县级公安机关实施大警种制改革的实践与思考——以嘉兴市公安局南湖区分局为例

□张顺荣

（嘉兴市公安局南湖区分局，浙江嘉兴　314000）



○公安改革研究

县级公安机关实施大警种制改革的实践与思考
——以嘉兴市公安局南湖区分局为例

□张顺荣

（嘉兴市公安局南湖区分局，浙江嘉兴314000）

摘要：公安机关大警种制改革，是一项系统性工程，必须统筹兼顾，遵循整体治理、机构优化、民主导向等理念。南湖分局实施大警种制改革过程中先明确了机构改革的总体目标、主要原则和基本框架，然后分步扎实推进，目前运行效果良好。要通过顶层设计与基层探索双同步，共同抓好六个回归，即让警务回归民意，让警力回归基层，让打击回归专业，让社区民警回归社区，让派出所回归主业，让社会治理回归社会，使此项改革积极稳妥地加以推进。

关键词：大警种制；公安改革；县级公安机关；南湖分局

近年来，随着经济社会的不断发展和治安形势的不断变化，公安机关现有的机构设置日益与形势任务不相适应，从上至下都在思考、谋划新一轮变革。从2013年起，浙江省嘉兴市公安局南湖区分局（以下简称“南湖分局”）坚持民意主导、问题牵引、改革突破，围绕做精机关、做专警种、做优机制、做实基础、做强团队，不等不靠，能改先改，既全面夯实了基层基础，又逐步实现了警力无增长改善。在前三年确立并有效破解三轮十大难题、推动警务转型升级的基础上，南湖分局抓住全面深化公安改革的有利契机，针对县级公安机关特别是城市公安分局的治安与工作实际，在实施大警种制方面作了初步探索实践，通过体制机制创新，取得了一定突破，切实提高了公安工作的能力，提高了维护社会大局稳定的能力，提高了促进社会公平正义的能力，提高了保障人民安居乐业的能力。本文试对南湖分局大警种制改革工作进行梳理，根据习近平总书记关于全面深化改革的重要讲话精神和《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案的要求，及时总结改革的经验，以期进一步完善改革并使其不断向纵深推进。

一、实施大警种制改革的理论基础

（一）整体治理理念。随着经济社会的不断发展与进步，政府所面对的公共事务范围不断扩大，内容也愈加丰富，相应的政府部门间分工越来越细，在部门专业化增强的同时，不同部门间协调不足的问题也随之产生，并且随着公共事务的日趋复杂和治理过程的碎片化程度加深而愈加严重。政府职能部门从加强部门间协调的目的出发对政府各部门进行再造和整合，以减小政府规模，增强不同层级间的综合协调能力，整体性理念开始在实践中衍生。公安大警种制改革的整体性主要体现在两个方面：一方面以强调责任与公共利益为导向，将政府的功能进行整合，使公众能有效地解决最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命；另一方面要求政府各部门之间进一步清晰明确职能，为公众提供一站式、一体化的，高效的、便捷的服务，避免出现推诿扯皮的现象。

（二）机构优化理念。现代组织理论认为，组织管理层次与组织规模成正比，即组织规模越大，包含的成员越多，则管理层次越多；其与管理幅度成反比，即管理幅度越大，每一级领导者管理人数越多，则管理层次越少。现代管理理论主张组织成员参与组织决策，通过分权、授权等形式加强自我管理、自我控制，因而扩大管理幅度，减少组织管理层级是一种主流趋势。当前，各地公安机关内设机构管理层级过多、组织运行低效的问题相对明显，影响了行政效能和警令流转、落地的速率，因此，推行大警种制改革，精简机构，明确各层级职能，捋顺各部门关系，压缩从中央到地方的行政管理层级，仍是改革的当务之急。

（三）民主导向理念。民主是大部制改革的重点之一，旨在整个社会中培养一种民主的氛围，通过民主来弥补大部制改革中存在的不足和问题。同样的，在公安大警种制改革中，也要充分发挥民主的作用。机构设置，要综合考虑党委政府、上级公安机关、基层民警三方的意见。机制创新，要本着让老百姓受益，也要让民警受益的原则，让更多民警和群众共享改革红利，这样才能使大警种制改革在外部更有影响力，在内部更有生命力，能够持续地在基层落地见效，开花结果。

近年来，基层公安机关对机构改革、实施大警种制的呼声比较强烈，但广大民警对机构改革中可能涉及到切身利益的具体问题也比较关心，主要集中在三个方面：一是机构改革过程中，中层干部的职级、职数是否会减少；二是机构改革后，大警种能否机构升格；三是机关部门整合、警力精简到基层后，对基层民警的相关政策倾斜力度能否进一步加大，特别是待遇保障能否进一步提升，成长空间能否进一步拓宽。

二、南湖分局实施大警种制改革的总体构想

从2015年9月，根据上级领导要求，南湖分局由主要领导挂帅，改革办牵头，围绕实施大警种制改革，开展了密集调研和反复论证，初步明确了机构改革的总体目标、主要原则和基本框架。

（一）总体目标。一是通过实施大警种制，科学配置现有警力、信息、手段、装备等各类资源，实现“大警种、小专业”。二是通过实施大警种制，进一步精简机关警力，推动警力下沉，实现“小机关、大基层”。三是通过实施大警种制，优化警务体系，完善工作机制，打造效能型、服务型、精干型机关，实现“小机关、大作为”。

（二）主要原则。一是有利于工作、有利于实战。坚持精简、高效，对相同、相近或交叉、重叠的机构进行整合，减少层级，挖掘潜力，提高效能。二是确保职数不减、职级不降。机构改革，以不损害广大民警的切身利益为前提，既确保职数不减、职级不降，又为推行警察职务序列分类管理和主办侦查员制度等改革打下基础。三是力求科学用警、动态布警。将大警种制改革与警务体系整合紧密结合起来，通过实施大警种制推动现代警务机制建设，提升警务工作的实效性和警力投放的精准度，真正做到人人有事做、事事有人做。

（三）基本框架。南湖分局原有内设机构32个，另有1个消防大队、12个派出所，5个刑侦队（4个片区刑侦队、1个打黑除恶专业队），经过大警种制机构改革，除消防大队、派出所维持原有管理体制、职责不变外，将分局机关32个内设机构整合为1个监督部门（执法执纪监督中心）、3个综合部门（政治处、警令处、警务保障处）、4个执法勤务部门（国内安全保卫局、刑事犯罪侦查局、治安管理局、交通管理局）、1个直属部门（拘留所）。

三、南湖分局实施大警种制改革的具体探索

在改革推进中，南湖分局按照“先易后难、试点先行，成熟一个、实施一个”的原则，分“四步走”，积极稳妥加以推进。

第一步：按警种明晰职责。针对原有警种与警种间、警种与派出所间职能不清、权责不明、推诿扯皮等突出问题，把明晰警种职责作为大警种制改革的先手环节来抓。在大警种框架下，从有利于工作、有利于实战出发，累计调整重要职能8项，不仅原先警种间交叉、重叠的职能全部明确由一个大警种负责，而且原先警种推给派出所的职能也重新回归到了警种。如原先由多警种共同负责的治安突出问题整治职能明确由治安部门牵头负责后，解决了多头负责实际没人负责、最后由派出所负责却无力负责的问题。

第二步：按警种设置部门。在大警种职责明晰的基础上，摒弃以往按职能、专业设置部门的做法，通过按“大治安、大刑侦、大监督、大政工”等大警种来设置部门，并同步将各类资源、手段、力量整合进来。同时，明确由一名局领导兼任大警种主要负责人，对大警种内部的警力、资源使用和工作考评等拥有充分自主权。

第三步：按职能设置专业。在大警种下设若干个专业岗位，最大限度确保一项具体职能就一个专业岗位负责，并严格控制每个专业岗位负责人配置数量，既进一步压缩了指挥层级，又有效解决了隐性减员问题。

第四步：按专业配置警力。在大警种专业岗位明确的基础上，确立机关警种“专科医生”和基层所队“全科医生”的警力配置导向，从全局范围内遴选专业能力水平相对高的警力分别配置到各专业岗位，不仅骨干、专业人才培养的方向更加明确，而且也为下一步实施主办侦查员制度、人民警察分类管理制度等打下了基础。

四、南湖分局实施大警种制改革的成效

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十次会议上讲话指出，要“把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感。”在实施大警种制改革过程中，南湖分局以习总书记的讲话精神为推进各项改革的方向和根本遵循，坚持系统谋划、整体推进，体制、机制同步调整，硬件、软件同步发力，素质、能力同步提升，有效突破传统路径依赖，成功实现警务转型升级。

一是解决了专业警种化问题。通过大警种制改革，不仅解决了原先因职能或专业警种化导致的部门林立、机构臃肿、分工过细、职能交叉等突出问题，而且以往分散在多个部门的警力、信息、手段等资源全部整合到大警种内，赋予大警种自主调配权，形成了纵向扁平化指挥、横向合成作战的格局，既解决了以往警种间的信息壁垒问题，又防止了动不动就抽调基层所队警力参加集中抓捕等情况，真正实现了资源共享共用、互通互联。

二是解决了警种机关化问题。大警种制改革后，不仅局领导既挂帅、又出征，而且专业岗位负责人既领兵、又参战，有效减少了指挥层级，提高了工作效能。加上原先多个部门都要涉及的综合性事务现在统一由大警种一个内设岗位负责，原先多个部门都要负责人参加的会议现在只要一人参加，把一些专业力量特别是原先从基层所队选拔上来后却陷入文山会海的中层干部真正解放出来，一门心思围绕自己的专业定位来开展工作，有效解决了隐性减员问题。

三是解决了机关警种与基层所队同质化问题。在大警种的框架下整合部门和职能，使得警种内部专业分工更加精细，每个专业岗位都有全局范围内相对最专业、最权威的人来负责，不但没有削弱原有的专业优势，反而进一步满足了警种专业发展需求，为下一步推行主办侦查员制度和警察职务分类管理奠定了基础。如通过建立刑事案件分级办案机制，派出所、刑侦队、刑事犯罪侦查局案审队之间一环紧扣一环、一级监督一级，实施改革5个月来，在全局刑事打处增量28.4%的基础上，涉法举报投诉信访总量同比下降26.7%，执法效能与执法公信力同步提升。

四是解决了派出所全能化问题。通过大警种制改革，机关进一步做精做专，基层进一步做强做大，特别是同步调整了对派出所的绩效考评机制，引入社会治安评估，不再向派出所下达打处任务，由片区刑侦队承担起侦查、办案、技术三个专业化重担，不仅刑事打击明显提质增量，而且助推派出所跳出了全能化的枷锁，把工作重心转向区域治安整体掌控，派出所民警更能够潜心做好以人口管理为重点的基层基础工作，真正对辖区底数清、情况明、信息灵、管得牢。实施大警种制改革以来，打击与防控实现了双轮驱动、两翼齐飞，全局刑事打处同比增量28.4%，11个派出所辖区110报警数和刑事警情数同比分别下降15.7%、20.3%，派出所人均接处警数较去年同期下降15.68%，可以说改革既惠民更惠警。

五、实施大警种制改革的几点思考

实施大警种制改革，是一项系统性工程，必须统筹兼顾、积极稳妥地加以推进，特别是在实施过程中，要通过顶层设计与基层探索双同步，共同抓好六个回归。

（一）要让警务回归民意。受传统“唯考核论”“唯数据论”的影响，民警普遍把注意力集中在如何应对考核上，导致思维固化、观念僵化、内耗严重、外部误解。大警种制改革必须跳出考核的框框，坚持民意、实战和问题导向，把警力、精力投放到老百姓呼声最强烈、治安形势最紧迫、治安问题最突出的领域中去。在回归民意之外，也要注意让民警共享改革红利，要通过各警种机制、流程再造，建立一套更加简便、易操作的标准警务流程，最大限度提高警务效益。

（二）让警力回归基层。如何布警，县级公安机关最有发言权。上级应赋予县级公安机关配置警力的更大自主权，让县级公安机关可以根据区域内的治安特点、突出问题、民意诉求等，因地制宜、因时制宜地配置现有警力，进一步实现科学用警、动态布警。在派出所和各警种的警力配置、使用上，应再向所队下放一定的自主权，让派出所和警种能够各自统筹块与条上的警力配置，最大限度做到人岗相适、集约用警。

（三）让打击回归专业。要加强片区刑侦队规范化建设，优化分级分类办案、现场统勘机制，建设县级公安机关刑侦队二级实验室，提升刑事犯罪侦查的专业化和科学化水平；要大力推行主办侦查员制度，建立案审民警星级化评定机制，将片区刑侦队打造成兼具专业性和综合性的执法队，切实缓解派出所侦查办案的压力，助推派出所把重心转向治安防范，在基础管控、巡逻防控、服务群众等方面同步走专业化发展道路。

（四）让社区民警回归社区。要厘清社区民警“责任清单”，解决社区民警“干什么、怎么干、干到什么程度、干得好不好”的问题。要大力实施社区民警专职化聘任，为每个警务室各配一个专职社区民警，不参加派出所值班、不参加非本辖区临时性勤务、不承担侦查办案任务；要规范推行专职社区民警星级化评定，根据社区治安平稳度、掌控度，居民群众安全感、满意度，公平公开公正地评选出五星、四星、三星级专职社区民警，分别享受中层正副职和警探长待遇，激励社区民警扎根社区。要加强社区民警先进典型选树，在社区民警中间形成良好的争先创优、干事创业氛围。

（五）让派出所回归主业。实施大警种制改革后，要通过推进警种专业化发展和社会应急联动体系、警调衔接机制建设，更进一步缓解派出所在打处工作和非警务警情处置上承担的压力，推动派出所去全能化，在基础管控、治安防控、服务群众上同步走专业化发展道路。要同步调整对派出所的评价考核导向，引入社会治安总体评估，把工作任务与民意测评、刑事警情直接挂钩，引导派出所把主要的警力、精力放在社会治安整体控制上，持续地夯实基层基础，推进立体化治安防控体系建设。

（六）让社会治理回归社会。要大力探索实施以公安为主导，广泛拉动社会资源投入治安综合治理的“公安+”模式，也要积极探索公安机关主动融入社区基层管理组织，借势借力借资源的“+公安”模式，扩大南湖义警、警物合作、警商合作等社会治安组织动员机制成果。要进一步完善警校合作、警企合作等多种模式。探索实施智慧安防“视频+”工程建设，进一步提升视频、物联网技术实战应用效能。

（责任编辑：常洵）

中图分类号：D631

文献标识码：A

文章编号：1674-3040（2016）03-0101-04

收稿日期：2016-03-05

作者简介：张顺荣，中共浙江省嘉兴市公安局党委委员、嘉兴市南湖区委常委，嘉兴市公安局南湖区分局局长。