未成年人附条件不起诉监督考察纳入社区矫正可行性初探**本文系国家社科基金项目“社区矫正程序问题研究”阶段性成果。

熊 正（北京市大兴区人民检察院）司绍寒（司法部预防犯罪研究所副研究员）

未成年人附条件不起诉监督考察纳入社区矫正可行性初探**本文系国家社科基金项目“社区矫正程序问题研究”阶段性成果。

熊 正（北京市大兴区人民检察院）司绍寒（司法部预防犯罪研究所副研究员）

一、未成年人附条件不起诉监督考察概述

（一）概述

附条件不起诉，指检察机关对于涉嫌犯轻罪、符合起诉条件并具有悔罪表现的犯罪嫌疑人，规定一定的期限、设定附加条件对其进行监督考察，期限届满，根据其考察期间的表现作出起诉或不起诉决定的制度。《刑事诉讼法》第271至273条明确规定了附条件不起诉的适用条件、适用对象、考验期限、监督事项、考察规定及救济措施等，初步构建了附条件不起诉制度，确立了该制度的基本框架。

附条件不起诉的适用对象目前限定于为未成年人。适用案件范围限定为涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚的案件。对于这些案件，在“符合起诉条件”且未成年犯罪嫌疑人“有悔罪表现的”，可以作出附条件不起诉的决定。附条件不起诉的考验期为6个月以上1年以下。在考验期内，由检察机关对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察。犯罪嫌疑人的监护人，应当对犯罪嫌疑人加强管教，配合检察机关做好监督考察工作。考验期内犯罪嫌疑人应当遵守法律、行政法规，服从监督；按照考察机关的规定报告自己的活动情况；离开所居住的市、县或者迁居，应当报经考察机关批准；按照考察机关的要求接受教育矫治。考验期内，未成年犯罪嫌疑人如果实施新的犯罪或者发现决定附条件不起诉以前还有其他犯罪需要追诉的，违反了治安管理规定或者考察机关有关附条件不起诉的监督管理规定，情节严重的，检察机关应当撤销附条件不起诉的决定，提起公诉。相反，如果在考验期内没有上述情形，考验期满后，检察机关应当作出不起诉的决定。

在我国，附条件不起诉制度发端于基层检察机关改革实践。从1992年起，我国检察机关开始了对附条件不起诉的个别性的尝试与探索。2008年，中央关于深化司法体制和工作机制改革的意见中专门提出了“设立附条件不起诉制度”的意见，附条件不起诉制度被提上立法日程。2012年新《刑事诉讼法》在未成年人刑事案件诉讼程序中专门对附条件不起诉制度作出规定。至此，附条件不起诉制度在我国立法中正式确立。

（二）未成年人附条件不起诉监督考察现状

在新《刑事诉讼法》通过后，附条件不起诉的监督考察有了较大的发展，以北京市为例，各个区县都发展出各具特色的监督考察方式。

西城区的考察帮教平台主要有两种：在校生未成年犯罪嫌疑人主要在学校进行帮教考察；非在校学生通过“新起点实践中心”考察帮教。“新起点实践中心”成立于2012年7月3日，该中心分设“仁助”新起点实践中心和“爱心企业”新起点实践中心。前者主要接收的是北京籍非在校未成年人，或以北京为经常居住地的外地户籍未成年人；后者主要接收的是外地户籍、在北京无固定住所的非在校生未成年人。“新起点实践中心”通过开展心理辅导和法治教育，为入驻学员提供劳动技能培训，消除回归社会的障碍。

石景山检察院依托“社区青年汇”探索附条件不起诉监督考察工作。“社区青年汇”是在团市委指导下，由街道社区、热心青少年事务的单位和组织共同发起建立的，联系、凝聚和服务社区青少年的组织。北京全市“社区青年汇”总计300余家，覆盖全市各区县，均具有固定的活动场所、稳定的青少年群体和确定的协调联络员。石景山检察院联合团区委，选择以“社区青年汇”为平台，探索未成年人附条件不起诉考察帮教的专门性制度，促进未成年人保护预防、帮教矫治工作，促进涉罪未成年人适应社会①北京共青团，http://www.bjyouth.gov.cn/gzyj/jyjl/637107.shtml。。

门头沟区检察院明确了监督考察工作兼顾共性与个性、全面平等保护、在校生与非在校生的分类保护及监督考察不公开四项基本原则。门头沟区监督考察工作以检察机关为主导,以义工惩教基地、司法社工组织、监护人、学校或单位为重点，教委、共青团、热心公益事业的企业、未成年人保护组织、心理辅导机构、志愿服务组织等参与协助，采用义工惩教、司法社工帮教相结合、检企合作共建的方式，对非京籍在京无职业的未成年人尝试进行考察。门头沟区检察院还将监督考察内容分为六项积极义务和四项消极义务，积极义务包括：按规定向检察机关报告活动情况，离开居住地报检察机关批准；向被害人赔礼道歉；赔偿被害人经济损失；到检察机关指定的单位、公益团体或社区做义工；接受监督考察小组的教育培训或参加监督考察小组组织的活动；完成监督考察小组安排的戒瘾治疗、心理辅导或其他处遇措施。消极义务包括：不得进入特定场所、与特定人员会见或通信、从事特定活动；不得从事有可能影响被害人、证人及其近亲属安全和正常生活的活动；不得持有可能导致再次犯罪的物品；不得实施《预防未成年人犯罪法》第14条所禁止的9种不良行为②北京检察网，http://www.bjjc.gov.cn/bjoweb/minfo/view.jsp？DMKID=67&XXBH=35149。。

二、附条件不起诉监督考察与社区矫正的相似性

（一）程序机制基本相似

附条件不起诉与缓刑和假释的程序机制基本相似：

一是都属于附条件的司法处分。三种司法处分虽然发生的时间不同，但都有一个“重处分”和“轻处分”的选择问题。在满足一定的适用条件时，主管机关可以选择“重处分”（起诉、监禁），也可以选择“轻处分”（不起诉、不监禁），但是本着保护当事人的原则，主管机关倾向于选择“轻处分”（不起诉、不监禁）而非“重处分”（起诉、监禁）。

二是该“重处分”在一定期间内暂不发生。此时，主管机关考虑到当事人的表现和一定法律和社会后果，虽然倾向于选择“轻处分”，但是并不愿意轻易给予该处分，故设定一定的时间期限监督考察，同时推迟适用“重处分”。这段监督考察期间，于附条件不起诉来讲，就是附条件不起诉的考验期；于缓刑来讲就是缓刑考验期；于假释来讲就是假释考验期。

三是如果监管效果不好则执行该司法处分。如果当事人通过了该段时间的考验，则不再执行“重处分”；但如果当事人表现不好，则恢复执行“重处分”。于缓刑、假释来讲，就是当事人表现好则不继续执行监禁刑，而表现不好则收监执行；于附条件不起诉来讲，如果表现好，则不再起诉，当事人不会受到刑事审判，没有犯罪记录；而表现不好，则会被起诉，受到刑事审判，有犯罪记录。

（二）目的基本相同

目前未成年人的附条件不起诉制度具有再社会化、恢复性司法和诉讼经济三个目的，这些目的同时也是社区矫正的基本目的。

一是再社会化。对未成年人适用附条件不起诉是未成年人“再社会化”的现实需要。“教育为主、惩罚为辅”是我国未成年人刑事司法一贯原则，其本质是最大限度教育和挽救失足未成年人，促使未成年人更好地回归社会。《联合国少年司法最低限度标准规则》《联合国保护被剥夺自由少年规则》等一系列国际法律文件也要求，应当优先考虑其他处置方法惩罚未成年人的违法犯罪行为，刑罚应尽最大可能保持谦抑性。附条件不起诉有利于犯罪情节轻微的未成年人避免受到刑事审判，防止未成年人在监所交叉感染，对其“再社会化”具有重要的价值。

二是恢复性司法。对未成年人适用附条件不起诉是“恢复性司法”理念的具体体现。由于犯罪的本质是对社会关系的破坏，恢复性司法理念强调，在追究刑事责任的过程中，要避免单纯地使用刑罚对罪犯进行惩罚，而是要通过多样和灵活的刑事政策促使罪犯与被害人之间实现和解与补偿，恢复被罪犯破坏了的社会关系。在审查起诉阶段由检察机关综合考量社会危害性、人身危险性以及被害人被侵害法益和诉求，犯罪嫌疑人的悔罪表现、赔偿义务等因素，对未成年人适用附条件不起诉，有利于促进未成年犯罪嫌疑人认真悔罪，积极赔偿，从而“恢复”对被害人所造成的损害，修复受损的社会关系，促进社会和谐。在监督考察过程中，未成年人通过在检察机关监督指导下参加有益的社会活动、从事公益性社会服务等活动，在思想上形成积极上进的状态，建立新的健康的社会关系，从而加速其在更大范围修复社会关系。

三是诉讼经济原则。刑事诉讼中的经济原则，主要是指司法机关和诉讼参与人，应以尽量少的人力、财力和物力耗费来完成刑事诉讼的任务。诉讼经济考量是对未成年人适用附条件不起诉的一个重要因素。如我国台湾地区“刑事诉讼法”2002年增订缓起诉的理由就包括“确实发挥节减案件之功能，使向法院起诉之案件减少”；日本起诉犹豫制度所分流的案件几乎占到全部案件的1/3。近年来，未成年人犯罪案件明显增多，给基层司法机关造成了巨大压力。实行附条件不起诉制度，无疑将有利于实现案件繁简分流、轻重分流，将在一定程度上减少进入法院审判程序的案件，有利于从整体上节约司法资源③张中剑：《检视与完善：我国未成年人附条件不起诉制度若干问题探讨》，《中国刑事法杂志》，2013年第7 期。。

（三）适用对象有类似之处

一是罪行较轻，社会危害性较小。未成年人附条件不起诉适用的条件之一为“涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚”的案件。这些案件虽然是已经达到了构成犯罪的标准，但“未成年人”且“可能判处一年有期徒刑以下刑罚”的适用对象和条件说明其社会危害性较小。而社区矫正对象中的管制犯就是在社会中服刑，缓刑犯属于“被判处拘役、三年以下有期徒刑”且“犯罪情节较轻”。这说明未成年人附条件不起诉的对象和社区矫正对象都具有“罪行较轻，社会危害性较小”这一特点。

二是有悔罪表现，人身危险性较轻。《刑事诉讼法》明确规定未成年人附条件不起诉的对象需要“有悔罪表现”。而社区矫正对象中的缓刑犯需要“有悔罪表现”和“没有再犯罪的危险”，假释犯需要“确有悔改表现，没有再犯罪的危险”，管制犯由于本身社会危害性较小，其经过刑事司法程序后，如无悔罪表现，也很难获得管制刑。因此，未成年人附条件不起诉的对象和社区矫正的对象都需要具备“有悔罪表现，人身危险性较轻”这一特点。

三是需要考虑对社区的影响。《刑事诉讼法》虽然没有明确要求附条件不起诉制度需要考虑对社区的影响，但是在“未成年人刑事案件诉讼程序”专门规定了未成年人的社会调查程序④《刑事诉讼法》第268条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人刑事案件，根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查。。也就是说从理论上讲，所有的未成年人刑事案件都可以进行社会调查。实践中，很多案件虽然没有正式地进行社会调查程序，但是本着宽严相济的刑事司法政策，普遍都考虑了该未成年人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况，也考虑了对其适用附条件不起诉时，被害人的意见及对社区的影响。而社区矫正中，《刑法》明确规定了适用缓刑和假释时，要考虑其对所居住社区的影响，社区矫正实践中，也普遍采用了对社区矫正对象进行社会调查评估。“对社区的影响”成为附条件不起诉和社区矫正都需要考虑的重要方面。

（四）监督考察的方式和内容基本相同

一是置于社区中监督考察。未成年人附条件不起诉要求的刑期条件是“可能判处一年有期徒刑以下刑罚”，基本满足取保候审的条件⑤参见《刑事诉讼法》第65条。，因此该未成年人审前羁押的可能性很小，基本在社会中生活。而由于附条件不起诉适用的目的就是避免羁押和监禁刑，因此在检察机关决定适用附条件不起诉后，该未成年人仍然是在社区中接受监督考察。而社区矫正，顾名思义，就是将罪犯置于社区中进行监督管理。因此，两者的监管环境相同，都是在社区中监督管理。

二是国家机关监管，社会力量参与。《刑事诉讼法》规定检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察，“未成年犯罪嫌疑人的监护人，应当对未成年犯罪嫌疑人加强管教，配合人民检察院做好监督考察工作”。实践中，除了亲属外，社区、企业、公益机构以及学校、用人单位等都参与到未成年人附条件不起诉的监督管理中，充分发挥社会力量在监督管理中的作用。而在社区矫正中，在司法行政机关负责社区矫正对象的监督管理的同时，“充分发挥基层群众自治组织、社会团体和社会志愿者的作用，积极参与和协助社区矫正⑥参见2003年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》。”是自社区矫正试点之初就确立的一项基本工作方法。在社区矫正的监督管理中，罪犯亲属、朋友、社区、企业、公益机构以及学校、用人单位等发挥了重要的作用。因此，未成年人附条件不起诉和社区矫正的监督管理都奉行着“国家机关监管，社会力量参与”的原则。

三是监督考察的要求基本相同。根据《刑事诉讼法》第272条的规定，被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人在监督考察期间，应当遵守法律法规，服从监督；按照考察机关的规定报告自己的活动情况；离开所居住的市、县或者迁居，应当报经考察机关批准；按照考察机关的要求接受矫治和教育。而《刑法》第75条规定的缓刑犯监督考察的规定是：遵守法律、行政法规，服从监督；按照考察机关的规定报告自己的活动情况；遵守考察机关关于会客的规定；离开所居住的市、县或者迁居，应当报经考察机关批准。同时在缓刑考验期内，接受社区矫正。其中两者“遵纪守法、接受监督”“定期报告”“活动范围和居住地管理”三项完全相同，附条件不起诉中的“接受矫治和教育”与缓刑中的“接受社区矫正”基本相同。唯一的不同就是附条件不起诉监管规定中不包括对会客的限制。

三、将附条件不起诉监督考察纳入社区矫正体系的必要性和可行性

（一）目前附条件不起诉监督考察面临的困难

虽然未成年人附条件不起诉制度已经写入了《刑事诉讼法》，但是相关制度仍然不够成熟完善，监督管理体系尚未建成，检察机关所能投入的人力物力较为有限。

首先是检察机关现有的司法资源有限。检察机关在犯罪侦查、审查批捕、公诉、法律监督等繁重的工作之外，还需要投入大量的精力对未成年人附条件不起诉进行监督考察。在检察机关人力资源有限的情况下，势必会加剧检察机关司法资源的紧缺，不仅影响检察机关的主要工作，还可能造成未成年人附条件不起诉监督考察工作在繁重的检察工作压力下被边缘化⑦史立梅、罗璀：《我国未成年人附条件不起诉制度之完善研究》，《江西理工大学学报》，2013年第4期。。

其次是专业要求上的差距。未成年人刑事案件的监督考察中，主要工作是对未成年人日常生活的监督管理和教育帮扶，观察了解未成年人的日常活动和身心变化，这些工作需要的更多是教育学、心理学、社会学等方面的专业知识和技能。而检察机关工作人员大多长于刑事以及民事、行政诉讼活动，在繁重的检察业务压力下，检察机关工作人员能否将更多的精力转型投入到未成年人的监督考察中，尚有很大的疑问。

再次是司法资源的投入效率不高。从提升对未成年人监督管理的质量和效果上来看，必须有一套监督管理体系予以保障。但检察机关处理的未成年人附条件不起诉案件总体上说来数量较少，如果再建立一整套监督管理体系，所需要的人、财、物的数量都较大，而且这些资源平均到每个未成年人身上，单位人数的成本过高，司法资源使用效率较低。

（二）纳入社区矫正体系的必要性

1. 社区矫正的既有体系和成熟经验

社区矫正从2003年试点开始，经过十余年的发展，已经在全国正式施行，目前全国已经有70余万社区服刑人员，绝大多数区、县都已经建立了社区矫正机构，配备有专门从事社区矫正工作的人员。中央和地方社区矫正相关法律法规已经较为丰富，《社区矫正法》的立法也正在进行中。各地社区矫正监督管理能力也逐步提高，各种新技术已经逐渐应用于社区矫正的监督管理中，社区矫正工作人员已经可以较为熟练地运用新的技术装备，对社区服刑人员日常行为进行掌握和分析，社区矫正工作人员的监管和矫正能力也已经有了很大的提高。虽然社区矫正还有这样或者那样的不足，但是基于十余年的发展和庞大的社区服刑人员数量，其法律法规体系已经较为完善，机构队伍体系较为成熟，监管矫正经验较为丰富。因此，社区矫正体系足可以容纳下被附条件不起诉的未成年人，相关的监管和矫正经验也可以运用到被附条件不起诉的未成年人的监督考察中。

2. 节约司法资源

未成年人附条件不起诉是一项重要的刑事司法制度，为了保障监督考察的有效性，必须要建立相应的监督考察体系。然而未成年人附条件不起诉的案件不论是与检察机关办理的公诉案件相比，还是与社区矫正的人数相比，数量都非常之少。如果为此建立一套单独的监督考察体系，其在人力、财力、物力所做的投入都非常巨大，单位人数投入的资源过高，司法资源使用效率较低。与之相比，目前司法行政机关已经在社区矫正法律体系、机构体系、工作队伍体系、社区协作体系、监管体系等各个方面投入了巨大的人力、物力和财力，发挥了重要的作用，形成了一定的优势。如前所述，未成年人附条件不起诉与社区矫正工作有诸多的相似之处，如果未成年人附条件不起诉的监督考察工作能够依托社区矫正现有的体系来开展，将会节省很大一部分资源。

3. 在广义的社会制裁和防控体系下协同发展

不论是社区矫正还是未成年人附条件不起诉，抑或是其他的社区制裁制度，都应在更宏观意义上的国家制裁和防控体系中科学定位和协同发展。

制裁和防控制度从轻重程度上分为剥夺生命、剥夺自由、限制自由、剥夺资格、限制资格、剥夺财产、限制财产。这些轻重有序的制裁组合成整个制裁和防控体系。在改革开放后，以“劳改”“劳教”为标志的旧体系逐渐解体，同时新的制裁防控体系架构逐渐形成，但其发展不均衡，特别是受社会变化冲击较大的限制自由的社区制裁体系尚未建成。社区矫正制度的诞生，最根本的原因就是要用新的限制自由的制裁防控措施取代原有的、已经不能适应时代需求的旧措施。在这个过程中，社区矫正在国家制裁防控体系中的定位，就在更宏观的层面上影响着该制度本身的发展。在刑法之外，其他法律还规定有社区制裁和防控措施，其中就包括附条件不起诉、社区戒毒、精神病人的社区治疗等。社区矫正与附条件不起诉、社区戒毒、精神病人的社区治疗等一并，构成了社区制裁与防控措施的内容，其与监狱为代表的监禁制裁体系相互呼应。

当前的社区矫正定位于刑罚执行方式，在微观层面上是科学合理的，但在宏观层面上，当前的社区矫正受制于“刑罚执行方式”的定位，且处于发展的早期，并没有与附条件不起诉，以及社区戒毒、精神病人的社区治疗等社区制裁和防控制度相结合，各个制度之间分属不同部门，协同性较差，执行效果不理想，而且浪费了司法资源。

因此，我们认为，有必要以社区矫正的基本制度、框架和体系为基础，从国家制裁与防控体系这一更加宏观的层面出发，逐渐整合附条件不起诉以及社区戒毒、精神病人的社区治疗等职责功能类似的制度，通过统一的社区矫正机构平台，扩大纳入社区矫正体系的对象的范围，完善社区矫正与其他各个制度之间的衔接，全面发展社区层面的制裁和防控体系。

（三）可行性——基本的制度设计

目前云南省曲靖市会泽县⑧《会泽检察院将附条件不起诉人纳入社区矫正》，《曲靖日报》，http://epaper.qjrb.cn/html/2013-08/28/content_159842.htm。、江苏省无锡市惠山区⑨http://www.huishan.gov.cn/default.php？mod=article&do=detail&tid=252007.等个别地区已经开始尝试将附条件不起诉对象交由社区矫正机构监督考察。理论界和实务界亦有观点认为可以将附条件不起诉对象的监督考察交由社区矫正机构负责。我们认为，只要合理设计和规划，可以将被附条件不起诉的未成年人的监督考察纳入社区矫正体系。

首先，要合理地对未成年人附条件不起诉的监督管理作出明确的分工。我们认为，由于未成年人附条件不起诉发生在刑事诉讼程序的公诉阶段，其主管机关是检察院，因此，检察机关应当有权认定该未成年人的表现是否良好，有权最终决定是否不起诉。在此基础上，检察机关可以将未成年人的日常监督管理和教育帮扶委托给社区矫正机构执行，社区矫正机构定期向检察机关汇报该未成年人的表现情况，以利于检察机关作出是否起诉的决定。

其次，要将被附条件不起诉的未成年人与社区矫正对象分别管理。被附条件不起诉的未成年人与普通社区服刑人员最重要的区别就是他们不是罪犯，不论其是否真的具有犯罪事实，只要没有被法院认定为有罪，他们就还是犯罪嫌疑人。另外，能够在公诉阶段就被给予附条件不起诉的待遇，说明其确有悔过表现，人身危险性较已决犯低；再加上其属于未成年人，涉世不深，易于改造，理应为其制定专门的监管矫治计划，与普通的社区服刑人员区别管理。

最后，要针对被附条件不起诉的未成年人制定专门的监督管理规定和不起诉条件。我们建议，可以从三个方面细化未成年人附条件不起诉的条件和监督考察规定：一是将属于社区矫正和附条件不起诉监督管理的共性规定适用于涉罪未成年人，作为社区矫正系统监督管理的基础，这些共性的规定并不存在将未决犯视为已决犯管理的问题；二是建立真正的不起诉“条件”，这种条件是“硬性义务”，只有满足该“硬性义务”，才能获得不起诉，这些条件可以包括：亲自向被害人赔礼道歉，提交悔过书，被害人与该未成年犯罪嫌疑人达成谅解，履行民事赔偿义务达到一定的比例等；三是在该涉罪未成年人的监督考察中，设置特殊的监督考察规定，这些规定可以为原社区矫正监管中已有的措施，也可以超出社区矫正监管规定，为该未成年人制定的合理的措施，比如：禁止旷课，禁止夜不归宿，禁止携带刀具、钝器、烟花爆竹等危险物品，禁止饮酒，禁止参与赌博或者变相赌博，禁止进入未成年人不适宜进入的营业性歌舞厅等场所，以及按时参加学习课程、社区服务、集体活动等。

（责任编辑 张文静）