中欧法律援助立法研讨会综述

司法部法律援助中心

中欧法律援助立法研讨会综述

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2016年6月21-22日，中欧法律援助合作项目法律援助立法研讨会在北京召开。来自荷兰、英格兰、苏格兰、拉脱维亚4位欧方法律援助专家，部法制司、法援司、律公司、法援中心、法援基金会以及北京、江苏等11个省（区、市）司法厅（局）法制工作机构与法律援助机构的人员，以及中国政法大学、中国人民大学、南开大学的专家学者参加会议。

研讨会上，中欧双方各自介绍了本国的法律援助制度、法律援助立法和法律援助工作情况，特别是对各国法律援助制度所体现的不同的法律理念、法律文化以及治理精神,并围绕立法中所涉及的法律援助对象标准及范围、法律援助提供方及相关方、法律援助的服务模式、法律援助提供的程序、法律援助管理机制等主题进行深入研讨。参加会议的中方人员认为，立法的过程是一个凝聚社会共识，广泛宣传法律援助工作，提升法律援助制度化、法治化水平的最有效的方式；围绕法律援助立法进行研讨交流，体现了中欧法律援助项目的主旨，抓住了当前和今后一个时期我国司法体制改革和法律援助工作重点，对于学习借鉴欧盟国家法律援助立法经验，加快推进我国法律援助立法具有十分重要的启发和借鉴意义；通过法律援助立法研讨会的交流活动，能够使我国法律援助制度更加具有国际性和广泛性，更好地展现我国法律援助事业发展取得的成就。与会欧方人员认为，围绕中国法律援助立法的研讨符合中欧法律援助合作项目主旨，中方在推进法律援助立法中的开放态度值得尊重，中国法律援助事业快速发展既促进了本国立法，也值得国际同行高度关注。现将研讨会主要观点综述如下。

一、各国法律援助立法的经验

中国与荷兰等欧盟国家法律援助发展历史和情况各不相同，法律援助立法各异，但在立法经验上有相同之处。中方认为，我国虽然初步建立了以宪法为统领，以《法律援助条例》为核心的法律援助制度体系，但提升立法层级，研究制定法律援助法势所必然。推进法律援助立法，首先需要厘清法律援助立法的定位、法律援助的对象与事项范围和受援标准、法律援助的责任主体、法律援助的提供模式，以及法律援助的经费保障、法律援助的管理体制、法律援助的组织实施程序等重要问题。

荷兰法律援助委员会前主任彼得·范登·比格拉尔认为，任何新的立法都是一个十分复杂的过程，涉及到方方面面。要建立一个完善的法律援助制度，应该在利益相关者（需求者、提供者、纳税人、政府、法律援助计划受益者）之间建立良好的平衡关系。法律援助立法要处理的核心问题包括：国际义务、宪法或其他法律的规定；应该涵盖的法律援助需求；法律援助服务的种类和提供者；获得法律援助的资格；法律援助经费来源；法律援助质量的保证；法律援助的宣传；法律援助体系的管理；法律援助责任的分配；法律援助体系的监督。彼得认为，一个成功的法律援助立法的决定性因素包括：一是如何提升社会大众以及政治人物对法律援助的意识；二是如何通过前台筛选案件，区分主要、次要的法律援助；三是如何简化程序，通过经济困难条件和案情条件审查以减少行政负担；四是如何让客户分担合理的法律援助费用，以促使客户权衡利弊，避免毫无价值的案件对法律援助及相关司法资源的浪费。

原苏格兰法律援助委员会主任林赛·蒙哥马利博士，直接参与了苏格兰法律援助政策和法律的系列改革。他从苏格兰法律援助的立法发展中总结了以下经验教训：一是法律援助并非孤立地运作。法律援助的改革会影响司法体系的运行，同样对司法体系的改革也可能影响法律援助的运行和成本。要仔细考虑司法体系立法改革或法律援助立法改革可能产生的后果。二是在法律援助立法过程中，广泛征求法律援助提供者和其他方的意见十分有益；如有可能，可以对改革进行试点。三是主要立法要尽可能具有前瞻性。通常使用主要立法作为授权法，使用次级立法规定细节问题，这能够使未来的变革更容易实现。四是政府官员和法律援助机构之间要进行密切的合作，以制定有效、高效的法律援助立法。五是要建立健全监督体系，促进法律援助立法（和其他刑事司法立法）的顺利实施，按照既定目标提供法律援助服务，并对不可预见的后果进行早期识别。

英国高等法律研究所名誉教授阿维热·舍尔总结了英国法律援助立法的经验，主要包括：文化和环境至关重要——在不同历史时期，所有的利益相关者都必须认识并理解法律援助计划，发展不会一蹴而就。质量控制需要时间去完善——需要时间来发展、及时评估、保障法律援助的制度。需要不同的法律援助服务提供者——法律援助管理者有权挑选服务提供者并建立服务竞争机制。法律援助不必是免费服务——关键是有用，收费也是可行的。由一级立法对法律援助进行整体定位，次级立法对细节（范围、资格、限制）进行规定。

拉脱维亚司法部法律援助提供处主任艾格瑞斯·巴塔劳斯基斯介绍，拉脱维亚在2005年制定了《国家保障法律援助法》，本国的法律援助发展时间不长，目前的法律援助体系存在经济困难审查运行不佳、范围和类型有限、缺乏系统化的质量保证体系、法律援助提供者没有职业保险、农村地区没有法律援助中心、法律援助计划不包括非政府组织等问题。但已经准备对《国家保障法律援助法》进行修正，扩展民事和行政法律援助案件的范围，改进费用报销方案，预计可以对诉讼费用进行报销。拉脱维亚法律援助未来的发展方向是：对于法律援助办案量不作限制性规定；建立新的法律援助信息系统，确保更快处理案件；建立法律援助费用补贴新方案；建立更全面的质量保证体系；提供一站式服务。

二、法律援助的对象、标准及范围

在此议题下，与会代表对法律保险和受援人经济状况审查问题展开了充分的交流。中方认为在法律援助立法中，关于法律援助对象、标准和范围设定是制度的核心，是决定法律援助立法框架的核心因素。至于如何确定法律援助对象、标准和范围，一是要考虑优先性，即什么群体需要优先考虑、什么权利需要给予保护；二是要考虑统一性，虽然各地法律援助经费投入水平不一样，出现较大差异，但差异的幅度应当保持在一定界度里；三是要考虑差异性，法律援助服务形式有咨询、代书、辩护和代理等，不同的服务形式需设定不同的标准；四是要考虑平衡性，确定对象、范围和标准的时候，还要考虑到与法律服务市场之间的分界线，以及法律援助的覆盖面等因素。中方还认为，法律援助立法应当关注法律保险等前沿问题的理论研究与实践探讨。如新疆的克拉玛依市司法局和平安保险公司开展的法律保险项目的运行已有两年多时间，并且得到了司法部和保险监管机构的关注。中国保监会对怎么样发挥保险在法律援助方面的作用也非常关注。虽然这些尚停留在理论研究阶段，实际上也是很好的探索。关于经济状况的审查问题，我国在法律制度上已经建起了经济困难证明制度，但由于公民收入的核查涉及到税务、不动产登记、银行等多个部门，在缺乏一套完善的征信系统情况下，执行中还存在一些问题。因此，立法应当为解决此类问题提供依据。

彼得认为，在荷兰，法律援助需求并不是固定的，其变化是由国家的法律标准、司法标准和社会福利标准的变化而决定的。林赛博士介绍，在苏格兰，当事人购买诉讼保险可以抵扣所得税，政府鼓励老百姓买诉讼保险，买保险的多了，申请法律援助的就少了，政府就节省了法律援助资金。舍尔介绍说，法律保险在北欧地区运转良好，尤其是德国。之所以行之有效，很大程度上与这些国家国民较好的保险意识有关。法律保险多附加于家财险或交通工具保险上，大家都买保险的话，也就有了法律保险。如果说人口中大多数都没有保险，去推动法律保险就会比较困难。

三、法律援助提供方及相关方

与会代表交流的重点集中在是否发展专职法律援助律师，以及如何保持专职律师的独立性。中方认为，法律援助立法关于提供方和相关方的规定，主要考虑三个问题：一是是否将法律援助的政府责任上升为国家责任？目前规定法律援助是政府责任，政府有义务保障所有符合条件的公民去获得法律援助。政府要保障法律援助经费拨付，政府要设立专门的法律援助机构来组织实施法律援助。二是是否改变指派律师承办法律援助案件的方式？在有关完善法律援助制度意见中，特别指出要加大政府购买法律援助服务的力度，按照市场化运作，改变通过行政指令让律师承办法律援助案件的方式，由政府作为购买服务的主体，律师作为提供服务的主体，通过招投标选择合适的提供主体。三是是否把社会组织也纳入到大的法律援助的格局？一方面要鼓励和支持社会组织参与法律援助，另一方面是如何对社会组织进行有效的监管，确保提供法律援助的质量。

林赛博士介绍，在苏格兰的法律援助提供者中，既有受聘于法律援助委员会的公设辩护人，也有私人律师。之所以设立公设辩护人，是由于政府不满于律协对于私人律师的质量控制，认为律协监督律师不力。经过十几年的实践，公设辩护人的办案质量水平总体上比社会律师要高。目前看来，这种混合模式还是很适合苏格兰。2008年曾有计划要大规模增加公设辩护人办公室，法律援助委员会向政府提出这样可以节省很多的财政资金，但最终政府和律协经过谈判，决定要降低私人律师的收费，不增加公设辩护人了，这样是一个双赢，私人律师也能够得利，纳税人也可以得利。法律援助委员会是一个独立的机构，不是政府的一部分，虽然是政府出资的。公设辩护人和检察官一样都需要遵守律师公会的规则、服务标准，他们必须保持独立性，如果受到不应有的干扰、压力，可以向律师公会投诉，所以这也是对公设辩护律师的保护。要保持律师的独立性，需要在立法中明确，这是立法的作用，明确政府哪些事情是不能做的，政府虽然有很多权力，但是不能具体让法律援助委员会怎么办案。法律必须保障法律援助委员会的独立性。

彼得·范登·比格拉尔介绍，在荷兰目前还没有专职法律援助律师，主要原因是目前参与办理法律援助案件的私人律师数量比较充足，法律援助委员会只需要履行对服务质量的监督职能。阿维热·舍尔曾受欧盟指派参与格鲁吉亚法律援助制度评估工作。据介绍，格鲁吉亚曾设立公设辩护人制度，公设辩护人是国家工作人员，跟检察官在同一个部门。据前五年的统计数据，公设辩护人担任律师的案件中没有一个人被判无罪。公诉人和公设辩护人放在一个部门之下，意味着公设辩护人无法作为律师正确履行职务。经过改革，公设辩护人转移到其他部门，而且公设辩护人是直接向议会负责。经过改革，公设辩护人成绩斐然，公设辩护人脱离了检察系统以后才真正地发挥了作用。舍尔由此认为，公设辩护人从一定角度看是国家公务员，但他们是律师，应该像专业律师一样工作，遵守律师行为规范，对他们而言，律师的职业道德比公务员的身份更重要。

四、法律援助的服务模式

本议题下的交流讨论集中在费用分担和值班律师制度两个方面。中方认为，我国法律援助是免费的。在将来的立法中，能否考虑实行费用分担制度，这是一个重大理论和实践问题。目前，免费法律援助覆盖人群是20%左右。在此基础上，如果可以把收入稍好但又不能完全负担法律服务费用的夹心阶层也纳入到法律援助范围当中，对于充分发挥法律援助的社会价值无疑是十分重要的。虽然分担费用制度的优越性显而易见，但具体实施中还要充分考虑其可行性，因为这既与社会国家诚信建设程度密切相关，又与经济证明困难制度密切相关。

林赛·蒙哥马利介绍，在苏格兰曾做了一些分析，有些中等收入的人也是付不起钱进行民事诉讼的。政府把法律援助的门槛设置在年收入2.6万英镑，这是一个最低的标准。这个可支配收入变化很多，涉及到财产、房产等不动产。费用分担的比例最高可能达到好几千英镑，虽然说要分担那么多，但是还是可以享受法律援助的。如果不提供法律援助，当事人可能错过赢得财产的机会，所以法律援助服务对他们来说还是很关键。法律规定这些得到帮助的人，如果赢得了赔偿，要支付援助的一部分费用，这样既能保护受援人，也能保护律师的利益。实际上，这些中等收入阶层，有时还是没有钱打官司；但是他们分担一部分费用，就帮法援机构省了很多钱。虽然苏格兰法律援助的覆盖率为70%，但是并不是说这70%的人都可以完全免费享受法律援助，而只是在最重要的案子中受援人才能享有全免费法律援助。费用分担制度一定程度上帮法援机构节约了成本，也提高了效率。

彼得介绍，在荷兰一线服务是全免费的，二线有自付费的比例，根据当事人的收入分为五类，当事人用得多，付得多。自付费比例还是比较少的，使得大家能够去享受到法律服务，同时能够解决问题。现在是当事人把自付费这部分的钱直接给律师，律师减少收费。目前正在转向苏格兰的模式，也就是法律援助委员会去收自付费的钱，并且当事人可以分期付款。在荷兰通过税务机关来核查当事人的经济状况。税务机关在核实收入以及资金状况方面更有专长，手段更多，而且银行有义务为税务机关提供全面的关于存款、资金这方面的信息。彼得还介绍了荷兰值班律师制度的运行，私人律师在法律援助委员会登记参加值班律师工作后，由委员会根据律师的时间、专长进行排班。委员会与警方达成协议，嫌疑人被捕后，警察要将其姓名、涉嫌罪名、羁押地点等必要的信息发邮件通知委员会，由委员会通知值班律师。律师是否履职，委员会可向警方查询。当事人不需要付费，可以获得30分钟的基本的咨询服务。

在英格兰、苏格兰和拉脱维亚都设立了值班律师制度，并且当事人都是可以免费获得值班律师的帮助。在英格兰和苏格兰，在法庭和警察局都设有值班律师。与荷兰不一样，警察局值班律师首先提供给当事人的是免费的电话服务。在苏格兰是24小时服务。

五、法律援助提供的程序和管理机制

本议题下就法律援助申请复查程序和管理体制的运行模式展开了交流。中方认为，根据《法律援助条例》，申请法律援助有一个复查程序，当事人可以向作为法律援助主管机构的司法行政部门提出复查申请。但对于司法行政部门作出的决定能不能申请行政复议和申请行政诉讼，在《法律援助条例》没有明确规定。因此，法律援助立法应当对此作出明确规定。欧方专家介绍，在英格兰、苏格兰、荷兰，当事人的法律援助申请都是由律师来填写并提交的。律师熟悉申请的程序和标准，可以保证填写资料、案情的准确性，以便当事人可以更快地获得批准。而关于复议问题，在荷兰可以申请内部复议，法律援助委员会出现错误，可以通过内部程序解决。如果有异议，委员会向异议人和复议人了解情况，一般70%、80%的问题可通过这种方式解决。同时也可以对审查决定进行上诉。在苏格兰，立法规定可以对苏格兰法律援助委员会的决定进行上诉，但有一定的时限。而在内部复议阶段，委员会需更换复议人。苏格兰司法审查有一个特别程序，当事人申请进行司法审查，如果委员会认为司法审查无理，可以拒绝，这个时候会有一个很快的司法审查直接提交给一个特定的高级法官裁定拒绝被司法审查的申请是否合理，用这样的程序会很快完成审查。在拉脱维亚，可以对法律援助事务局的决定上诉，可以申请到司法部复议，进入行政法庭的一审，跳过一个审级直接进入高级法院再上诉，司法第二审是书面审，可避免司法二审时间太长。

关于管理体制的运行模式，中方认为法律援助立法应对此作出规定。怎么有效避免把有限的资源消耗在政府管理、政府运行中，而把更多的资源用在受援人身上。欧盟专家介绍，这也是多年来自己国家一直致力达到的目标。在苏格兰，法律援助财政减缩一直在进行，目标就是要降低行政管理费用，虽然苏格兰的法律援助费用是上不封顶，但是行政预算是有封顶的，过去十年以来，不断地减少行政开支，从而确保将尽可能多的资金用于法律援助服务。在荷兰，法律援助的预算大部分必须要花在受援人身上，用在行政管理上的预算最多不能超过5%。欧方专家表示，目前减少行政开支最有效的办法就是实现管理的信息化，减少人力成本。

（责任编辑赵海鸥）