城管执法面临的困境与对策——以万柏林区执法分局的工作为例

韩晶徐康

（1.太原市城乡管理行政执法局万柏林分局,山西太原030024；2.太原市行政执法总队，山西太原030024）

城管执法面临的困境与对策
——以万柏林区执法分局的工作为例

韩晶1徐康2

（1.太原市城乡管理行政执法局万柏林分局,山西太原030024；2.太原市行政执法总队，山西太原030024）

在我国加速城市化建设的过程中，城管执法应运而生。城管执法工作中存在着法律依据滞后、总体治理效果不理想、治标不治本、执法队伍素质不高等问题。本文以万柏林区执法分局的工作为例，从提高队伍和人员素质、完善执法环境保障、疏堵结合、建设合理的市场网点等方面提出建议和思路。

城管执法；无证流动摊点；队伍建设

无证流动摊点作为城市的“牛皮藓”，可以说是无处不在。摊贩们占道经营，严重影响市容环境，妨碍交通畅通，同时也严重损坏了城市形象，所以说，对城市流动摊点的治理是城管工作的重点。同时，由于其经营形式简单、流动性大，容易反弹、难以根治，也是目前城管工作中一个难点问题。

一、无证流动摊贩的主体构成和经营内容

所谓无证流动摊贩，是指无固定经营场所、无营业执照、无注册资金，也没有合法摊位证、流动性大的摊位。主要由以下四类人员组成：

（一）无业、下岗或待业人员

经济体制转轨和企业改制后，许多的下岗职工被推向了社会。由于年纪偏大，很难找到合适的工作，他们都处在上有老、下有小的年纪，家庭负担沉重，又不能闲置在家中，所以很多人都选择了这种投资少、见效快、风险低的小买卖。

（二）外来流动人员

有些外来人口的素质普遍比较低，大部分都来自山区或比本地相对更加落后的地区，这部分人成分复杂，拉帮结派，不服从管理。还有一些是离城市近的农民，他们的小农意识较强，将自己种的瓜菜推到城市里叫卖，从而减少市场内兜售的各种费用。

（三）部分“两劳”（劳动教养、劳动改造释放）人员和老弱病残人员

由于“两劳”人员的特殊经历，再就业的难度比较大，也没有足够的资金创业，所以大多都选择这种几乎零成本的方式来经营。老弱病残人员由于自身的疾病和身体的缺陷，大多无法正常获取生活来源，他们把自己划定为特殊群体，渴望得到社会的关注和救济。

（四）城中村居民

城中村居民依靠地理优势在城市的商业街区摆摊，做一些小买卖，主要以中老年妇女为主。这有些城中村居民索性圈地为界，一年四季出摊经营，并拥有了大批的老顾客。

总得来说这些流动摊贩有一个共性特征就是大都是弱势群体。虽然随着我国社会主义市场经济的发展和人们思想观念的转变，越来越多的学生、上班族甚至是家庭富裕的年轻人也加入到了这一“摆地摊”的行列中来，他们利用课余和下班时间摆摊卖一些新奇的东西丰富自己的生活经验，增加自己的生活履历。但依旧以弱势群体的占有率最高。

无证流动摊点的经营内容品种繁多，门类齐全，应有尽有，以日常生活用品、水果、蔬菜、早点、熟食、油炸食品为主。经营工具多以自制手推车、自行车和人力三轮车、机动车（卖水果时有）为主。流动摊贩对市场的需求变化有极强的应变性，能根据市场的变化及时快速地调整自己的经营内容，以迎合消费者的需求，给附近的市民生活带来了很大的便利。

二、无证流动摊贩存在的原因

流动摊贩的存在根源在于我国城市化进程的加快、国有企业改制等导致的劳动力富余，就业形势严峻的客观现实。也是我国社会、经济还不够发达，部分人民生活水平相对低下的集中体现。具体原因主要有以下几种：

（一）集贸市场建设滞后，布局不合理。随着城市建设的不断发展，目前城区特别是有些社区生活基础设施配套不完善的问题越来越突出，方便群众就近购买日常生活用品的“市场”严重匮乏。而流动摊贩以其商品价廉、经营方式灵活、就近购买方便，能满足一定消费群体的需求等特点，而在市场上占有一席之地。

（二）一定弱势群体生存和获利的途径所迫。随着市场经济的飞速发展，下岗失业人员增多和农民大量涌入城市，他们多数文化程度低、无技术、无资本，为了谋求生存空间或者渴求获得可观的经济收益，做无证流动商贩便成为其首选的谋利方式。据调查，无照商贩中75%是非常住人口，他们居无定所、流动频繁、成分复杂；比如下元商贸城周边的卖西瓜条、烤肠的，下元恒信手机城前卖手机卡，贴膜的，25%是无其他经济来源收入的城镇困难家庭和失业人员。为了逃避各种赋税，降低经营成本，谋取最大利润，扩大生存空间，多在街头就地设摊，流动经营。他们通常被人们视为弱势群体，每当执法人员依法管理时，极易引发群众不满情绪，群众或为其说情，甚至干扰、阻挠执法，更有部分别有用心的人趁机唆使不明人员混淆视听、制造混乱，严重阻碍了城管执法人员依法执法。

（三）获利大，即便取缔或处罚效果也不理想。据统计，流动摊贩秤量工具90%以上使用的是“二八、三七秤”，甚至“四六秤”，概率达98%以上。因此，投资少、成本低、风险小、收效快，成为低收入家庭和外来流动人员的首选，加上其对市场的适应性强，经营内容调整快、无税收，只要经营者头脑灵活，肯吃苦，其收入养家糊口没问题，收入好的流动摊贩甚至不低于企业白领。如此大的利益驱动，就会使他们在一次又一次受到取缔或处罚后，一次又一次地进行无照经营，难以彻底根除。

（四）弱势群体更容易引起群众的同情心。一些摊贩在面对城管执法人员的处罚时会以耍无赖、拒交罚款等方式进行抵抗，有的甚至将满腔的怨气撒到执法队员身上。再加上他们是弱势群体，更容易引起围观群众的同情，有些煽动者甚至趁机对执法队员进行辱骂、殴打，从而削弱了城管执法者的权威，也挫伤了一线执法人员的积极性，使执法工作陷入被动的境地。

（五）缺乏执法保障。当执法队员对摊贩进行处罚时，没有非常确切的法律依据，例如万柏林区行政执法人员在进行处罚时只能单纯依据《太原市市容和环境卫生管理办法》，而没有明确的法律条款规定何种情况进行何种处罚，如果被处罚人拒绝接受处罚，甚至是暴力抗法该如何处置等等。这种处罚通常是对事不对人，没有威慑力。例如查处无证流动摊贩等违法行为，一般是取缔或暂扣物品，而对违法行为人没有制裁手段，起不到应有的作用。

（六）管理任务重，执法人员少。城管执法人员与管理任务量之间需求不平衡，是万柏林区城管执法中的老问题。按照万分之五的人员配置比例，万柏林分局应在260人左右。目前有104人，尽管近年来区政府积极解决，招录了一些新人。但是，人员不足的问题仍然是一个主要问题。一方面随着万柏林区新街道的打通和老街道的拓宽，清洁工程片区改造面积越来越大，这样管理任务越来越重，管控的要求越来越高。另一方面，执法人员趋于老化，40岁以上的队员占到分局总人数的56%。现在一个中队的正式执法人员在5人左右，负责辖区内大大小小10多条街道，及不同面积的片区执法管理，从早到晚的全方位无间隙的控制，节假日不休息，执法力量的捉襟见肘不言而喻。商业繁华地区的下元中队、兴华中队尤为突出。

三、城管执法面临的困境与对策

（一）提高城管执法队伍素质

在实际工作中，一是执法人员长期加班加点，而加班补助因没有政策不能解决，直接影响到人员的工作热情和主动性。二是长期从事直接从群众面对面的这项工作，长时间处在管理与被管理之间的这样一个社会矛盾的工作环境中，工作压力大。而相对人的素质相对低，思想上极易产生疲倦感，昔日的热情日渐低落，宝贵的能动性日渐降低。执法人员之间交流机会少，缺乏成就感，影响进取心和积极性。没有形成良好的循环，新老交替问题上考虑不足，要长时间保持队伍的战斗力就成为一个问题。因此，要将老一批的执法人员逐步过度到后勤管理部门，提高单位面积执法人员的数量，将更多的新生力量补充到执法一线队伍当中，增加执法队伍的活力和生命力提高执法队员的工作效率。同时在招录过程中要重视选拔，要招录文化素质高、业务能力强的人员加入执法队伍的行列。要考虑给执法队、人员，尤其是战斗在一线的执法人员给予特岗补助和加班费的问题，从而提高执法人员的工作积极性。

（二）创新执法管理理念与措施

在实际执法过程中，一是存在“疏与堵”的问题。以“堵”为重，主要力量集中到“堵”上，在“疏”上做的不够，“疏”不好，势必“堵”不久。有些生活小区、村庄没有市场，因居民的市场需求，导致商贩见空就摆，你来我走，和执法人员打游击，即使经常组织集中整顿，整顿效果也坚持不久，整治成果反弹率大。二是存在收费设置与清理取缔的尴尬问题。据了解，目前部分地段的商贩有收费现象，这样我们面对相对人很是尴尬，如强制取缔必将造成经营户的不满，极易造成社会不稳定，引发暴力抗法。应先取消收费，再进行取缔，效果才会好。三是存在措施手段单一的问题。执法措施单一，缺乏长效制约手段。随着人们生活的多元化需求，还面临群众理解一个问题。比如对无证烧烤摊点，有的经营户能配合，但是顾客不理解，这样只能重点地段，重点监控，使用人海紧盯战术，天天派人盯守防控。不能进入常态，不能很好地进行有效执法。四是在完成常态城管行政执法任务人员吃紧的情况下，还要承担街办安排的诸如动迁、计生、稳维、选举、护林防火等其它方面的工作，使应有的执法力量不能全部投入到城管行政执法工作中，在一定程度上对城管执法工作有所消弱。为此，建成合理的市场网点，最大程度地满足群众的需求是解决摊点乱摆的关键所在。建设合理化市场是政府的一项系统大工程，在规划设置上如果能做到符合民意，适应民情，将为城管监控摊点乱摆问题铺平道路。出台适合万柏林区街道目标化管理标准。对于主要大街、小巷、城中村内街道建议进行分类管理，制定目标落实，责任到人。行政执法队伍主要管理，招聘的人员及街办城管工作人员分片管理，城中村的小街巷建议充分调动村委治保会的力量缓解目前执法力量不足的问题。对于与群众生活密不可分的，比如修自行车、配钥匙、修鞋等便民摊点，可考虑划定位置规范经营。通过细致的考核办法，做好门前责任制目标管理和常态管理，可达到事半功倍的作用。

（三）加强城管执法的环境保障建设

一是存在执法受阻的问题。暴力抗法的问题羁绊着城管执法的依法行政，在遭遇暴力抗法的时候，城管执法人员的正当权益往往得不到保障，公安处理时常常以和解为出发点，不了了之，无形之中助长了不法商贩的嚣张气焰。二是存在群众的不理解问题。在执法过程，得不到群众的支持和理解。三是存在媒体报道的导向问题。媒体对城管的报道缺乏客观性，存在一边倒的现象。四是存在执法活动的经费短缺问题。目前执法经费短缺，主要体现在租赁机具、车辆，人员加班误餐及福利待遇。应在清洁工程专款中统筹考虑，执法经费纳入财政预算。我们的执法环境需要一个支持、正确的舆论导向。需要得到公安有力保障，明确城管执法受阻，不可按一般的民事纠纷处理。媒体给予正确的导向，营造城管执法的良好氛围。

［1］姜杰,彭展,夏宁.城市管理学［M］.济南:山东人民出版社, 2005.

［2］董世明,漆国生.行政管理学［M］.长沙:湖南人民出版社, 2003.

［3］王梦奎.中国中长期发展的重要问题2006-2020［M］.北京:中国发展出版社,2005.

［4］莱斯利.政治学的重大问题——政治学导论［M］.刘晓译.北京:华夏出版社,2001.

［5］郭夏娟.公共行政伦理学［M］.杭州:浙江大学出版社, 2003.

［6］王郁.城市管理创新:世界城市东京的发展战略[M].上海:同济大学出版社,2004.

［7］吴洁瑾.城管求解:改善形象需法制保障［N］.东方早报, 2013-11-11.

（责编：李园）

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1008-8431（2016）01-0075-03

2015-11-25

韩晶（1987-），女，太原市城乡管理行政执法局万柏林区分局科员;徐康（1987-），男，太原市行政执法总队科员。