社会治理新常态下法治公安建设的若干思考

2016-02-12朱志萍

浙江警察学院学报 2016年3期

关键词：社会治理新常态

□朱志萍

（上海公安高等专科学校，上海　200137）

社会治理新常态下法治公安建设的若干思考

□朱志萍

（上海公安高等专科学校，上海200137）

摘要：建设法治公安是社会治理新常态对公安工作发展趋势的最高凝炼。当前法治公安建设中存在着控制行政权的法律没有完全到位、社会公众必须具有的监督权与知情权等尚无得以完全落实、一些民警甚至领导没有将法治公安建设置于法治社会建设的高度进行认识和思考等问题。这些问题解决的具体方式和途径可以多种多样，但关于法治公安建设的焦点、核心、价值追求、主体基础等理论问题的探讨则具有唯一性，也更具深远性，这是关于法治公安建设必须重点阐明的思想认识问题。

关键词：社会治理；新常态；法治公安；警察公权力；公民私权利

社会的治理，简而言之就是在社会领域中对社会事务采取某种行动的过程，其目标必然是维持社会的总体有序运行。近年来，我国政治、经济、文化等在取得巨大发展成就的同时，社会本身也发生了巨大变化，衍生出诸如社会问题凸显及解决的难度增大、社会需求多样化、社会心态及其表现方式复杂化等明显不同于以往的诸多特点，这些社会新情况对社会治理提出了新任务、新要求，甚至是新风险、新挑战，而且这些新情况将会在较长时间内存在，由此成为一种新常态。在社会治理新常态下考量公安工作的改革重点，既是时代发展的要求，也是公安工作自身改革的需求。

一、社会治理新常态与公安工作的新要求

公安工作始终以维护国家安全和社会稳定为使命，而国家安全和社会稳定往往会随着社会形势的变化而出现新的影响因子，这就需要公安机关主动适应社会发展的新形势，充分认识社会治理新常态的特征及其所带来的挑战。

（一）社会治理新常态的主要特征。社会治理之“新”，在于相对传统的社会管理而言，它是一种现代的理国、理政、理官、理民的基本策略；社会治理之“常”，在于这种策略将具有持续的生命力。更为关键的是，社会治理作为顺应我国社会转型重大变化的战略抉择，关键在治。“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”①由此也揭示出了社会治理作为新常态下的战略模式的主要特征。

一是强调治理活动承担者的多主体性。区别于传统的管理模式，新常态下的社会治理其行为主体不再是单一的政府机构，而是由政府、社会、公众群体及居民个体等形成的一个多元主体系统，各主体相互之间产生良性互动，在公共事务的治理活动中协商共进。二是强调治理方式的法治化。新常态下的社会治理体现为要“善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题”，②形成以宪法和法律为行动准则的良好法治环境。三是强调治理内容的源头化。新常态下的社会治理要尽可能把资源与服务聚焦到基层，特别是要从源头上去寻找和解决群众反映的问题。四是强调治理措施的综合化。治理的实质是协调，不同于传统的管理措施以政府职能部门执行权力为主，新常态下的社会治理除了要运用行政权力，还要协调运用许多非权力的措施，如法律宣传、政策教育、防范、管理、文化等，以多种方式综合实现对公共事务的治理。

一句话，不同于传统的统治模式和管理策略，新常态下的社会治理强调治理是“一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”，［1］这是现代治理的基本理念。

（二）建设法治公安是社会治理新常态对公安工作发展趋势的最高凝炼。社会治理作为一个综合概念，治安治理是其必有内涵。一方面，公安机关的社会治安治理涉及经济社会的方方面面，与人民群众生活息息相关，是在社会治理中具有特殊价值和意义的一种公共服务活动；另一方面，公安机关的社会治安治理职能根本上是《人民警察法》赋予的法定职能，因此，公安工作顺应时代发展的要求，唯有依法而治，方能满足社会治理新常态的本质要求，建设法治公安成为社会治理新常态对公安工作发展趋势的最高凝炼。

法治就是宪法和法律至上。澳大利亚法哲学家菲尼斯曾如此描述法治，“通常是指法律制度得到合法地良好运作的一种状态”。［2］这就意味着，一个法治的国家或社会，以宪法为中心的法律体系必须被崇尚，所有的人，以及所有的机构，都首先需要接受法律的制约，法律必须平等地适用于社会组织和公民个体；更进一步，作为拥有一定权力的政府机构及其公职人员，还需要有清晰的权力界限，尤为需要对法律负责，公正地适用法律，公平地运用法律保障个人的合法权益。“法治不仅要求国家机构及其工作人员的一切行动在法律的意义上合法，而且要求对所有公权力的公认限制，要求尊重和保障人权”。［3］一句话，新常态下法治的根本价值就在于它是社会实现良好治理的核心要素，是区别善政与恶政、善治与恶治的核心标准。

法治公安概念的形成，凸显了法治理念在公安工作中的根本要求。法治公安当是法治政府建设的题中应有之意。人民群众与公安机关接触，就是与法律法规接触，在推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的进程中，公安机关起着非常重要的作用，这首先是由公安机关的职能决定的。公安机关是担负着治安、保卫职能的国家行政机关。其具体职能一方面是负责社会治安、国防治安、交通治安的治理，从而预防犯罪；另一方面则是在刑事诉讼中，负责侦查、拘留、预审，执行逮捕，同人民检察院和人民法院分工负责、互相配合、互相制约，共同保护刑法的正确适用。无论是执行哪项具体职能，或是具体职能的具体环节，无不必须高悬法治的宝剑，始终牢记“法治的本质是一组反映社会正义感且高于一切公权力的规则，拥有政治权力的个人必须接受宪法和法律的束缚”。［4］同时，与经济社会发展所处的关键历史时期相一致，在社会治理新常态下，人民群众对公安工作提出的新期待、新要求就是要维护国家安全和社会稳定。为服从这一新形势下新任务的需要，警察可以出于职业使命而采取排除危害、紧急避险、维护秩序、保障公共利益等的强制措施，但为避免由此对公民法益造成威胁或侵害，同样需要警察紧急强制处分权的行使必须符合程序要件和实质要件，即公安机关作为社会治安应急管理的主体，必须符合现代法治的基本理念、原则和价值，不能违背法治的基本精神，“不逾法制”成为社会治安治理新常态下公安执法发挥作用的衡量标准。

二、当前法治公安建设中存在的问题

建设法治公安即是建设依法而治的公安机关，“法”是依据，“治”是手段。公安机关要立足法定的职责权限，在执法实践中贯彻法治精神、践行法治思维、运用法治方式来处理和解决与社会公共安全相关的各类问题。2013年11月，公安部印发了《公安机关深化执法规范化建设工作任务和阶段目标》，提出经过三到五年努力达到“法治公安”目标的要求。从当前来看，这一目标的实现还存在着以下问题。

（一）从根本上讲，控制行政权的法律无论是种类还是具体执行都没有完全到位。法治不同于法制，法治强调的是依照法律制度对社会公权力进行控制，以及在控制过程中落实法律制度。在现代国家权力的分类中，公安机关所行使的具有公共性质的权力属于行政权，即执行国家意志的权力。在我国，控制行政权的法律主要有《行政处罚法》《行政许可法》《行政复议法》等。在这些法律中，一些原则性的条文由于缺乏严格的操作性，实际上造成的效果是留给了执行这些规定的公权力行使机关非常大的“行动”空间。例如，《行政许可法》第六条“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务”就是如此。所以，完善的法律体系是实现法治效能的最为基本的元素，在控制公权的法律缺位的情况下，法治对公权的控制就会缺乏力量。

（二）从社会层面上讲，社会公众必须具有的监督权、知情权等尚未得以完全落实。法治既然是对公权力行使者的制约和控制，那么，从这个意义上讲，广义的社会公众就是制约和控制的基本力量，而作为主体，其行使相应权利的前提应当是知情权及监督权的保障。从目前来看，这两项权利显然都尚未得以有效落实。公权力是为私权利服务的，公民对于整个国家的运作情况当然享有知情权，而满足知情权的途径首先就是政府的信息公开。警务公开既是政府信息公开在专业的职能机构即公安机关的具体化，也是警察机关的义务。但目前警务信息公开遵循的是“以公开为原则，以不公开为例外”“应公开、尽公开”等原则性的、模糊性的表述，在实际操作过程中，对于哪些属于“能公开”、哪些属于“不能公开”，还存在很大的不确定性，容易出现以利益关系来权衡是否公开，或者出于对泄密的担忧而完全不敢公开，或者借口保密而不予公开等现象。没有实质性的公开，就没有真正意义上的知情，也就无法真正落实对公安机关权力行使情况的监督。

（三）从公安机关层面上讲，一些民警甚至领导没有将法治公安建设置于法治社会建设的高度进行认识和思考。

当今社会处于全方位转型之际，社会矛盾凸显，警察很多时候处于矛盾的风口浪尖，以致警民关系处于不理想的状态。在过去较为封闭的社会状态下，公安机关的执法很少受到质疑，主动权和话语权牢牢掌握在警方手中，但随着社会开放程度的加剧，公安工作的神秘面纱越来越少，民众对公安机关的关注、施压的成分越来越多，甚至“丑警”“仇警”的言行也不在少数。随着大数据时代的到来，网络成为传播信息最快的平台，日常警务工作稍有瑕疵都有可能引发涉警公众事件。这些问题势必倒逼公安机关将公正、公开作为执法的基本要求，适应开放透明的社会环境对警察执法的制约。在整个社会的法治建设过程中，公安机关的法治水平相当程度上反映了社会的法治水平和文明程度，法治公安建设理应是法治社会建设的重要组成部分，倘若不能将法治公安建设置于法治社会建设的高度进行思考，则不可能最终解决问题。

三、社会治理新常态下法治公安建设需要澄明的思想认识问题

新常态的出现意味着“法律是治国之重器”，“法律应在任何方面受到尊重而保持无上的权威，执政人员和公民团体只应在法律（通则）所不及的‘个别’事例上有所抉择，两者都不该侵犯法律”。［5］公安机关正是以其执行法律的特性而与其他一些政府职能部门区分开来。作为社会治安治理的主要职能部门，其依法而治的能力也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。这就要求公安机关必须更加强调依法执法，依法行政，任何时候与法律相违背的观念和行动都必须摒弃。这是最根本的法治理念。

所以，法治公安建设中存在的上述问题在实践中可以有多样的具体方式和途径去解决，但关于法治公安建设的焦点、核心、价值追求、主体基础等理论问题的探讨则具有唯一性，因而意义更为深远，这也是关于法治公安建设必须重点阐明的思想认识问题。

（一）法治公安建设的焦点。公安机关作为政府职能部门，被法律赋予治安行政管理权和刑事侦查权，该职权的履行往往需要运用各类行政强制措施和刑事强制手段，如何在警察公权力与公民私权利之间寻找到平衡点就成为法治公安建设的焦点所在。

在各种公权力中，警察权对维护政权稳定的作用是不言而喻的，但它对民众的强制手段也最直接，由此决定了警察权与公民权之间的三层关系：一是现代国家建设法治社会的共识是必须保持相当程度的警察权；二是警察权的扩张意味着公民权的被限制，如果超越了某种限度，就会构成对公民权的伤害与威胁，警察权一旦被滥用，就会导致公民权的缺失；三是公民权的保障需要对警察权形成制约。虽说对警察而言是“法无授权”即禁止，对公民来说是“法无禁止”即自由，看似界限分明，但实际上，如何找到警察权和公民权之间的平衡点，并达成一种制度保障，已成为当前能否建设法治公安、实现法治社会的焦点所在。

平衡的实质就是给警察权力设定界限。具体而言，警察权力与公民权利之间的界限划分需要把握以下原则：第一，警察仅是出于维护公共秩序和公共利益的需要，才拥有对违法犯罪行为进行预防、侦查、处置、惩罚的权力。这一法定的公共性原则可以有效防止警察越位用权、越权用权。正如英国行政法学家韦德所主张的，“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法”，“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。”［6］第二，警察对公民权利的限制必须与具体行为相称。当公民的违法犯罪行为应该受到查处追究时，警察作出限制其权利的行为，以及采取行为的等级，都必须与公民的违法犯罪行为相称，除此以外，对公民任何其他权利的限制都是侵权。第三，警察对公民权利的限制只能针对特定对象。只有对那些进行违法犯罪活动的嫌疑人，警察才能行使警察权，除了法律规定因履行职责的紧急需要，可以有优先通行权、使用征用权、交通管制权等之外，其他公民的权利和社会公共利益都不得随意伤害，这即是警察权行使的公共责任原则。总之，当警察权力和公民正当权利发生冲突时，“权力止于权利”应当成为警察权确立和发挥作用的基本原则，保障公民的权利是警察的权力存在的根本依据。

（二）法治公安建设的核心。如果说法治公安建设的焦点问题解决的是警察权力的法定化，那么，法治公安建设的核心解决的则是警察权力运用的合法性。

在对权力的描述与界定理论中，有着既相关联又相区别的一对概念——“合法律性”（legality）与“合法性”（legitimacy）。“合法律性”重在强调警察权力受法律控制这一事实本身，以此约束警察权力的随意放纵，它意味着警察的权力应当具备法定的构成要件，具备法定的形式，也意味着警察依法而为及遵循法治原则，这是警察不会丧失其职业本质性的前提。按照亚里士多德对法治的界定，他认为实行法治的法律必须是“良法”，法律是正义的同义语，体现社会正义的法律也就是“良法”；反之，就是“恶法”。因此，仅仅是“合法律性”的话也可能背离“合法性”，因为“恶法亦法”。所以，“合法律性”的行为并不必然意味着现实生活中的“可接受性”，当代社会治理新常态下的警察权力仅有“合法律性”还不够，符合“可接受性”的警察权力才是具备“合法性”的权力。

“合法性”是从经验主义出发的一个概念，“指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态”，［7］只有实现了警察公权力运用的“合法性”，才可能获得人们对警察权力的心理认同和服从。在实际警务运作中，它意味着警察可以通过较小的执法成本获得较高的执法效果，减少或避免执法摩擦。“只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学意义上所说的合法性”，“取得和增大合法性的主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感”。［8］

由此，警察权力作为政府的公权力，不仅需要具有实在法意义上的“合法律性”，而且要具有正当意义上的“合法性”，即不仅要求职权法定，更要求能最大限度地取得公众的心理认可与行动支持，这也是法治公安建设的社会基础。

（三）法治公安建设的价值追求。价值反映的是主体与客体之间的关系。“法律不仅是世俗政策的工具，而且还是生活终极目的和意义的一部分”，［9］法治公安建设要在思想深处解决为了谁的问题，价值追求就是对此的反思。唯有如此，才能以实际成效取信于民，从而实现执法活动的法律效果、社会效果和政治效果的统一。

在社会新常态下，很多社会矛盾作为人民内部矛盾，大多数都是因利益所引发。合法权益的保障是缓解矛盾、减少冲突的根本，倘若个人的合法利益、根本利益得不到满足，则势必给社会公共利益造成巨大威胁。所以，从社会一般意义上说，保障权利是维护稳定的基础，维护稳定的实质就是保障权利。若没有对权利的充分尊重，治理现代化、法治化这一概念本身便毫无意义。对公安机关而言，要高度重视人民群众对安全的社会环境和良好的公共秩序以及自身的合法权益不被侵害的新要求、新期待，从而从源头上防止和减少社会矛盾和社会问题的产生。

近年来，法律越来越频繁地介入社会治理和民众的日常生活，法律能够保障权利的特质也越来越被认识和运用。因此，公安机关任何一项面对群众的执法、管理和服务活动，一旦群众不能直接“感受到”法律面前的无差别化，那么，执法不公、正当权利得不到保障等则势必成为群众对公安机关反映最为强烈的问题。笔者也曾发文指出，事实上，一些看似普通的执法事件已经产生了较大的负面影响。远如2006年医学专家钟南山的电脑被偷十天后找回，但网民的反应却是：“专家的电脑找得到，我的电脑为什么找不到？”甚至是“电脑找得到，为什么孩子找不到？”再如2012年夏日本人河源启一郎的自行车在武汉丢失，警方接报后立马抽调精干刑侦力量参与此案侦查，并于三天后将车找回归还，但此举得到却也是网民的负面评价。③

正是由于执法者的差异执法行为，不但导致广大民众极为不满，而且行政执法机关无形中成为了法治社会的破坏者。如果“法不被当作目的而仅仅被当作工具，或不与某些终极价值相联系，就永远不会实现法治。”［10］这是因为，“法律除了规范功能，可以实现维护社会秩序的价值以外，还有其他比秩序更高层次的价值。”［11］这就是追求公正——严格依照操作规程，以程序公正促进实体公正，最大限度减少执法过错，命案更是要实现零差错，努力让人民群众在每一个涉法事件或案件中都感受到公平正义。这才是法治公安建设最终的价值追求。

（四）法治公安建设的主体基础。法治公安实际上是强调警察公权力向代表着人民意志的法律本身的回归，警察治理社会治安的过程就是一个还法于民的过程。这种回归所需要的主体基础就是作为具体执法者的公安机关及民警自身的法治信仰。

上文对于法律价值的强调，就是法治信仰的基础。“如果把法律仅仅视为工具，只重视法律的规范功能和秩序价值而忽视法律的自由、平等、安全、权利保障等其他价值，则法律信仰在中国是不可能建立起来的。”［12］从社会层面而言，信仰是指生活于一定的社会文化条件下的特定信仰群体或个体，基于共同的价值目标、共同的价值期待，共同分享某种价值理想或者共同选择某种价值承诺。此信仰是从价值论的角度出发，将信仰看作是特定信仰主体的最高价值追求。就此而言，法治公安的建设就需要以公安文化建设为载体，警队上下自觉追求以维护公平正义为基本价值取向的法治精神的实现，面对法律，没有法律之外、也没有法律之上的行为存在。从个体层面而言，信仰是一个人在从事某项具体的活动过程中，处于利益衡量、行为抉择之时的指南。任何国家任何制度都不可能把执法司法人员与社会完全隔离开来，社会环境对执法司法的干扰在一定程度上讲是客观存在的，关键是遇到这种情况时要坚守法治不动摇。民警作为警察公权力的执行者，如果不信仰法治，就没有坚守法治的定力，那么，一旦面对权势、金钱、人情、关系，则可能抵不住诱惑、抗不住干扰，这样就必定出现执法不公、执法不严，办人情案、办关系案，甚至是冤案、假案和错案。坚定的信仰可以产生坚定的行为选择和正确的利益判断，反之，则可能随时导致行动的失误或失败。正如柏拉图所说的，良好的法律制定出来，如被一些不称职的官员去执行，那么法的价值便会被掠夺，社会恶行滋生，整个社会便会瓦解。故普遍性的法治信仰才是实体法能够得到公正实施的保证或者说司法正义的最后保障，这正是法治公安建设的主体基础。

所以，践行依法治国、依法行政，其背后就是法治信仰的树立，特别是要求执法机关内部人员对法治的价值理念有发自内心的认同，对法律有真正的尊重与敬畏，并在实践中积极主动地守法、护法、用法，真正地践行法治，把法治作为其行动准则和处理问题的最高标准。这是一个国家推进政治改革、迈向政治文明的重要方向。

世界法律思想史的代表人物之一孟德斯鸠在其著作《论法的精神》中提出，“法的精神存在于法与各种事物可能发生的关系之中”，［13］法律的作用就在于调整人与人之间的关系。既然是关系，那么，发生在警察公权力与公民私权利之间的关系，同样需要法的精神去调节，这也是法治公安建设进程中必须一以贯之的基本精神和价值底蕴。

注释：

①参见2014年3月5日，习近平总书记在参加十二届全国人民代表大会第二次会议上海代表团审议时的重要讲话精神。

②参见2013年10月11日，习近平总书记就坚持和发展“枫桥经验”作出的重要指示。

③该文《论公安机关法治思维的培养》发表于《河南警察学院学报》2015年第4期。

参考文献：

［1］［7］［8］俞可平主编.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000：6，8，9.

［2］John Finnis. Natural Law and Natural Rights［M］.London：Oxford University Press，1980：270.

［3］［4］张文显主编.良法善治：民主法治与国家治理［M］.北京：法律出版社，2015：203，203-204.

［5］［古希腊］亚里士多德.政治学［M］.吴寿彭译，北京：商务印书馆，1983：192.

［6］［英］威廉·韦德.行政法［M］.徐炳等译，北京：中国大百科全书出版社，1997：5.

［9］［美］哈罗德·J.伯尔曼.法律与宗教［M］.梁治平译，北京：三联书店，1991：43.

［10］梁治平.新波斯人信札［M］.北京：中国法制出版社，2000：78.