“互联网++”时代下政府职能的适应性调整

弓顺芳

（中共郑州市委党校 公共管理教研部，河南 郑州 450042）

“互联网++”时代下政府职能的适应性调整

弓顺芳

（中共郑州市委党校 公共管理教研部，河南 郑州 450042）

处在“互联网+”时代下的政府，必须遵守互联网时代下经济和市场运行的原则和规律，适时转变政府职能，构建“开放、透明、互动、参与、融合”的互联网思维，用云服务理念和相应措施构建政务与服务协同生态系统的“政务云+”。秩序供给原则要求政府行为更具法治性，边际效益最大化原则要求政府行为更具效能性，政府提供公共物品原则要求政府行为更具服务性、互动性和可靠性。

“互联网+”；政府职能；政府行为创新；应对策略

当今，以数据为基本手段和新一代信息技术为载体的新社会形态正在世界范围内形成，无论对一个国家的政治、经济、文化、体制、机制，还是对于人们的社会生活、思维观念，都正在经历一个前所未有的变革，然而“我们的政府如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到发展，身体已经长大，但在动作方面却变得笨拙了，其精力和年龄的增长却和其已具有的生活技能不相适应，它得到了力量却不具备相应的行为”。因此，衡量是否建成法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府的一个基本标准是“其政府职能的适应性而非职能的特定性”［1］。李克强总理在2015年的政府工作报告中首次提出“互联网+”概念，标志着我国将进入“互联网+”时代。因此，在我国全面的社会转型时期，如何科学合理地利用数据实现价值再增值，全面提升政府数据治理能力进而适应性调整政府职能，对于新时期推动中国政府深层次改革具有重要意义。

一、“互联网+”时代下推动政府职能适应性调整的必要性

“互联网+”的核心是大数据，大数据正在成为一种新的技术工具、生产要素、思维方式以及新的治理能力。一方面，政府治理能力的现代化需要依靠大数据提供技术支撑，另一方面，政府治理能力现代化的推进也对大数据应用提出了新需求。因此，“互联网+”时代下政府职能的调整已迫在眉睫。

1.以“数据治理”提升政府治理能力。大数据自身具有的关键特征、技术能力以及数据预测，可以为政府治理能力现代化提供决策参考。大数据三个关键特点是价值型、多源性和碎片性。这就使过去一些看似“无用”的“垃圾”数据都可以成为有价值的资源。政府治理要应用新技术进行管理创新，运用数据开放推动决策科学化，通过个体预测推动服务个性化以及利用数据聚合推动政府效能最大化。第一，以数据推进法治“量化”。依法治国是我国现代化建设的重要战略步骤，以数据推进法治量化，就是在“互联网+”背景下，以对法治的定性分析为基础，通过数据的收集和整理、定量方法的运用以及互联网技术手段，科学评估某一国家或地区的法治发展状况和指标体系的过程。例如，作为独立NGO机构的“世界正义工程”，采用以衡量国家法治发展水平为目标的“法治指数”，对97个国家的法治水平进行评分。以数据推进法治量化的“法治指数化运动”，不仅实现法治认同基础上对样本案例的精确研究，改变了以往只注重立法意义上的创新，而且实现了更为广泛意义上的制度创新；不仅使法治成为有尺可量的社会现象，而且开启了中国法治研究的一种新模式。第二，以数据编织公共安全“防护网”。“有预见的政府做两件根本性的事情，它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；它们在做出决定时，尽一切可能考虑到未来”［2］，在有限时间内对海量时空数据进行快速分析，深度挖掘数据关联关系，预测事件发展趋势。2013年，习近平总书记提出“平安中国”的建设理念，指出要“加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，形成从技术到内容、从日常安全到打击犯罪的互联网管理合力”，大数据在预测、参与和化解风险防范上扮演着不可或缺的角色。无疑，基于物联网技术的应急系统，通过摄像头、传感器、移动终端、感应装置等设备不间断地抓取公共安全事件数据，政府能够实时感知现场应急处置情况，有效提高公共安全运行动态监控、智能研判以及现场感知和快速反应的能力，使公共安全网络真正实现“天网恢恢，疏而不漏”。第三，以数据打造政府“政务云+”。我国是数据大国，但不是数据强国。当前我国社会管理的技术属性发生变化，这就要求政府治理能力现代化必须做出调整，要求政府管理通过创新进行自我适应。政府可以利用大数据技术具有广度信息聚合、深度数据挖掘、扁平网络传递的三大能力，协助政府通过治理开展自动化和智能化的“政务云+”，比如培育和开拓“互联网+”医疗、“互联网+”教育、“互联网+”就业、“互联网+”社区服务等渠道，分析、预见、优化公共资源配置水平，整合跨部门、跨行业电子政务资源，提升政府的社会治理能力。当前，在许多城市进行的智慧城市建设，其基本特征正是“互联网+”，但其逻辑枢纽却是政府“政务云+”。比如，“数据打假”是大数据应用最为成功的案例之一，并为政府节约行政成本、提高行政效能做出了贡献［3］。

2.“互联网+”时代要求政府职能进行适应性调整。政府职能最早的界定是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。从生态行政学视角看，政府履行政府职能的过程也是政府不断调整、改革、再建构的过程。因此，“互联网+”时代要求政府必须调适自身与环境的关系，适时进行政府职能适应性调整。第一，从“全能全知”向“有限理性”的角色转变。根据制度变迁理论，政府职能是某一阶段政府或政党组织发展理念的制度反映。在改革开放以前，我国实行的是严密的政治控制和中央集权的计划经济管理体制，进而导致政府“政治人”角色的泛滥；而在“互联网+”背景下，政府的治理模式由“全能全知”向“有限理性”型角色转变，其价值取向从“GDP导向”向“民生导向”转变，政府主要根据“责任清单”营造社会“公平、安全、透明”的环境。第二，从“人治”思维向“数据”思维转变。长期以来，我国实行金字塔式的科层制管理，与此对应的是官僚制组织形式。虽然这种管理模式与组织形式在提高政府组织效率、保障政策执行能力以及有效评估政府绩效的责任上发挥了重要作用，但“互联网+”作为智慧城市的本质特征，要求政府必须改变原来依托层级权力进行管制的思维模式，实现向知识社会的“用户创新、开放创新、大众创新、协同创新和政府创新”方面转换。因此，现代管理模式要由过去的“人治”思维，向“数据”思维转变，以此来管理和处理公共事务。我们所说“互联网+”的“+”，不仅仅是技术上的“+”，也是思维、理念、模式上的“+”，政府的管理决策和管理过程越来越取决于大数据和数据分析，而不再是经验和直觉。第三，从“制度创新”向“服务创新”模式转变。当前，各个地方政府都在大力建设智慧城市，智慧城市已经成为国内信息化建设的潮流。智慧城市提高了政府的管理服务效能，使公共资源得到了更加科学合理的配置，但是也考验了政府在电子政务信息系统的整合、跨部门政府信息资源共享和政务协同等能力，特别是在经济异常波动时实施宏观调控，政府对大数据信息的掌握和分析，直接决定了宏观调控的效果。政府向社会、企业开放大数据服务，并引导企业探索创新数据产业业务模式，积极培育大数据产业，都对政府职能提出了新的要求和挑战。因此，政府的职能除了一般职能外，还应承担培育、服务市场主体以及发展经济、科技等重任的特殊职能，政府在一定时期内和在一定程度上还要承担技术创新以及资源有效配置功能。

3.政府职能的优化要求注重数据质量管理。“互联网+”的出现对政府职能的优化提出了挑战。一方面是政府提供公共服务的效能性，另一方面是政府提供公正服务的权威性。为了保证数据发布的质量，美国公共与预算管理办公室曾经制定过三个指导原则［4］：一是质量要有标准，联邦政府各部门必须制定衡量数据质量的统一标准，这个标准包括客观性、实用性和完整性三个方面。二是质量管理要有流程。政府各部门必须针对数据质量完善信息管理的流程，防止低质量的数据出现。三是要有质量救助机制。大数据背景下的各级政府亟待加强数据质量管理，包括构建完善的行政机制来应对社会、公众对于数据质量的质疑和挑战。例如，政府门户网站应该在充分了解公众服务需求的基础上，及时响应群众的热切关注，有效传播政府信息，主动引导网络舆论，通过采用基于大数据技术的用户行为精准量化分析系统，指导网站服务工作，并通过推送服务热点、建设专题频道等方式，提高政府网站对互联网公众服务需求的响应能力。

二、“互联网+”时代下政府行为的不适应性

根据公共行政学理论，行政行为是指国家行政机关及其行政人员执行公务、实施行政管理的行为。政府行为必须遵守法律，才能在公共行政管理过程中切实有效。当前，政府行为存在诸多不适应，具体表现在以下几个方面：

1.重“形式”轻“实质”。从本质上看，云计算、物联网、大数据等现代信息技术毕竟只是工具，政府执政理念的转变、体制机制的完善才是国家治理现代化的关键。但一些地方政府打着“造城运动”的旗号，认为从数字城市、无线城市、电子城市等到智慧城市建设，只是换了一个标签，提出了个新概念而已，忽视了公共服务最大化，这才是智慧城市建设过程中真正要解决的问题。

2.重“投入”轻“管理”。在建设智慧城市的过程中，一些地方政府投入大量资金和资本，但却忽视了“互联网+”在运行过程中的政策制订、数据治理和绩效考核，最终导致政府行为的低效、甚至无效。

3.重“部门利益”轻“公众参与”。政府的科学决策需要结合城市自身实际、城市发展战略和公众需求，现在很多地方的规划同质性较高，缺乏地域特色和公众需求调查，最后造成“千城一面”和“既得利益者的狂欢”。智慧城市建设缺少了民众的参与，就容易与初衷渐行渐远。因此，随着大数据时代的到来，政府必须根据市场运行模式和市场主体行为模式的改变进行相应的调整，尤其是在经济调控领域，大数据在为国家的宏观调控提供了便利技术手段的同时，也对宏观调控提出了更高要求。只有透视时代性，深刻地把握规律性，理性地适应责任政府、服务政府的发展要求，才能增强政府行为的科学性，从而提高公共管理质量。

三、“互联网+”时代下数据驱动的职能调整

公共行政学认为，行政职能框定了政府能力的基本内容和发展方向，政府能力的大小强弱则决定了行政职能的实现程度。当前，作为“十三五”期间全面深化改革的一个重要组成部分，各级政府要实现“互联网+”时代下数据驱动的“职能调整”，应遵循以下几个原则。

1.“互联网+”要求政府行为更具法治性。按照科斯交易成本理论，政府存在一方面使契约双方合作成本大为减少，在存在失序的地方，社会的相互交往成本又代价高昂，互信机制难以建立，而作为经济福祉主要源泉的劳动分工亦不可求。当前我们面临经济由高速向低速运转，其实质就是要改变由以往以GDP为导向的“伦理经济”向以规则为导向的“法理经济”的转变。因此，“互联网+”背景下政府应积极建立和维护网络秩序，加快互联网法治步伐，实现政府行为法治化。

2.机构改革提高政府内部运行效能。第一，明晰政府之间以及各部门的职权边界。从1952年我国开始第一次政府机构改革以来，我国机构改革始终走不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，从帕金森定律角度来看，政府部门臃肿、冗员增加、效率低下以及官僚作风兴起，是造成行政效率低下的主要阻滞因素。运用互联网等技术手段提高行政效能，多渠道地及时倾听与深入发掘广大公众对公共物品的需求，科学合理地将公共权力分解到政府各个部门与第三部门，杜绝“一权两授”或“一事多管”，有利于降低行政成本，转变政府职能，构建“公开、透明、廉洁、高效”的现代政府。第二，确定科学的决策体制和决策程序。通过政治体制改革对政治参与的推动来推进决策的民主化进程。决策民主是决策科学地基本前提和重要保障，这就要求各级政府在制定和执行重大行政决策时，应当充分论证，广泛听取人大、政协和社会团体的意见。第三，充分利用现代科技成果，实现政府管理手段信息化。随着全球化步伐的加快，中国政府要构建起“开放、透明、互动、参与、融合”的互联网思维模式，用云服务理念和相应措施构建政务与服务协同生态系统的“政务云+”。政府网站的动态管理和维护是一个全过程服务系统，“政务云+”就是要做到：一方面能及时回应公众需求，重塑政府网络公信力；另一方面以电子政务为突破口，推动政府数据治理能力的现代化。

3.政府提供公共物品的外部性，决定服务是政府的一项终极职能。第一，激活数据，实现从“数字库”到“价值源”的转化。数据本身只是一种符号，只有进行系统性的信息挖掘与整合，通过与政府数据平台的对接，才能实现数据从无序到有序、从静态到动态、从隐性到显性的信息治理。由于数据资源在各个地区、部门、行业和城乡分布的不均等，政府应更多注重实现“数据治理”和“数据服务”的公平性和均等性。第二，鼓励公众参与，多元协同治理。在世界范围内的数据治理，特别是在智慧城市建设中，许多发达国家和新兴发展中的国家都认识到多元主体参与“互联网+”治理的重要性。如江苏省开始试行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”登记制度改革，并逐步向全国范围全面推广。正是由于政府、企业、NGO社会组织以及市民的诸多建设主体的协同参与，才使得依托现代信息技术的智慧城市建设，实现了由条块思维模式向系统资源整合模式发展，从“技术依赖”到“协同参与”的转变，使得公共利益最大化成为可能。第三，数据自由流动的技术属性，要求政府加快信息公开、数据管理和信息安全工作。信息资源如果无法整合共享、互联互通，使用者之间的数据平台便会出现各自独立、无法协调，甚至出现“信息孤岛”的现象。因此，建立不同部门、不同行业、不同区域的后台数据结构标准、优质的数据共享体系、统一的信息系统平台以及数据科学家人才库，有利于打破各个部门间的信息壁垒和人才瓶颈，从而在享受其带来收益的同时，也可应对和预防大数据所带来的风险。

［1］［美］塞缪尔·菲利普斯·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华译.上海：上海人民出版社，2008.12.

［2］［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门［M］.周敦仁译.上海：上海译文出版社，1996.193.

［3］陈潭.大数据时代的国家治理［M］.北京：中国社会科学出版社，2015.36.

［4］徐子沛.大数据时代［M］.南宁：广西师范大学出版社.2014.132.

［责任编辑王亚伟］

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1671-6701（2016）05-0061-04

2016-09-25

弓顺芳（1980—），女，河南郑州人，硕士，中共郑州市委党校公共管理教研部讲师。