全面推进法律顾问制度和两公律师制度建设

王进喜（中国政法大学教授）

全面推进法律顾问制度和两公律师制度建设

王进喜（中国政法大学教授）

党的十八届三中全会确立的全面深化改革的任务之一，是“普遍建立法律顾问制度”。党的十八届四中全会进一步明确提出，要“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。明确公职律师、公司律师法律地位及权利义务，理顺公职律师、公司律师管理体制机制。”十八届五中全会提出，要“运用法治思维和法治方式推动发展，全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平”。前不久，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》是对党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神的进一步贯彻落实的具体措施，并明确提出了推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的目标，即2017年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师，国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度，事业单位探索建立法律顾问制度，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。

《意见》是今后几年推进法律顾问制度和公职律师公司律师制度的纲领性文件，有必要从以下几个方面领会和把握《意见》精神。

一、从法律顾问业务的必要性和专业性出发，明确政策导向

党的十八届三中全会《决定》明确指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”因此，依法治国、依法执政、依法行政是密不可分的整体，普遍建立法律顾问制度，不仅仅是要在政府部门建立法律顾问制度，提高在新形势下政府依法行政水平，不仅仅是要在企业建立法律顾问制度，推进企业依法经营、合规管理，而且要在各级党委建立法律顾问制度，从而全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。“依法执政是依法治国的关键”。建立党委系统法律顾问制度，是对依法执政要求的直接贯彻，是全面建设法治中国的重要保障，是治理创新的重要体现，是加强党内法规建设的人才基础。

考虑到法律工作的专业性和重要性，积极推进法律顾问制度，必须有强有力的人才保障。法律职业资格考试或者律师资格考试，是选拔法律人才、保证法律人才专业性的具体措施之一。《意见》规定，在党政机关已担任法律顾问但未取得法律职业资格或者律师资格的人员，可以继续履行法律顾问职责。国家统一法律职业资格制度实施后，党政机关拟担任法律顾问的人员应当具有法律职业资格或者律师资格；在国有企业已担任法律顾问但未取得法律职业资格或者律师资格的人员，可以继续履行法律顾问职责。国家统一法律职业资格制度实施后，国有企业拟担任法律顾问的工作人员或者外聘的其他人员，应当具有法律职业资格或者律师资格，但外聘其他国有企业现任法律顾问的除外。

积极推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度，是领导干部依法决策、依法办事的重要制度保障。《意见》不仅规定了党政机关、国有企业发挥法律顾问和公职律师公司律师作用的方式，还明确规定党政机关主要负责人、国有企业主要负责人要正确认识法律顾问和公职律师公司律师的意义和作用，在落实法律顾问和公职律师公司律师制度方面，发挥好组织领导和带头落实的作用。《意见》规定，党政机关主要负责同志作为推进法治建设第一责任人，要认真抓好本地区本部门本单位法律顾问、公职律师、公司律师制度的实施。对应当听取法律顾问、公职律师的法律意见而未听取，应当请法律顾问、公职律师参加而未落实，应当采纳法律顾问、公职律师的法律意见而未采纳，造成重大损失或者严重不良影响的，依法依规追究党政机关主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任；对应当听取法律顾问、公司律师的法律意见而未听取，应当交由法律顾问、公司律师进行法律审核而未落实，应当采纳法律顾问、公司律师的法律意见而未采纳，造成重大损失或者严重不良影响的，依法依规追究国有企业主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任。

二、尊重中国现实国情，遵循法治建设规律

当前我国各地在经济、文化等方面的发展仍然存在着相当大的差距，这必然导致各地在推进法律顾问制度和公职律师公司律师的发展上采取不同的模式和措施。“一刀切”的做法是脱离实际的。《意见》从现实国情出发，在推进法律顾问制度和公职律师公司律师制度建设方面，没有搞一刀切，提出了坚持分类规范实施的原则。即要从实际出发，在党政机关、人民团体、国有企事业单位分类推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度，明确政策导向和基本要求，鼓励各地区各部门各单位综合考虑机构、人员情况和工作需要，选择符合实际的组织形式、工作模式和管理方式，积极稳妥实施。

例如，《意见》考虑到党政机关法律顾问的工作特点，在法律顾问的构成上兼顾了政治性、专业性和独立性要求。《意见》提出积极推行党政机关法律顾问制度，建立以党内法规工作机构、政府法制机构人员为主体，吸收法学专家和律师参加的法律顾问队伍。

在法律顾问的设置上，《意见》提出要专职法律顾问与兼职法律顾问制度兼顾。县级以上地方党委和政府以及法律事务较多的工作部门应当配备与工作任务相适应的专职人员担任法律顾问；法律事务较少的县级以上地方党委和政府工作部门可以配备兼职人员履行法律顾问职责。乡镇党委和政府可以根据工作需要，配备专职或者兼职人员履行法律顾问职责。此外，《意见》还规定，市、县、乡同级党委和政府可以联合外聘法律顾问，为党政机关提供服务；党委和政府可以分别统一外聘法律顾问，为党委和政府及其工作部门提供服务。

再如，考虑到全面推进法律顾问制度和公职律师公司律师制度在法律人才方面的迫切需求，《意见》提出，国家统一法律职业资格制度实施前已担任法律顾问、未取得法律职业资格或者律师资格的人员具备下列条件，经国务院司法行政部门考核合格的，由国务院司法行政部门向其颁发公职律师、公司律师证书：（1）在党政机关、国有企业担任法律顾问满15年；（2）具有高等学校法学类本科学历并获得学士及以上学位，或者高等学校非法学类本科及以上学历并获得法律硕士、法学硕士及以上学位或者获得其他相应学位；（3）具有高级职称或者同等专业水平。与此同时，《意见》规定，根据该项规定担任公职律师、公司律师的人员，申请转为社会律师的，应当符合国家统一法律职业资格制度的相关规定。因此，这一过渡性措施不会冲击国家统一法律职业资格制度。

三、实现责权利统一

针对实践中存在的法律顾问和公职律师公司律师的责权利不统一的情况，《意见》在法律顾问和公职律师公司律师的责权利相统一方面作出了详细的规定。《意见》不仅规定了党政机关、国有企业法律顾问的职责，还规定了法律顾问、公职律师、公司律师的责任。党政机关法律顾问、公职律师玩忽职守、徇私舞弊的，依法依纪处理；属于外聘法律顾问的，予以解聘，并记入法律顾问工作档案和个人诚信档案，通报律师协会或者所在单位，依法追究责任。国有企业法律顾问对企业经营管理行为的合法合规性负有监督职责，对企业违法违规行为提出意见，督促整改。法律顾问明知企业存在违法违规行为，不警示、不制止的，承担相应责任。此外，《意见》对外聘法律顾问、公职律师、公司律师在保密、利益冲突、兼职等行为规则方面的事项均作出了明确规定。

此外，为了尊重法律顾问、公职律师、公司律师的劳动，体现其工作价值，《意见》明确规定，党政机关要将法律顾问、公职律师经费列入财政预算，采取政府购买或者财政补贴的方式，根据工作量和工作绩效合理确定外聘法律顾问报酬，为法律顾问、公职律师开展工作提供必要保障。

四、发挥对法律人才、社会律师的正面引导作用

保证公职律师、公司律师具有必要的独立性，保证公职律师、公司律师岗位能够具有执业经历、职业保障方面的吸引力，是发挥法律顾问制度和公职律师、公司律师制度的关键之一。为此，《意见》规定，公职律师、公司律师脱离原单位，可以申请转为社会律师，其担任公职律师、公司律师的经历计入社会律师执业年限。公职律师、公司律师依照有关程序遴选为法官、检察官的，确定法官、检察官等级应当考虑其从事公职律师、公司律师工作的年限、经历。与此同时，律师协会承担公职律师、公司律师的业务交流指导、律师权益维护、行业自律等工作。这些规定无疑有利于吸引人才加入公职律师、公司律师队伍。

积极推进法律顾问制度和公职律师公司律师制度，离不开社会律师的参与，应当形成公职律师、公司律师和社会律师优势互补、资源共享的格局。《意见》规定了党政机关外聘法律顾问应当具备的政治条件、经验条件、道德条件，并规定外聘法律顾问应当通过公开、公平、公正的方式遴选。例如，《意见》规定，受聘担任法律顾问的律师应当未受过司法行政部门的行政处罚或者律师协会的行业处分。这对于引导社会律师依法遵守职业道德和执业纪律执业无疑具有积极的导向作用。

五、对《律师法》的修改提出了新要求

《意见》不仅为未来一段时间法律顾问、公职律师、公司律师工作的开展指明了方向，也就《律师法》的修改提出了要求。《律师法》施行已经20年，司法部在全国试点公职律师、公司律师制度也逾10年。这些年来，党政机关、企业对法律服务的认识和需求已经发生了巨大的变化。律师队伍的格局应当适应依法治国的大形势而调整。《律师法》不仅仅应当是在律师事务所执业的社会律师的《律师法》，也应当是公职律师、公司律师的《律师法》，应当为社会律师、公职律师、公司律师的全面协调发展提供法律根据。因此，《律师法》的修改，应当按照《意见》精神，在公职律师、公司律师的证书管理、权利义务、律师协会的职责等方面，作出相应修改。

（责任编辑 张文静）