提升党的执政能力必须全面推进依规治党

商植桐，康　豫，李延涛

（河北工业大学 廉育研究所，天津 300401）

提升党的执政能力必须全面推进依规治党

商植桐，康豫，李延涛

（河北工业大学 廉育研究所，天津 300401）

坚持依规治党是以习近平为总书记的党中央贯彻“四个全面”战略布局的重大创新，是拒腐防变的重要途径，是运用法治思维和法治方式管党治党的重要举措。依规治党昭示着中国共产党的执政能力跃升到一个新的历史高度，但由于历史和现实的原因，我们党在依规治党方面仍然存在着一些问题。全面推进依规治党提升党的执政能力必须找准着眼点，应促进党内法规体系与国家法律协调衔接、构建党内法规执行保障机制、健全依规治党工作内外协同机制。

党的执政能力；依规治党；存在问题；现实路径

党的十八届四中全会对全面依法治国做出了全面部署，对依规治党提出了新的要求；“四个全面”战略布局为依法依规治党指明了方向，确定了目标；十八届中央纪委六次全会又对依规治党工作提出了新任务。因此，对依规治党进行理论探索与深入研究，有助于科学推进依规治党工作，有助于提升党的执政能力。

一、依规治党是新时期提升党的执政能力的重要举措

任何一个国家的执政党都必须在法律授权和制度安排的前提下管理国家和社会事务，世界上执政能力比较强的执政党均有完备的政党法制和独特的党规党纪执行机制［1］。中国共产党作为全体中国人民的领导核心，只有坚持依规治党，创新管党治党体制机制，才能不断提升执政能力，巩固执政之基。

（一）依规治党有利于密切党群关系，强化作风建设

为政之道，以顺民心为本。密切党群关系是党的作风建设的题中之义。马克思恩格斯在《共产党宣言》中就已指出：“共产党人同其他无产阶级政党不同的地方只是：一方面，在无产阶级不同的民族的斗争中，共产党人强调和坚持整个无产阶级共同的不分民族的利益；另一方面，在无产阶级和资产阶级的斗争所经历的各个发展阶段上，共产党人始终代表整个运动的利益。”［2］党群关系是我国政治社会生活中最重要的一环，最具基础性、广泛性和全局性。2013年6月，中央政治局会议就进一步落实中央八项规定精神，提出“以法治思维和法治方法推动作风建设制度化、规范化、常态化”的新命题，体现了依规治党的价值取向。维护最广大人民的根本利益是党要管党、依规治党的核心要求，是提升党的执政能力的现实路径，也是中国共产党跳出历史周期律的必然选择。

（二）依规治党有利于建设廉洁政治，推进反腐肃贪

建设廉洁政治是党的十八大确定的反腐倡廉的战略目标。反腐倡廉建设是提升党的执政能力的重要抓手，其本质是从整体上提高社会公正和政府效率，通过持续高压反腐，刹住腐败蔓延势头，推进责任政府、廉洁政府和法治政府建设，以刷新政治生态、净化政治环境。法治是最好的治理，是反腐肃贪的根本方法。腐败是通过滥用公共权力以谋取私人利益。不受制约和监督的公权力必然导致权力的异化。法治的本质和核心就是将公权力关进制度的“笼子”，对权力予以监督并置于阳光之下。党内法规对权力的约束力、对党员行为的规范力、对行使权力进行监督的监督力、对违规党员予以查处的惩戒力等，是建设廉洁政治的基本前提。

（三）依规治党有利于创新体制机制，涵养法治精神

习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出，遵规守纪是党的光荣传统和独特优势。党内法规是指规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度。依规治党的“规”既包括正式规矩，即党章、党内法规等形成文件的纪律规定，也包括非正式规矩，即党在长期实践中形成的优良传统、工作风尚等未成文的纪律［3］。因此，有效地提升党的执政能力，一方面，要权责一致，创新体制机制，扎牢制度“笼子”，强化党内监督，并善于将先进理念及经验教训制度化、规范化，以形成一个稳定的法制架构；另一方面，要通过党内法规的有效落实，培育党员干部的法治思维和法治方式，涵养法治精神，摒弃人治观念，自觉依法执政。构筑法制架构和树立法治精神，是全面落实依规治党工作，提升党的执政能力的现实要求。党内法规不仅对党组织和党员予以规范约束，同时对国家的法治建设也起到积极作用。依规治党有利于增强各级党组织和党员干部的规则意识、法律意识，促使他们更加自觉地依法办事，在建设社会主义法治国家的过程中起模范带头作用。

二、依规治党方面存在的主要问题

依规治党昭示着中国共产党的执政能力跃升到一个新的历史高度，但由于历史和现实的原因，我们党在依规治党方面仍然存在着一些问题。

（一）党内法规体系的制度设计和统筹协调方面相对滞后

中国共产党作为执政党，在国家治理中发挥着决定性作用，作为调整党内各种关系的党规党纪，毫无疑问也属于广义上法的范畴，而且是举足轻重的法。党内法规体系是指由中国共产党各级组织制定、以党纪约束保障实施、与国家法律协调统一的党内法规和党内制度的总称。目前，党内的法规体系建构还存在着一些问题。从制度设计层面看，部分党内法规的前瞻性和操作性还不够强，有关条款滞后于现实，序列性、层次性不够清晰，缺乏程序性规范和配套性细则，此类党内法规亟须进行整体规划，以提高其建设的科学性。从统筹协调层面看，部分党内法规与国家法律的界限不明，或超越国家法律的权限范围，或与国家法律的内容交叉重叠，此类党内法规亟须与国家法律形成有机衔接，以增强其适用的一致性。

（二）党内法规的执行力度不够大，致使其权威性受损

由于一些党内法规制度设计不够规范、统筹不够合理，加之部分党员干部遵规意识不强、法治意识淡薄，削弱了党内法规的执行力度，致使党内法规的权威性受损。诺斯认为，有组织的意识形态，对一个政党、一个民族以及国家经济体系的塑造都发挥着重要作用［4］。党的十八届三中全会指出，党风廉政建设党委负主体责任，纪委负监督责任。由于一些党组织及其主要负责人，对履行党风廉政建设第一责任、领导责任、主体责任、监督责任认识不清、理解不透，不愿抓、不会抓、不敢抓，致使主体责任界定不清，履职能力不足等，影响了责任制的有效落实。如果责任制不能有效落实，势必造成腐败问题由小变大、由少变多，甚至变成区域性、系统性问题。如果党内法规执行不动真、不较真，必然会影响依规治党的进程，进而影响党的执政能力提升。

（三）法治思维和法治方式管党治党意识淡薄，法治精神缺失

法国政治思想家贡斯当指出：“法律的精神被一个政党、一个民族所信服并遵守，其重要性远超过法律自身固有的优点。”［5］现实中一些党员干部法治思维和法治方式管党治党意识淡薄，法治精神缺失。有的高级领导干部不懂法、不守法，权力观扭曲，更有甚者认为权力来源于利益的交换，致使权力在法律之外行使。法治精神是从严治党、建设法治中国的基石，法治精神缺失，实现法治只能是水中望月。

三、依规治党以提升党的执政能力的现实路径

依规治党是一项复杂和系统的综合工程。治国必先治党，治党务必从严。“没有党规党纪，国法就很难保障”［6］。我们要在全面依法治国和全面从严治党的基础上，促进党内法规体系与国家法律协调衔接、构建党内法规执行保障机制、健全依规治党工作内外协同机制。

（一）促进党内法规体系与国家法律协调衔接

一个政党内部规章制度的完备程度，是其发展成熟与否的重要标志。2013年中国共产党首次拥有了正式的党内“立法法”，从立法和备案审查两个方面实施党内法规的质量管理，强化了依规治党在建设法治中国过程中的地位和作用。依规治党要厘清依规治党与依法治国的内在逻辑，明晰党规与党纪、党规与国家法律的内在关联，促进党规与国家法律的有机衔接。

1.厘清依规治党与依法治国的内在逻辑。依法治国与依规治党具有相通性和高度一致性。王岐山曾明确指出：“依法治国以依规治党为前提目标和政治保障，依规治党以依法治国为着眼点和落脚点。”［7］从原则角度看，依法治国包含依规治党方略。依法治国的完整内涵既体现于依宪治国在依法治国进程中的重要地位，因为宪法至上是法治中国建设的根本原则，漠视宪法是法治中国建设的重要障碍；还体现于依法治国应首先坚持依规治党，因为我们党是国家治理体系中的决定力量，党规的科学制定和有效执行是国家法律得到切实遵守和贯彻落实的前提条件，是提升党对国家各项事业领导力的重要保证。由此看来，依法治国、依宪治国、依规治党都必须弘扬法治精神，依规治党是依法治国制度脉络的重要组成部分，是法治思维和法治方式在党内的运用和体现。明确依法治国和依规治党的关系，有利于推进依规治党工作的全面展开，有利于进一步提升党的执政能力。

2.明晰党规与党纪、党规与国家法律的内在关联。党内法规与党的纪律都存在于党内的法规体系中。党内法规具有规范性和引导性，制定党内法规，目的是明确全党的责任和义务，从而切实有效地履行自身的责任和义务；党的纪律具有威慑性和惩戒性，严明党的纪律，目的是告诫全党一定要按照党规、国家法律办事，否则就要受到制裁和惩罚。健全党内法规是保证党的纪律规范适用的基本前提；而严明党的纪律则是党内法规有效贯彻执行的根本保障，依规治党必须首先严明党纪。依规治党的“规”与依法治国的“法”具有内在联系，二者虽存在适用主体、适用范畴、制定机构、保障措施等方面的区别，但它们统一于法治体系的框架中，都是党和人民意志的集中体现，因而在本质上具有一致性，党内法规和国家法律的制定必须坚持党的领导，而党也必须在党内法规、国家法律的范围内活动。明晰党规与党纪、党规与国家法律的内在关联，是将依规治党工作引向深入的前提。

3.完善与国家法律统筹协调的党内法规体系。

内容科学、配套完备、程序严密、实施有序、运行有效是党内法规体系的基本要求。要尊重党内法规建设的客观规律，注重党内法规制度设计的前瞻性、现实性、规范性、系统性，提高党内法规建设的科学化水平。要秉持合法性原则，既注重党内法规和国家法律在制定过程中的明确区分，也要注重彼此的协调合作，建立双方行之有效的立法沟通机制。要加强党内立法机关与人大法制部门的联系，促进党内法规与国家法律的适时转化。要确立一套科学民主的立法和决策程序，保障党内法规在最大程度上体现人民意志和公平正义。同时，要以人类政治文明的优秀成果充实自身，将公示制度、听证制度、评估制度和责任制度应用到党内法规制定的全过程，让党内法规顺应民心、适应社会发展需要、紧跟时代潮流，使党内法规在遵循国家法律普遍性要求的基础上，突出其自身的特殊性，充分体现实际的需要，具备强烈的现实可行性。

（二）构建党内法规执行保障机制

党内法规的生命力在于有效执行，得不到有效执行的党内法规，比其不存在更具危害性。依规治党必须逐步构建党内法规执行保障机制。

1.建立健全监督问责机制。党内监督问责机制的弱化，严重影响着党内法规的有效运行。为此，要健全党内监督问责机制，保证纪检机关的独立性和权威性［8］。由于双重领导体制的局限性，纪委权力仍然受制于同级党委，加之一些纪检监察机关存在职责不清、能力不足等问题，因而造成监督的独立性、权威性缺失。因此，必须将双重领导体制具体化，进一步明晰纪委和党委的职权界限，列出权力清单，理顺权力关系，突出纪委监督执纪问责的惩戒威严。要进一步健全党内监督和党外监督有机结合的体制机制，通过党报、党刊、党建网站等主要传播媒介突出党内监督，广泛调动党员监督，抨击党内贪腐谋私行为，强化党员监督意识。要通过日常督促检查，切实形成倒逼机制，对党内法规执行不力的问题坚决予以追究，使党内的法规落到实处。要从严治吏，抓住主要领导干部这个“关键少数”。要提升党委履行主体责任的能力，突出党委的政治责任和领导责任，强化党委班子成员的问责意识，对不正之风敢抓、敢管、敢于担当责任，树立党委的问题导向意识，以解决突出问题为突破口，提高其动员党员和群众的能力。要建立科学合理的责任考评与追究制度，科学设计考核内容，整改考核方法，引入社会评审机制，适当扩大考核参与主体，完善“一案双查”“责任倒查”“约谈提醒”“公开通报”等机制，激发党委履行主体责任的内在动力。

2.建立健全民主决策机制。完善党内民主决策机制是推进依规治党工作，提高党的执政能力的重要方式。党员社会身份具有广泛性，充分听取党员各方面意见可以更准确地把握社会舆情，洞察社会需求，因而建立健全科学规范的党内民主决策机制成为迫切需要。要完善民意调研机制，将调研贯穿于决策的全过程，丰富行之有效的调研方式，把握社会民情；要完善专家咨询机制，建立常设性、专业性的专家咨询机构，将重要决策经专家论证，提高决策的科学化、规范化、民主化；要完善公示听证制度，在制定决策的过程中，进行各方利益的充分博弈，运用大数据现代化手段进行社会公示，举行听证会，设立听证意见的反馈机制；要完善决策执行的责任机制、监督机制以及决策失误追究机制，设立决策执行考核、评价、奖惩体系，把重大决策执行情况作为各级党委领导干部选拔任用的主要标尺，进而减少决策失误［9］。

3.建立健全党内权力制约机制。依据民主制的权力来源和授权方式，党组织的权力由大到小分别是党代会、全委会、常委会等。但是，从目前的实际运行情况看，已经出现了本末倒置的现象。由于党代会每五年才召开一次，其决策权和监督权十分有限，加之全委会与常委会关系错位以及监督机关在党委会的领导之下，使得党内的立法权、执行权和监督权高度集中于常委会，常委会成为同级组织中的最高机关，以致党内权力配置结构失衡，权力机关难以发挥应有的作用。因此，要通过完善党内权力制约机制，理顺党代会、全委会、常委会等权力机关的职权界限，突出党代会的最高权力机关的地位；充分发挥全委会在党内权力运行中的作用，将其决策、监督功能制度化和规范化；常委会应遵循有关管理原则，明确职责分工，做到各司其职、权责一致，使党内权力制约机制有效运行。

（三）健全依规治党工作内外协同机制

依规治党，既需要内化于心，增强党员干部改造主观世界的自觉性，构建管党治党的内部环境；又需要外化于行，强化反腐倡廉制度建设，构建管党治党的外部环境，从而实现标本兼治。

1.增强党员干部改造主观世界的自觉性，构建管党治党的内部环境。思想建党是毛泽东的独创性贡献，其目的是使党的思想水平、道德情操、价值追求同党的性质相符合。依规治党应坚持把党员干部的思想政治建设放在首位，用中国特色社会主义理论体系武装党员干部，使其时刻树立遵规守纪意识，保持思想上的坚定性与纯洁性［10］。法治精神是法律制度的灵魂，是依规治党的精髓，要培育法治文化，涵养法治精神，从根本上发挥法律观念的引领和规范作用，为全面推进依法依规治党保驾护航。英国思想家洛克曾经指出：“法律制度具有最高权威，任何人触犯法律都不能逃脱法律的制裁。”［11］党员干部发挥先锋模范作用，带头遵守国家法律和党内法规，是提升党的执政能力、巩固党的执政地位的重要手段，也是增强党的权威性，提高党的公信力的重要途径。要加强对党员干部的法治教育培训，使其自觉摒弃权力本位等特权意识，树立法律面前人人平等的现代法律观念。同时，还要建立依法执政的激奖机制、考测机制和惩戒机制，将法治思维和法治方式自觉内化为衡量自身执政水平的重要标尺。

2.强化反腐倡廉制度建设，构建管党治党的外部环境。习近平总书记曾以苏联为例，告诫全党腐败是社会毒瘤、国之大害、民之大害，不能任凭腐败愈演愈烈引发从众效应和破窗效应，造成系统性塌方式腐败，使党和国家变质。腐败源于利益冲突，建立健全权力制约监督制度体系，形成公开透明的权力运行机制是防止权力异化、杜绝腐败现象发生的治本之策。我们要将反腐倡廉制度建设贯穿于依规治党工作的全过程，为科学有效地推进依规治党工作而筑造坚固的外部堡垒。要完善以利益冲突、行政公开、财产申报、举报人保护为主的权力运行制约制度以及以巡视监督、纪检监督、审计监督、社会舆论监督、民主党派监督为主的监督制约机制，加强行政执法和司法惩戒体制机制建设。同时，还要加大反腐倡廉制度的贯彻执行力度，通过加强制度执行的组织领导和宣传教育，增强党员干部遵守制度、维护制度的自觉性和自信心。要高举制度反腐的旗帜，大兴制度反腐的风尚，对于“踩红线、越底线”等漠视制度的行为，真抓实管，严肃查处，不搞变通，做到制度约束无例外。

［1］周淑真，袁野.论国家法律与党规党纪关系之协调——以当代德国为例［J］.中共中央党校学报，2015，（1）：24-29.

［2］马克思恩格斯文集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，2009.44.

［3］武星.依规治党：论中国共产党“正式规矩”和“非正式规矩”［J］.广州大学学报（社会科学版），2015，（8）：11-15.

［4］［美］道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效［M］.杭行译.上海：上海人民出版社，2008.

［5］［法］贡斯当.古代人的自由与现代人的自由［M］.阎克文，刘满贵译.北京：商务印书馆，1999.266.

［6］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.147.

［7］王岐山.坚持党的领导 依规管党治党 为全面推进依法治国提供根本保证［N］.人民日报，2014-11-03（03）.

［8］周敬青.中共党内潜规则的由来及其治理对策［N］.学习时报，2011-09-12（03）.

［9］杨根桥.完善党内民主决策机制问题研究——当前地方党委完善民主决策机制问题调查与思考［J］.当代世界与社会主义，2013，（1）：135-140.

［10］中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）［M］.北京：中央文献出版社，2014.

［11］［英］洛克.政府论（下篇）［M］.叶启芳，翟菊农译.北京：商务印书馆，1964.59.

［责任编辑陈静］

D262.6

A

1671-6701（2016）05-0028-05

2016-08-28

2015年度河北省社会科学基金项目（编号：HB15DD015）、2015年度河北省社会科学发展研究课题（编号：2015030395）阶段性成果

商植桐（1967— ），男，河北大城人，河北工业大学计算机科学与软件学院党委书记，教授、硕士生导师，河北工业大学廉育研究所副所长；康豫（1991—），女，河北承德人，河北工业大学马克思主义学院硕士研究生；李延涛（1963— ），男，河北抚宁人，河北工业大学党委常委，纪委书记，教授、博士生导师，河北工业大学廉育研究所所长。