为以刑法学视角为研究出发点，以犯罪学分析方法为研究基础，对此类犯罪进行解构分析更为妥当。

③2015年《刑法修正案（九）》继承了2011年《刑法修正案（八）》对食品监管渎职犯罪的具体规定。

④我国打拐类民间力量发展成熟，由受害者和志愿者建设的“宝贝回家”网站在打拐中发挥了积极作用，相关负责人于2014年受到了公安部部长郭声琨的接见。

⑤从2012年开始，石家庄市委、政法委分别与市检察院、市行政部门和县区级政法委、检察院签订了责任书，搭建“两法衔接信息平台”，确保行刑案件移送顺畅，杜绝以刑代罚行为。以市检察院为牵头单位的“两法衔接”工作共投资100多万元，完成了第一期、第二期信息平台建设任务，联网136个单位，至2015年底已上传行政执法类案件1382起。

⑥“吹哨人”一词起源自英国警察发现有罪案发生时会吹哨，以引起同僚以及民众的注意。由此延伸出来，目前我们所指的“吹哨人”是为使公众注意到政府或企业的弊端，以采取某种纠正行动的人。一般来说，弊端或不当行为指有人违反了法律、规则或条例，进而直接威胁到公众的利益，例如欺诈以及贪污腐败。百度百科.吹哨人［EB/OL］. http://baike.baidu.com/link？url=JmI_C7E7GbPIUUpWN8mVKaSfc4UfNWYrvNJtx9Xie ZzZu_5bCDDW16cMqcynRb2AOrYu6T-bcqHXK__FkF3NUq，访问日期：2015年9月10日。

⑦2015年6月，上海市闵行区的市场监管局开始在其辖区内试行“吹哨人”制度，建立企业内部的举报电话，鼓励企业员工直接向其公司法定代表人或安全监管负责人举报违规生产行为，也鼓励企业员工直接向政府监管部门进行举报。

参考文献：

［1］李文燕，杨忠民.刑法学（第三版）［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2011：567-568.

［2］中国犯罪学学会.中国犯罪学年会论文集［C］.北京：中国人民公安大学出版社，2011：525-527.

［3］储槐植，李莎莎.食品监管渎职罪探析［J］.法学杂志，2012 （1）：39-41.

［4］中国犯罪学学会.中国犯罪学年会论文集［C］.北京：中国人民公安大学出版社，2011：529.

［5］蒋小燕，王安异.渎职罪比较研究［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2004：153-155.

［6］夏利明.受贿犯罪预防对策研究［D］.上海：复旦大学，2008：52-54.

［7］王瑶.论食品安全监管渎职罪的认定与完善问题——由“健美猪”案引出的思考［D］.兰州：兰州大学，2012：17-19.

（责任编辑：林弈）

中图分类号：D917

文献标识码：A

文章编号：1674-3040（2016）03-0080-06

收稿日期：2016-04-06

作者简介：任韧，中国人民公安大学2014级硕士研究生，研究方向为犯罪学；张叶，北京市公安局公共交通安全保卫总队民警，硕士，研究方向为犯罪学。

*本文系中国人民公安大学基本科研业务费项目“行政执法与刑事司法衔接研究——以食药犯罪侦查为例”（项目编号：2015JKF01123）的阶段性研究成果。