小城镇建设与新农村建设协调推进问题研究

张建林

（平顶山学院，河南 平顶山 467002）

小城镇建设与新农村建设协调推进问题研究

张建林

（平顶山学院，河南 平顶山 467002）

实现新型城镇化和城乡一体化，必须协调推进小城镇建设和新农村建设。在城乡一体化和新型城镇化的总格局中把小城镇建设和新农村建设纳入城乡一体化和新型城镇化的总体布局中统筹考虑科学规划；加快小城镇基础设施建设、产业集聚和社区建设，增强对新农村的辐射带动作用；政府加大投入的同时，创新体制，建立小城镇建设多元投入机制，等等。

城乡一体化；新型城镇化；小城镇建设；新农村建设；协调推进

党的十八届三中全会要求坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》也指出，加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城镇化和新农村建设协调推进。由此可见，城乡一体化和新型城镇化、新农村建设是一体两翼，而小城镇建设和新农村建设协调推进则是推进新型城镇化从而实现城乡一体化的必然要求。近年来，中西部新型城镇化小城镇建设与新农村建设取得了一定的成绩，但也存在二者发展不协调的问题，影响了城乡一体化的顺利推进。所以，研究新型城镇化小城镇建设与新农村建设协调推进的问题与对策具有十分重要的现实意义。

一、小城镇建设与新农村建设协调推进是实现新型城镇化和城乡一体化的必然要求

城乡一体化是指城镇和乡村在物质文化生活、社会保障、公共服务等方面的差别基本消失，形成良性互动的状态与过程。改革开放30多年来，我国逐步打破城乡二元分割。尤其是进入21世纪的10多年，党和政府实行了一系列惠农富农政策，极大地促进了农村的发展，城乡经济社会也在快速发展，城乡差距不断缩小，城乡一体化的进程明显加快。

实现城乡一体化和新型城镇化必须大力推进小城镇的发展。小城镇作为农村社区的中心，是连接城市与乡村的纽带和桥梁，对农村社会经济、文化和精神文明都有很大的影响力。发展小城镇，加速农村城镇化，对于工农结合、城乡结合，合理分布城乡人口，建立以工促农，以城带乡的长效机制，改变城乡分割或对立状态，最后实现城乡一体化，有着极为重要的意义。所以，我们应该把积极发展和建设小城镇放在更加突出的位置，使小城镇成为农村经济、政治、商业、文化、教育和服务的中心以及实现城乡一体化的重要平台。

实现城乡一体化不仅需要城镇的发展，更离不开新农村建设的大力支撑。中国人口总量中农民占多数，2015年全国的城镇化率为56.1%。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，2020年常住人口城镇化率达到60%左右。到那时，还有四成左右的农民居住工作生活在乡村，他们生活质量的高低直接影响着全面建设小康的顺利实现。所以，我们在推进城镇建设的同时不能忽视新农村的建设与发展。

协调推进小城镇建设与新农村建设不仅有利于加快转变经济发展方式，实现科学发展，而且有利于城乡一体化进程的快速发展，不仅是全面建成小康社会的需要，更是实现中华民族伟大复兴的中国梦不可或缺的重要一环。所以，小城镇建设与新农村建设对于新型城镇化和城乡一体化犹如车之两轮、鸟之两翼，不可偏废［1］。

二、小城镇建设与新农村建设协调推进中存在的问题

1.对协调推进小城镇建设与新农村建设的重要性认识不足。虽然中国人口城镇化率已经提高到56.1%，达到了世界平均水平，但是各地发展并不均衡，东部城镇化率较高，中西部大部分县市城镇化率较低，一般都低于40%。理性审视这些年小城镇建设和新农村建设可以看出，政府对于小城镇建设和新农村建设协调推进的重要性和小城镇发展的重要性认识不足，颠倒了小城镇建设和新农村建设的先后关系与主次关系，没有把新型城镇化和城乡一体化重要节点的小城镇建设摆到优先发展的位置，曾经“红红火火”的新农村建设在不少地方造成了土地和资金的浪费，农民还很有怨言。新农村建设固然是当前和今后一段时期我国经济社会发展的必然要求，但是前几年不少地方的新农村建设显然具有非理性。目前，当地政府已经意识到盲目建设造成的问题，对小城镇建设和新农村建设的政策措施也进行了一些相应调整。

2.小城镇发展缓慢，对农村的辐射带动作用不强。第一，工业化水平较低，缺乏产业支撑。除少数全国重点镇或省重点镇因为区位或资源优势、发展较快较好外，大多数乡镇受传统习惯、地理位置、矿产资源、人才、金融环境等方面因素的影响，支柱产业主要是传统农业，工业化水平低，较低的工业化水平阻碍了小城镇快速发展。第二，城镇建设资金严重不足，基础设施落后。在我国城镇化建设过程中，乡镇政府承担着投资主体的重任，由于工业不发达，税源缺乏，并且缺少有效的投融资渠道，所以，基层政府财力都比较紧张，小城镇建设资金严重匮乏，导致基础设施十分简陋，这样的城镇倒更像农村。第三，小城镇人口和占地规模普遍偏小。大部分小城镇占地只有大约1～2平方公里，常住人口一般少于10000人，其中大部分还是拥有土地的农民，不能吸纳集聚人口，没有较强的产业和消费能力，产业和人口之间没有形成良性的互动关系，辐射带动农村发展的作用十分有限。第四，由于发展缓慢，很多人常年在外打工，镇区的不少老房子因长期无人居住而闲置，在城镇建设用地指标十分紧张的情况下，造成了土地的大量浪费。

3.新农村建设缺乏科学规划和产业支撑，具有主观随意性和盲目性。小城镇和新农村协调发展是我国现阶段经济社会发展的客观要求，按照这一要求去谋划建设才符合发展的实际与规律，才能获得群众的拥护和支持。有些地方把新农村和小城镇建设作为一盘棋进行统筹谋划和科学规划，取得了较好的效果。但也有不少地方缺乏一盘棋的统筹谋划和科学规划，新建的新农村社区或远离县城和乡镇，或村庄人口较少，或没有产业支撑，农民没有稳定的工作和收入。这就带来许多问题：第一，社区规模小，导致基础设施、公益设施不能发挥最大的规模效益。中心村的平均建房规模多的不过几百户，少的几十户，这必然会造成学校、医院、水厂等公益设施使用效率低、浪费大，也无法吸引社会资金建超市、银行等便民生活设施。第二，入住率低。某县几年间建了6000多套新民居，而入住率只有1/3；个别中心村的房子群众购买率还不到10%，有些地方还出现了新农村建设方面的信访现象，这说明新农村建设靠政府行政干预是行不通的，老百姓不接受。第三，住宅占地面积过大，拆旧复耕慢，造成了新的土地浪费。不少地方建的新农村住房都是别墅式的，二层或三层带独家小院，占地170平方米左右，合0.25亩左右，算上村内道路、绿化、广场、幼儿园等设施，一般户均占地近半亩，这和原村占地面积基本相当，如果不建多层住宅，就很难达到节约土地的目的。另外，搞新农村建设很重要的一点就是建新拆旧，节约土地，至少是占补平衡，但现实情况是拆旧复耕进展缓慢，违背了初衷。第四，日益突出的环境卫生和污染问题也不容忽视。不少新农村只管建房和修路，而配套的垃圾存放、清运，污水处理等设施因缺少资金无法建设，而人口集中起来居住会产生比分散居住更多的垃圾和污水，如果随意丢弃和排放，势必造成严重污染，使新村名不副实［2］。

三、小城镇建设与新农村建设协调推进的路径

1.把小城镇建设和新农村建设纳入城乡一体化和新型城镇化的总体布局中统筹考虑科学规划。不断推进和实现城乡一体化是我国当前和今后数十年经济社会发展的客观过程和历史趋势，在这一过程中，小城镇建设辐射带动新农村建设，新农村建设支撑小城镇建设，所以，要把小城镇建设和新农村建设作为一个有机整体，进行统筹考虑、科学规划。第一，小城镇建设过程中，应把目前所有乡镇的基本情况进行梳理，分类分批逐步建设。重点镇作为城镇建设发展的重点和龙头，在推进新型城镇化战略、承接城市产业转移、缓解城市压力等方面起着重要作用。现在各地区应把全国重点镇和省级重点镇作为发展的重点，一是提升规划建设标准，明确重点镇的功能定位、土地和人口规模、发展目标及战略，加强重点镇产业布局规划、土地利用总体规划、镇村布局规划、村庄规划、生态环境保护规划等的有机衔接，使之相互协调，形成一体。二是实行政策倾斜，加大资金投入，加快道路和照明、环境绿化美化、垃圾和污水收集处理等基础设施和教育、医疗、健身等公益事业建设，引导社会资金投入小城镇住宅等建设，进一步完善小城镇的服务功能和承载能力，引导产业和人口向重点镇集聚，加快推进“居住向社区集中、企业向园区集中、土地向规模经营集中”，全力以赴把这些重点镇打造成为名副其实的示范小城镇。其他非重点镇，可以实施镇容镇貌综合整治，改善基础设施和居民居住环境，条件成熟后撤并入附近的重点城镇。第二，新农村建设应区别情况，因地制宜，稳步推进。建设新农村必须广泛调查、深入研究，充分尊重农民意愿，不可操之过急。一是重点镇周边现代农业、工业或商贸旅游业等发展基础较好，农民经济收入较高，拆旧建新意愿比较强烈，人口较多的村庄要先行启动新村建设。这些地方搞新农村社区建设，可以使小城镇与新农村社区实现产业和就业的联动，基础设施和公共服务的共享，小城镇与新农村社区都能够持续发展。二是新农村建设要做到产业、村庄、土地、基础设施和公共服务、生态规划“五规合一”，加快支柱产业发展和现代农业发展，使农民就近就业，建设基础设施和生活设施完善、环境优美、人文特色突出、风格各异的住宅小区，打造“进的来、住得下、留得住”的宜居新村。其他不具备建设新村条件的村庄，要按照保住房安全、保饮水安全和净化环境、硬化道路、美化村庄“两保三化”的要求，开展农村人居环境整治工作。

2.加快小城镇基础设施建设、产业集聚和社区建设，增强对新农村的辐射带动作用。要把小城镇建设成为对新农村具有较强辐射带动作用的经济重镇，必须具有完善的基础设施和公共服务、有力的产业支撑以及环境优美生活便利的社区。第一，在政府加大投入，不断完善基础设施和公共服务的前提下，小城镇要推动产业集聚，着力打造产业支撑。一是根据各地优势积极发展加工业、休闲旅游业、现代物流业和商贸业，以工业为主导，以优势产业为支撑，培育和壮大特色经济，努力打造各具特色的经济重镇。二是创新招商引资思路，高起点承接优势产业转移，强化优势项目建设，加大投资规模，不断增强持续发展后劲，努力把小城镇建设成为承接优势产业转移的示范乡镇。三是坚持以现有园区为载体，积极引导第二、第三产业向园区集中，大力促进创新型人才、资金、建设用地、优质项目、公共服务以及创业扶持政策等各类优势资源向重点镇倾斜，尽快形成集聚优势，增强园区承接产业转移和辐射带动能力［3］。第二，在小城镇产业和基础设施先行发展的基础上，加快社区建设，集约节约利用土地资源。小城镇基础设施完善、产业发达，就能安置较多的当地人口和外地人口就业、安家，这也是小城镇社区建设和第三产业快速发展的重要前提。目前，乡镇有许多宅基地闲置，造成土地的极大浪费，农民也无法从中获益。因此，一方面要加快推进农村宅基地确权登记发证工作，对宅基地进行集中摸底清理，对合法合规的宅基地权属予以明确和保护，对于超过标准或不符合规划的宅基地，政府予以调整或收回，对于长期闲置不用的宅基地，政府建立宅基地收储基金，在村民自愿基础上政府有偿收回，收回的土地根据实际复耕或用于城镇建设。另一方面要把城中村改造、棚户区改造的政策用于镇区住房改造中，对参与改造的房地产企业实行土地出让及其他税费优惠政策，农民用旧宅基地置换新房进行适当补偿，最终让利于当地农民。通过宅基地的确权清理及住房改造，建设环境优美、设施齐全的多层或高层住宅小区，不仅可以集约节约利用土地，还可以提高农民生活质量、改善镇区面貌，使农民真正转化为城镇居民。

3.政府加大投入的同时，要创新体制，建立小城镇建设多元投入机制。第一，建立中央和各级地方政府对重点小城镇建设的财政扶持机制，帮助城镇政府、特别是贫困地区城镇政府走出小城镇建设启动资金严重缺乏的困境。政府是小城镇建设的主体，要把有限的政府财力投入到重点镇建设上，通过财政“输血”强力支持基础设施和公共服务设施建设，发挥政府资金的杠杆作用，引导政策性金融机构资金、社会资金、企业资金和个人资金投入到基础设施和公共服务设施建设。第二，政策倾斜小城镇建设。对参与小城镇产业发展和基础设施、公益事业建设的企业实行税费、土地使用等方面一定年限的优惠政策，以调动社会各方面资金建设小城镇的积极性。第三，减免乡镇税收任务，明确收支范围，建立健全绩效考核、绩效拨款的激励机制，最大限度地激发小城镇发展经济的积极性。第四，用市场经济的办法，建立多元化的小城镇建设投融资机制。鼓励小城镇以多种形式拓宽筹资渠道，吸引社会资金参与基础设施、社会事业和产业园区建设，为小城镇吸引产业转移、实现自我造血打基础，实现小城镇建设资本主体多元化、资本来源多渠道、投资方式多样化，推动小城镇快速稳定发展［4］。

［1］陈承明.论新型城镇化和新农村建设的辩证关系［J］.社会科学，2014，（3）.

［2］刘新静.城镇化进程中我国传统农村的转型及新农村建设研究［J］.学术界，2013，（3）.

［3］叶敏.城镇化与新农村建设协调发展的模式比较［J］.重庆社会科学，2014，（6）.

［4］李杰义.新型城镇化与新农村建设协调推进的机制与路径［J］.安徽农业科学，2013，（6）.

［责任编辑王亚伟］

F299.27

A

1671-6701（2016）05-0075-04

2016-09-30

2014年度河南省社科联调研课题（编号：SKL—2014—2922）阶段性成果

张建林（1971— ），男，河南郏县人，硕士，平顶山学院副教授。