郑州市上街区全域城市化建设的实践与思考

中共郑州市委党校上街区分校课题组

（中共郑州市委党校 上街区分校，河南 郑州 450041）

郑州市上街区全域城市化建设的实践与思考

中共郑州市委党校上街区分校课题组

（中共郑州市委党校 上街区分校，河南 郑州 450041）

新型城镇化工作中，上街区继率先在郑州市全面完成拆迁安置之后，又将全面提升全域城市化内涵定为今后工作的重点。以人为核心全面提升全域城市化内涵必须要在统筹兼顾、产业发展、扩大就业、公共服务保障、素质提升等方面寻求新突破，尽快使“安居”后的农民“乐居”“乐业”“乐活”，增强归属感和幸福感。

郑州市上街区；新型城镇化；全域城市化；对策；问题

经过多年的不懈努力，上街区以全域城市化为特色的新型城镇化建设工作位居郑州市前列，被郑州市委市政府命名为“新型城镇化建设工作先进单位”。为全面提高城镇化建设的水平和质量，将城镇化效果更多地体现在让老百姓获得更幸福、更高质量的生活上，2016年，上街区委区政府提出了“三融入三提升”的战略部署，明确将2016年新型城镇化建设的工作重点定位为“全面提升全域城市化内涵”。上街区全面完成拆迁安置工作之后，如何步入“以人为核心”的高质量发展轨道，在哪些方面存在“短板”，从哪些方面寻找支撑才能取得突破，带着这些迫切需要解决的问题，课题组与上街区新型城镇化建设办公室的工作人员，走访了工业路街道办事处、五云中心社区居委会两个综合管理单位，实地调查了五云社区、通航社区两个样本点，以期通过我们的所见所闻、所思所想，抛砖引玉，为其他“安居”后的农民尽快“乐居”“乐业”“乐活”提供决策参考。

一、上街区推进全域城市化建设的实践

2004年5月，随着荥阳市峡窝镇整建制划归上街区，在上街区发展空间得到拓宽的同时，城乡发展不均衡、农民增产增收困难等一系列“三农”问题也显现出来。针对经济社会发展面临的新老问题，上街区委区政府积极探索和实践，不断调整与完善发展思路。面对峡窝镇南部山区地处偏远，生产生活条件恶劣，长期贫穷落后，与主城区形成鲜明对比的客观现实，2006年，上街区启动实施了南部山区5个贫困村整体扶贫搬迁工作。随着安置区建设的顺利推进，2010年上街区委提出了“两加快一维护”战略（加快产业集聚区发展，加快城乡一体化进程，维护社会治安稳定），城乡一体化工作全面启动，统筹城乡发展由试点先行进入全面实施。2011年，上街区将统筹城乡发展目标由“城乡一体化”调整为“城乡一元化”，拉开了全域城市化建设的序幕。

1.拆迁安置工作领先，“双改”工作有序推进。

2015年5月，随着最后一批村庄拆迁任务的完成，上街区全部村庄拆迁工作圆满结束。与此同时，安置区建设正在加速进行，截至2015年年底，全区30个行政村已有15个村完成新型社区建设，完成安置楼456栋，回迁群众50178人，回迁率达到84%。剩余15个村的安置区建设项目正在加紧施工，预计2016年上半年可实现剩余群众的全部回迁。农村“双改”进展顺利。目前，聂寨村、夏侯村、任庄、二十里铺4个村已完成以村为单位的农村集体经济股份制改革，朱寨村、肖洼村、东柏社3个村完成了以组为单位的农村集体经济股份制改革，新成立的合作社已完成或正在进行工商注册，实现了集体经济变股份合作制经济，村民变为股东。村委会改居委会步伐也正在加快，全区30个行政村已整合为12个新型社区，目前，已建成新型社区8个，在建的4个。南部山区5个搬迁村纳入区直管的副科级机构——五云中心社区；朱寨、肖洼、东柏社3个村联合成立了通航社区居委会，并积极推行城市社区管理模式，基本实现了由农村松散型管理向城市社区规范化管理和服务的转变。

2.完善硬件、软件设施，公共服务均等化取得较大进展。针对城乡居民在户籍、住房、养老、医疗、教育等方面存在的待遇差距，坚持“农民既得利益要保留，城乡能统一的尽可能统一，城乡不能统一的，农民在城乡公共政策中可自由选择”的原则，探索推行“十个均等化”政策。目前，城乡居民在户籍登记、公共教育、就业服务、养老保险、最低生活保障、公共卫生服务方面实现了政策统一和同城同待遇。同时，上街区还不断提高公共服务配套能力，在规划建设区级便民服务中心的基础上，每个新型社区都规划建设了便民服务中心，并配套建设了幼儿园（学校）、卫生室、托老站、文体设施等公共服务设施。目前，已建成和在建的安置区基本实现了群众上学、就医、出行、休闲、购物“10分钟生活圈”全覆盖，五云中心社区更是形成了“5分钟生活圈”。通航社区尝试推行“社区+楼栋长+社区志愿者、物业服务+社会服务+e网服务+便民服务”的“3+4”服务模式，服务能力和水平得到了进一步提升。

3.关注重点环节，实现安居乐业平衡发展。在就业方面，上街区以产城融合为依托，通过加快郑州通航试验区、产业集聚区、中央商务区、五云山旅游度假区、养老产业集聚区的建设，强化产业支撑和就业保障，多渠道为社区群众搭建就业平台。据统计，目前五云社区60%的劳动力人口可实现长期就近就业。在居住方面，虽然各社区的分房标准有所不同，但无论是五云社区还是通航社区，人均居住面积都在30m2以上，有的达到50m2以上，并且绝大多数家庭房子装修简洁美观，现代化的家用电器一应俱全，电脑、宽带基本普及，实现了体面的居住和现代化的生活。

4.从养成良好习惯做起，引导生活方式市民化。现在，大部分安置区居民的生活水平与以前相比有了明显改善，经济、心理、文化、生活等方面都正在市民化。在经济方面，更多家庭的主要收入来自于第二、第三产业；在身份认同方面，现在社区群众在户籍上已是居民身份，大部分群众也认同自己的居民身份，并且能同社区原来的居民友好往来；在文化适应方面，随着生产方式的变化以及城市生活的耳濡目染，社区居民的生活方式、思维方式、行为方式也发生了明显变化。随着闲暇时间的增多，他们的业余生活内容也丰富起来。行为适应是居民城市融入的高级形式，刚刚进入社区生活时，这方面存在的问题较多，不少农民习惯性地把小区内的道路当成晾晒粮食和堆积杂物的场所，有的甚至把公共花坛、草地当作自家菜地。还有一部分农民开始时很不适应爬楼梯、花钱买菜、用水缴费、厕后冲水、打扫楼道卫生，现在已有了很大改变。部分社区的物业管理也开始规范起来，比如通航社区专门成立了通航安置区理事会，通过民主表决，制定了物业收费标准、房屋维修基金收取及管理办法，代为进行社区物业管理工作，使拥有100余栋楼的大社区井然有序。

5.丰富文化生活，提高人口素质。通过定期邀请专家学者到社区开展科技、文化、法律讲座等形式，提高群众的综合素质；通过制作文明宣传栏，发动群众一起制定文明公约，设立文明劝导员，引导群众改变乱扔垃圾、乱堆乱放杂物等不文明行为，树立良好的行为习惯；通过组织社区群众开展文明创建，积极争创文明社区、文明市民、“五好家庭”。各社区坚持把提高居民素质作为新型城镇化建设的一项基础性工作常抓不懈，根据各自的特点创新载体，做了许多新的有益尝试，取得了一定成效。五云社区依据扶贫搬迁群众的喜好，建立了腰鼓队、秧歌队、曲艺队、老年书法队，开展群众喜闻乐见的文体活动，以增强群众的社区文化认同感。工业路街道通过开展法律知识、安全常识、科普知识、志愿服务、文化活动、扶危救困、尊妇扶幼、道德讲堂、专题党课及“三亮”活动为内容的“十进社区”活动，丰富群众的精神文化生活。聂寨社区通过打造“道德讲堂”，以忠孝等传统文化浸润百姓心灵，涵养传统美德。

二、当前上街区全域城市化建设面临的问题

1.部分群众缺乏收入来源，致富无门。异地安置后，虽然有土地收益金和土地补偿款，但为了避免坐吃山空，绝大部分的劳动力人口选择了再就业来增加收入。随着进入城市后生活成本的提高，部分群众的生活水平有所下降。尤其是极个别的“就业无岗、种田无地、低保无份”的“三无”家庭，如果再面临孩子上学、家有病人等情况，生活便会陷入困境。

2.新型社区精神文化生活相对贫乏。社区群众普遍反映活动场所较少且多数在楼上，来去很不方便。面向广大居民群众的精神文化活动、各种兴趣爱好小组，都是刚刚起步，有些尚在摸索之中，还没有得到广大居民的真心认同和积极参与。尤其是老年人，由于文化水平的限制，除了看电视、打麻将、打牌外，能主动读书看报、进行业余学习、体育锻炼的尚在少数，聊天是他们打发闲暇时光的最主要的方式。

3.村民的生活方式还需进一步转变。由于农民在其原居住地养成的习惯再加上一些人的素质偏低，社区中乱堆杂物、乱扔垃圾等不文明现象还时有发生。一些人虽然已成为城市居民，但是由于缺乏专业技能，很难找到一份稳定的工作，收入偏低，生活窘迫，对城镇化产生抵触情绪，从而造成了一些负面影响。再者，由于农村生活相对比较封闭，一些人狭隘的价值观念与行为方式常常使他们的言行与城市格格不入。比如在社会交往上，一些人仍然奉行以血缘、地缘为纽带的交往方式。集中安置模式虽然有利于失地农民的日常交往，但不利于失地农民融入城市。因为这种“孤岛式”的安置模式阻断了搬迁农民与原市民的交往渠道。

4.新型社区配套服务设施有待完善。在五云社区，希望进一步完善配套设施是受访者们谈论比较多的话题。群众从切身利益出发，希望社区活动场所能进一步增加，并且能方便老年人活动；希望能在社区附近规范建设菜市场，避免因小商小贩占道经营引发的交通问题；希望能在人们经常活动的地方修建公厕，方便人们的生活；希望银行规划布点，有服务中心代为收缴水电气等费用，不用跑太远的路就可以办理新农合的报销。群众这些小小的要求，期待的是服务的进一步完善。

5.农村“双改”尚未完成，新机制运行还不顺畅。目前，只有聂寨、夏侯等7个村完成了农村集体经济股份制改革，村委会改居委会工作虽在进行，但经济发展和社区管理不分的现象还普遍存在。比如聂寨，虽然股份制改革进行较早且成效显著，但聂寨社区工作人员还难以在短时期内承担起社区管理和服务的职责。通航社区虽然成立了居民委员会，但履行和发挥社区管理和服务的作用还有待进一步提高。辖区原15个村民小组虽分别成立了股份经济合作社，但对村组资产尤其是征地补偿款的使用途径单一，有的发给原村民，有的则存入银行。土地补偿款原是失地农民最主要的原始资本，理应用于创业或投资以实现补偿款的保值增值，保障可持续生计。但由于群众缺乏创业的技能和投资的胆识，对原村组干部过渡产生的合作社理事缺乏信任，加之固有的求稳心理和短视行为，股份经济合作社的作用难以发挥。

6.村组干群关系存在隔阂。调研发现，干群关系的和谐仍是一个大问题。财务公开、政务公开、尊重群众的知情权，这些虽是老话题，但仍是群众诟病的重点。有些村组干部凭关系确定低保人选，工作方式简单武断，对遗留问题置之不理等问题，都会引起群众的不满。

三、对全面提升上街区全域城市化内涵的思考

1.提升全域城市化内涵要坚持以统筹兼顾为前提。目前，上街区的新型城镇化建设工作已遥遥领先，走在了全市前列，统筹推进城乡一元化示范区建设工作，还需要统筹兼顾，不断探索提升全域城市化内涵的新体制新机制。第一，做好顶层设计。紧紧围绕全域城市化建设面临的困惑、提升内涵存在的制约瓶颈、推动工作再上台阶的突破口等现实问题进行全面分析和研判，按照“缺什么补什么”的原则，采取“请进来”“走出去”等方式，一方面，聘请专家和专业人士进行系统策划与设计，制定详细的路线图和时间表，明确牵头领导、实施部门，做到上下同心，全力而为。另一方面，选取对提升全域城市化内涵有借鉴意义的先进典型，组织相关人员进行系统学习，使上街区的全域城市化建设工作能够取长补短。第二，注意重点推进。一是从集体经济发展角度着手，坚定不移地推进农村集体经济股份制改革。通过成立股份经济合作社，全面建立适应市场经济发展的主体和机制，真正实现独立自主经营，实现集体资产的保值增值。二是从每位农村集体经济组织成员最关心的利益出发，逐户逐人摸排增收致富门路，把农民的增收落实在具体项目上，以此确保进城落户的农民实现住得下、留得住、融得进、能就业、可创业，实现让居民在城市生活得更美好的愿望。第三，完成城镇化建设从形式到实质的转变。在全面提升全域城市化内涵的过程中，政府要着力解决农民失地后面临的实际问题和“上楼”的后顾之忧。既要解决失地农民的就业问题，让农民们有事干，使其生存有道，又要让他们的身份和待遇城市化，享受到城市化带来的实惠。不仅要解决住房问题，还要解决养老金和社会保障问题。总之，就是要实现从身有所居到心有所属、和谐幸福、安居乐业的转变，实现宜居、宜业和宜情的有机统一。

2.提升全域城市化内涵要坚持以产业发展为支撑。产业是城市发展的基础，一个地区的城镇化进程必须与其产业发展相适应，与其发展水平和经济实力相匹配。因此，提升全域城市化内涵一定要以产业发展为前提。第一，着力培育主导产业和特色经济。根据上街区委区政府关于上街区“十三五”发展所提出的“三融入三提升”战略，紧密结合本地产业的优势和潜力，分层次制定乡镇办、农村新型社区的产业发展规划，紧紧围绕通航之都、国际陆港、制造高地、生态新城四大定位，细化措施，分解责任，形成大家同心协力构建特色突出、功能互补产业发展格局的良好发展态势，为更多的居民就业创造条件。第二，各乡镇办要结合上街区产业布局及村组社区的地域特色，倡导一村一品，建设特色街区。如方顶村可结合明清古建筑群保护和中原文化传承，打造民俗乡愁寄托地，为农民增收搭建平台。第三，村组股份经济合作社要充分用活土地补偿款，切实丰富居民收入来源。这方面可借鉴山东省日照市有关土地补偿费发放、管理、增值等方面的先进做法，广泛建立“薪金、基金、股金、租金”资金分配使用机制，通过薪金弥补生活不足、基金帮扶就业、股金开办集体企业、房屋租赁获取租金等方式，努力将失地补偿金由“死钱”变“活钱”、由“小钱”变“大钱”，建立起维护农民利益的长效机制，使新型城镇化建设具备自我造血功能。

3.提升全域城市化内涵要坚持以扩大就业为关键。安居乐业是中国人数千年来的社会理想和追求，也是当今小康社会的重要标志。目前，上街区绝大部分搬迁群众实现了按时回迁，下一步全域城市化的工作重点势必要放在扩大就业，为居民创造充足的就业岗位上来，让每一个有劳动能力和劳动意愿的人都能找到满意的工作。第一，组织专人对辖区失地农民的实际情况进行摸排，将年龄、文化程度、技能特长、培训意向、就业需求等情况进行登记，建立电子台账，实行一户一档、一人一卡，对失地农民全面实行信息化管理，并与培训机构和劳动力市场建立信息互联共享，有针对性地安排失地农民的培训和就业。对就业困难的家庭及人员实行动态管理，对零就业家庭做到“出现一户、帮扶一户、解决一户”。第二，加大对社区居民就业的政策扶持力度，全面建立搬迁安置居民就业失业登记证制度，凭就业失业登记证享受就业扶持政策，特别在小额担保贷款、税费减免以及医疗、教育等方面给予适当的政策扶持。对有创业意愿的社区居民，要为其提供专家指导、政策咨询、项目论证等系列服务。第三，以劳动年龄段内的社区居民为重点对象，建立社区居民求职信息库。结合上街区产业发展需要和企业用工条件，利用就业培训专项资金，通过订单式、套餐制培训等多种方式，提高居民的就业本领。

4.提升全域城市化内涵要坚持以公共服务为保障。目前，上街区的公共服务配套设施已比较完善，居民上学、就医、出行、休闲、购物十分便利。“十个均等化”先行先试，已实现了同城同待遇。如何在精准化、精细化上挖掘潜力，进一步提升服务品质，是对提升上街区全域城市化内涵的一大挑战。第一，以居民需求为导向，充分关注居民的感受和诉求，进一步优化社区服务设施布局，在增加中小学和幼儿园教育学位供给的同时，注意学区教育资源的互补平衡，进一步提升办学能力；同时，以“三级三类”便民服务中心建设为契机，进一步完善社区文化设施、体育健身场所设施和菜市场等，打造包括便民超市、银行网点、家政服务中心、便民服务中心等在内的便捷服务网络，加强医疗卫生、养老服务等资源的整合与利用，进一步提升公共服务水平。第二，建立多元化投入机制，满足基础设施建设的资金需要。区、乡、镇（办）两级政府要在总体上确保社区必要硬件设施、文化事业等经费的投入，明确经费投入在地方财政收入中的比例；以政府为主导，调动社会各方力量，多元投入，加强基础设施和文化生活设施建设，保障群众生活和基本文化权益。第三，创新新型失地农民社会保障制度。这方面可参考山东省日照市的成功经验，积极开展失地农民养老保险试点工作的探索，为失地农民安居乐业以及维护社会长久治安提供有力的保障。

5.提升全域城市化内涵要坚持以素质提升为基石。以人为核心的新型城镇化的关键是人的行为的城镇化和现代化。因此，在农民身份转变，成为真正意义上的市民后，如何引导他们形成居民意识，真正实现由传统乡村社会的农民向现代城市社会的市民的转变，将成为提升全域城市化内涵的主题。第一，满足居民精神文化生活需求。根据群众对精神文化生活需求日趋现代化、多样化的发展趋势，立足居民对积极向上文化生活的“求知、求美、求乐、求健康、求参与”的共同要求，变被动“散养”为主动应对，引导和鼓励群众积极参与创作，自编自演、符合自身情趣要求的文艺节目，达到自我教育、自我提高的目的。第二，全面推进社区文化建设。在社区教育、社区群众文体活动、社区科技知识的普及和培训活动、社区文化服务、社区文化管理等方面加强统筹，在满足居民传统“休闲型”需求的基础上，提倡追求更高的“文化型”“思想型”需求，提高思想文化在休闲中的“含金量”，塑造良好的社区文化。第三，建立有效的社区服务体系。社区村组干部要转变作风，坚持走群众路线，主动在文化生活、心理咨询、子女教育等方面提供菜单式、套餐制的贴心服务，增强居民对社区和城市的家园感和归属感，让他们在城市中不但身有所居，而且心有所属，不断促进他们对城市生活方式、工作方式、文化和价值观念的认同，增强他们的责任感和自豪感，早日适应和融入城市。

［责任编辑张彦华］

F299.27

A

1671-6701（2016）05-0092-05

2016-06-20

中共郑州市委党校上街区分校课题组成员：乔文轩、李培荣、季桂玲、吴丽君。