新型农村社区治理体系探究——基于“全国农村社区管理和服务创新实验区”日照市的实地调查

刘伟 张晓琼

（曲阜师范大学政治与公共管理学院，山东日照276826）

新型农村社区治理体系探究
——基于“全国农村社区管理和服务创新实验区”日照市的实地调查

刘伟 张晓琼

（曲阜师范大学政治与公共管理学院，山东日照276826）

当前“乡政村治”的二元治理格局导致的治理碎片化问题日趋复杂，国家积极调整农村社区发展政策，在许多地方试行试点实验工作。日照市在基层治理探索过程中创新了农村社区治理体系，创建了组织体系、自治体系、服务体系、保障体系等“四大体系”，初步形成了具有日照特色的农村社区管理服务体系。“四大体系”理论上虽有局限性，但实践中“四大体系”显著地促进了日照市乡村治理转型。

新型农村社区；治理；体系

中共十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这指明了国家政治体制改革的新方向，具有重大的理论价值与实践意义。中共十八届四中全会强调“推进基层治理法治化”。农村基层治理体系是国家治理体系的重要组成部分，是国家治理体系与治理能力现代化的基础。积极推进农村基层治理体系法治化对于促进城乡一体化发展、完善村民自治和加快治理转型具有十分重要的时代价值。

改革开放以来我国乡村社会逐步形成“乡政村治”的治理格局，从其实际运行情况来看，乡镇行政管理与村民自治彼此间“泾渭分明”，缺乏必要的衔接与互动机制，这既严重削弱了基层政府的政治权威与政治合法性，又抑制了村民自治的良性循环，还阻滞城乡协调发展，造成了一系列不良后果。随着乡村经济发展、乡村社会的转型，群众享受均等化公共服务愿望更加迫切，而“乡政村治”的二元治理格局导致的治理碎片化的问题与矛盾日趋复杂与尖锐，构建协调乡村平衡的新型治理体系以实现乡镇行政权力与村民自治权利良性互动显得十分迫切。在乡村治理转型关键时期，如何建构适宜农村社会发展的治理体系既是农村基层治理面临的重大理论问题，也是一个影响深远的实践课题。日照市作为全国唯一的“农村社区管理和服务创新实验区”，在新型农村社区治理探索过程中创新了农村社区治理体系，建构了“四大体系”。

一、农村社区治理理论

社区由滕尼斯在《社区与社会》中最早提出，他将以乡村为主要地域的共同体称为社区。滕尼斯的“社区”是基于共同价值与宗族自然形成的生活联合体，集血缘与地缘于一体。最早运用社区理论研究中国传统农村是费孝通先生，他将传统农村社区表述为“熟人社会”。随着农村社会发展，农村社区发生质变，向农村新型社区过渡。传统的农村社区是指以农业生产为主要生活来源，具有较强认同的地域性共同体，而新型农村社区是伴随新型城镇化发展，农村居民点空间形态重构的自然历史产物，新型农村社区是在规划引导下农村居民点集中建设，形成具有一定规模和产业支撑、基础设施和公共设施完善、管理民主科学的农村新型聚落形态。新型农村社区与传统农村社区相比具有鲜明特征：居住集中化、群体异质化、生活方式类城市化、工作职业化。传统农村社区更多是一种文化生活生产共同体,而新型农村社区是一种国家规划性制度变迁的产物,与传统农村社区的“熟人社会”相比照，新型农村社区的开放性、流动性、变化性等特性更加突出。

治理理论是乡村治理的理论源泉，农村社区治理是治理理论在乡村基层管理中的实践应用。农村社区治理的内涵非常丰富，它涉及乡村权力主体、运行方式、公共目标、协作机制等不同维度。农村社区治理指在农村社会中，多元主体通过协作共管整合农村社区资源，管理社区公共事务，实现农村社区公共利益最大化。而新型农村社区治理体系是新型农村社区不同治理主体探索实现公众利益最大化的制度依托与运行载体。

与传统的农村社会管理比较，新型农村社区治理体系特点十分显著。第一，治理主体由二元转变为多元。传统农村社区的政治结构是乡政村治，乡镇政府或者村民委员会是管理主体，而随着乡镇经济发展，国家农村发展政策调整，农村利益格局转变，农民越来越重视自己的合法权利。有学者认定转型时期农村利益朝着多元均衡方向发展。农村社区权力主体多元化是必然趋势，农村社区中各类社会组织、企业、学校等都是治理主体，因此农村社区的公共事务与公共管理需要社区各类组织的共同参与，协商决策，以促进乡村良性转型。第二，农村社区管理从行政控制过渡到注重村民力量参与，社区与政府之间呈现权力的双向互动结构，社区治理过程协调化。新型农村社区治理结构中，政府只是治理主体之一，官僚制色彩逐渐减弱，在社区治理过程中多类主体平等协商，共同商议决定社会发展规划、自治事务、服务事务，政府与村民之间形成信任合作机制，从而形成政府、村委会、村民、社区组织、经济组织多向互动的网状结构。新型农村社区治理不仅要求农村社区自身的组织重建和功能转变,也是整个国家乡村发展战略和乡村治理方式的重大转变。

二、日照市新型农村社区“四大体系”的形成

（一）日照市新型农村社区“四大体系”的缘起

日照市在五年的农村社区建设实践中，摸索出初具本地特色的新型农村社区治理四大体系，“四大体系”包含组织体系、自治体系、服务体系、保障体系四个子体系。社区组织体系以社区党组织为核心、社区自治组织为主体、社区群团组织为纽带、社区经济组织和社区社会组织为补充；社区自治体系是社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治机制，也是村民行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督权利的制度载体，主要机构为社区村委会和社区事务监督委员会；社区保障体系包括人员保障、资金保障、组织领导保障；社区服务体系以社区服务大厅为平台，提供公共服务、自治服务。

随着城乡一体化政策推进，乡村社会流动加快，乡村基层对乡镇公共服务与公共管理提出了更多更高的要求，农村治理体制面临新变革。在国家顶层设计尚处于酝酿之际，许多省市自下而上进行地方实践。江西省积极探索新型乡村基层社会管理方式，试行“农村社区”建设，从2001年起进行农村社区建设试点，逐步摸索出以农村“五老”为主体的志愿者组织和志愿者的参与，形成了在党的领导下“政府、社会、群众”三结合的基层社会治理格局，有效地推动了行政力量与社会力量的互动。2006年，中共十六届六中全会首次明确指出农村社区的发展方向，“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。2007年，中共十七大再次强调城乡社区是“社会生活共同体”，党中央将城市社区与农村社区统一并列入城乡社区这一范畴表明城乡社区协调发展纳入国家顶层规划。2009年3月6日，国家民政部颁布《关于开展“农村社区建设实验全覆盖”创建活动的通知》，决定开展“农村社区建设实验全覆盖”活动，要求领导机制、社区建设规划、社区综合服务设施、社区各项服务和社区各项管理的全覆盖。自此，实践层面的农村社区建设在全国迅速铺开。

（二）日照市新型农村社区“四大体系”的雏形

由于长期存在的城乡二元结构，日照市城乡差距很大，2008年，日照市城市居民人均可支配收入14409元，而农村居民人均纯收入为6038元；日照城镇化进程较慢，城镇化率低于全省平均水平；农村公共设施少，农民难以享受政府公共服务；农民外出打工，“空心村”增多，造成土地荒废。为促进公共服务进一步向农村基层延伸，推动政府行政管理与基层群众自治有效结合，加强农村土地的集约利用，加快日照城镇化进程，从2009年8月开始，日照市在小花等村开始新型农村社区建设试点工作，成立小花社区。西湖镇在小花社区派驻党组织与管委会，负责小花社区工作；配套成立团委、妇联等群团组织，红白理事会、卫生保洁组织等社会组织，促进了社区涵盖村庄、村民之间的融合。社区层面成立由社区涵盖村主任与镇下派人员构成的管理委员会，代行自治职能。在过渡期间社区实行农村社区与村业务并办的“双轨制”，促进村庄向社区转型，确保社区工作的有效开展。在组织体系初步形成后，西湖镇在小花社区设立服务大厅等，承接政府公共服务职能；建立科技文化中心、社区事务听证等功能室，提供自治服务。日照市各级政府在小花社区建设中给予大力支持，区镇政府与小花社区投入300多万建设办公与服务设施；区社区管理局具体指导社区治理实践创新，西湖镇在服务中心派驻专职人员3名，村两委成员也轮流值班，保证服务中心正常运转。日照市在小花社区的探索实践经验成为“四大体系”的最早雏形。

（三）日照市新型农村社区“四大体系”的定型

2009年11月，山东省委省政府发布《关于推进农村社区建设的意见》，加强对山东省农村社区建设的政策导向指导。2009年12月，日照市提出“在充分发挥我市农村社区服务中心优势的基础上，加强社区组织、公共服务等建设，丰富完善创新日照模式”。在领导强有力支持下，日照市加快了农村社区试点建设工作，加快服务职能转接，强化以社区服务中心为主体的服务设施建设，加强农村社区组织与管理机制体制建设，努力探索日照特色的农村社区管理和运行机制。2010年10月19日日照市发布《日照市农村社区建设规划》，明确指出以把农村社区建设成为和谐有序的社会生活共同体为目标，以扩大基层民主、完善村民自治、健全农村社区管理和服务体制为重点，着力创新治理模式，完善基础设施，加强组织建设，健全服务体系，实现社区化管理和服务全覆盖，促进行政村管理体制向社区治理体制转变，推动农村经济社会又好又快发展。以此为契机，日照市新型农村社区建设快速发展，2010年底，日照市新型农村社区覆盖率达到30%。

2010年10月，小花社区以其在社区探索方面的成功经验被日照市委、市政府确定为首个农村社区管理和服务创新实验点。在小花社区等试点农村社区，日照市经过半年的摸索实践，探索出强化社区组织的协调管理职能和服务功能，促进政府服务功能与村民自治功能向社区转化、建立人员、资金、领导三个保障体系为主要内容的农村社区管理和运行机制，深化了农村社区管理建设。日照市创新农村社区治理运行机制实践受到民政部充分肯定，在2011年10月被列为全国首个农村社区管理和服务创新实验区。此后日照市在深刻系统总结前期农村社区建设经验的基础上，在2011年12月29日日照市印发《全国农村社区管理与服务创新实验区工作方案》的通知中明确指出建构新型农村社区“四大体系”。由建构“两个强化、两个转化、三个保障”向建设“四大体系”的转化，日照市新型农村社区治理体系实现了深层次的变革与系统创新。

三、日照市新型农村社区“四大体系”的建构目标、原则和运行要素

村民自治是在党的领导与农民自发作用下合力产生的乡村治理制度，而农村社区建设是国家计划性变迁的实践过程，乡村治理体系的重构是一场政府主导下的行政性建构。日照市在建设新型农村社区摸索中将基层社会管理重心定位在社区，加强以党组织为核心的社区组织建设。将政府职权逐级下放与原行政村权力上收，由社区进行权力与职能整合，推进社区自治，实行网格化管理的新体制。在四大体系建设中，日照市充分发挥政府主导作用，政府中设有专门机构，负责指导和管理社区工作，规划社区；在社区中派驻人员承担服务职能，在财政上予以支持，社区发展中政府主导作用明显。

（一）建构目标

长期以来由于历史、现实各种因素以及农民本身的特性，城乡二元分化，农村社区服务匮乏，农村社会管理混乱，村民自治异化，农村社区发展偏离“善治”轨道。在中国乡村治理转型时期，日照市积极推进城乡一体化发展，全面推进新型农村社区建设，探索建立具有日照特色的农村社区治理体系，农村社区成为农村基层社会管理实体和基本单元。“四大体系”是对以小花社区为代表的试点农村社区管理与服务实践的深刻总结，是日照市农村社区建设阶段性经验的深刻概括。这一经验在日照的农村社区建设实践中得到广泛认可，并在全市范围内铺开。

日照市计划在新型农村社区建设中，以社区自治为导向、社区服务为重点，建立起职责明晰、作用突出的组织体系，项目齐全、功能完备的服务体系，依法运行、多元参与的自治体系，资源集约、长效稳固的保障体系，以逐步实现农村社会有效治理，促进公共服务社区化。

（二）建构原则

1.以坚持党的领导为核心原则

我国社会主义国家性质以及人民民主专政的国体决定了中国共产党的领导地位。坚持共产党领导的实质,就是要坚持党在建设中国特色社会主义事业中的领导核心地位,发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。新型农村社区治理过程中必须坚持党的领导核心地位，只有坚持党的领导，才能坚持新型农村社区治理的正确方向，才能充分调动各种力量参与社会治理的积极性，才能为构建新型农村社区治理体系提供政治保障。在农村社区中，党的领导以农村社区党组织为主要载体，它不仅负责贯彻党的政策方针，而且肩负着协调各方利益以实现社区公共利益最大化的重任。因此，构建新型农村社区治理体系必须发挥党的领导核心作用。

2.以完善村民自治为发展方向

依照社区与政府职能之间的关系，新型农村社区治理模式主要分为政府主导型与社区自治型。在目前农村社区治理中，基层政府仍是社区治理的主体，社区依附于行政组织，社区自治组织与村民处于从属地位。虽然行政主导型的治理模式在短期内体现出社区建设的效率，在一定程度适应了我国农村社区建设实际，但是这严重限制了社区自治组织与社会组织的可持续发展，削弱村民主体性，对社区自治长远发展是有害的。新型农村社区治理体系的建构务必坚持村民自治，维护村民的主体性，提升社区自治组织的权能，明确界定自治组织与基层行政组织间的权限与职能，规约乡镇政府具体行政行为。农村社区治理转型关键在于农民自组织的发育和壮大。日照市在探索新型农村社区治理体系的实践分为两个时期，在过渡时期社区公共事务由乡镇政府派驻机构全权负责，在社区自治组织成立后，交接职权，同步建立社区事务监督委员会，对社区重大事项决策程序和落实情况、社区财务管理等事项进行民主监督，建立社区自治清单制度，推进农村社区自治制度化、规范化。

3.以公共服务均等化为重要导向

市场经济发展扩大了劳动力需求，农村剩余劳动力向城镇转移，农村的人口结构与生活结构发生巨大变化，农村的医疗、养老等问题日趋严重，传统单一的管理服务方式与农村发展脱节，城乡二元机制制约农村公共服务供给。随着我国进入后农业时代，政府由管理型向服务型转变，农村公共服务亟待加强。推进农村公共服务体系建设，统筹城乡一体化发展，促进城乡公共服务均等化，是建设新农村的必然要求，公共服务社区化是农村社区的重要发展趋向。在服务体系方面，日照市建构以社区服务中心为平台，公共服务为主体，村民自治服务和商业化便民服务为补充的农村社区服务体系。在社区服务中心及配套设施建设上，日照市制定了《日照市农村社区建设基本标准》，农村社区应在社区驻地建设农村社区服务中心，设立“一厅”、“一场”、“两栏”、“十室”等设施，并配备必要的办公服务设施。同时逐步完善幼儿园、购物超市、金融保险、邮政通讯等专项服务设施和农资供应、农产品购销、科技信息咨询等市场化服务设施。

4.以促进协同治理为改革目标

党的十八大提出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。社会协同治理，主张多元主体协调合作共治公共事务，强调多元治理主体协同性和有序性，以应对转型期政府在乡村治理中公共行政一元性与碎片化时面临的挑战。在乡村治理变革中，应打破单中心的政府统治模式,构建政府、市场和社区三维框架下的多中心治理模式。当前新型农村社区，除了传统的乡镇政府与群众自治组织二元治理主体，经济组织、社会组织、公民等乡村治理的重要决策者与参与者，他们以非正式方式影响社区自治权力的运作。协同治理要求政府与村委会、社区组织、企业之间有效衔接，形成良性协同关系，推进农村社区和谐、有序发展。当前我国社会组织处于初步发展与弱质阶段，积极培育社会组织发展的软环境，引导企业、社会组织参与新型农村社区事务的管理与协商的要求十分迫切。日照市部分新型农村社区在社区治理中，将辖区内企业党组织、教育机构、企业负责人吸纳入决策层面，增进了社区与企业的联系，保障了社区与企业间协调发展。

（三）“四大体系”的运行要素

新型农村社区治理体系的运行要素指支撑社区治理体系有效运转的基础性因素与关键性条件，主要包括新型农村社区治理体系运转的组织架构、运行机制、社会软环境与主体条件。组织架构是新型农村社区治理体系运行的载体，运行机制提供制度保障，社区软环境是社区治理体系运行的关键条件，基层政府、村委会与村民作为新型农村社区治理的主体，是农村社区合作治理的基础。

1.组织架构

新型农村社区治理的组织主要有乡镇政府、社区党组织、社区自治组织、社会组织、经济组织与村民。这些组织与个体承担着不同的职能，扮演不同的社会角色，它们通过一定的组织程序和机制衔接起来，相互协调合作、共同作用，推进农村社区治理的良性持续发展。日照市探索建立职责明确的组织系统，塑成以社区党组织为核心、社区自治组织为主体、社区群团组织为纽带、社区经济组织和社区社会组织为补充的社区组织体系，确保社区工作顺利开展。一些社区还成立具有自己特色的组织，如申家坡社区位于工业园区，辖区内企业聚集，社区成立了4个企业党支部与共建理事会，吸收企业力量加入以促进社区良性发展。

2.运行机制

社区治理体系的正常运行依赖规范化的规则章程与制度机制。在我国，以宪法为核心、地方政府组织法与村委会组织法为重要内容、地方章程为基础的制度体系，保证社区法制化运转。宪法规定了基层治理的法治基础，地方政府组织法与村委会组织法规约定了社区治理的一般原则与制度程序，差异性的地方章程构成了社区治理的微观运转环境。这些规章制度覆盖乡镇政府职权边界、村民自治、社区内社会组织的职能等领域与环节。

实体组织是良好的治理体系的基石，章程制度也是治理体系的重要保障。日照市健全社区自治制度，探索社区治理的有效形式，先后制定了社区党组织工作制度与职责、村务公开制度与村民代表会议制度、村民小组会议制度、社区服务中心、财务中心职责与工作制度，实施社区公决、听证制。如金墩社区实行常态化会议机制，每月25号定期召开村民代表会议，把本月收支报表、决策事项予以公示，由村民代表予以讨论决定，保障村民的知情权、决策权、监督权与参与权，从制度层面实现了社区治理与村民自治权利的有效链接。

3.主体条件

乡镇政府、社区村委会与村民是新型农村社区治理的主体。在当前以及可预期的一定时间阶段里，乡镇政府与村委依旧是农村社区治理结构中的两级，乡村基层干部是农村社区体系的具体执行者，直接影响国家农村发展政策的实施效果。以往乡镇政府依据行政指令与行政计划管理农村社区，村委会“行政化”。乡村治理转型的社会生态下，推进社区居民与乡镇政府间的有效互动，需要乡村干部与村民具备一定的主体条件，这也是构建新型农村社区治理体系的前提性条件。乡村干部理应具备较高的知识水平、民主意识以及决策能力。新型农村社区治理体系作为乡镇基层政府与村民互动的制度性规范，村民是这种双向互动的主要参与者，村民政治社会化程度较低，与村民自治发展匹配性不足。针对上述这些缺陷，日照市多次组织民政部门、乡镇人员到温州、铜陵考察学习，采用公开招聘、高校毕业生社区就业等方式，在农村社区配备专职工作人员1800多人，并进行多种形式培训；组织部门对党员进行了十余期的业务培训；在社区内部设立图书室、阅览室，配备现代化的计算机与网络，便于群众获取知识，丰富群众的精神世界，这些举措提高了乡村干部、村民的政治能力。乡镇工作人员、社区干部与村民政治能力的培养是一个长期性的系统工程，只有他们的主体意识与民主能力真正形成，社区治理体系才能持续健康运转。

4.社会软环境

软环境与硬环境相对，它是社区治理中的非物质条件，是社区各种无形要素汇聚的集合。社区的软环境包括社区治理制度、社区化服务、社区民俗习惯、社区道德规范、社区文化建设等。党和政府在农村社区现代化进程中积极推进，奠定了社区治理体系正常运转的良性软环境。经济上实施“城乡一体化”工程、“工业反哺农业”方针，加大对“三农”的扶持力度，农村经济不断发展，乡村居民基本解决温饱问题。政治上随着国家简政放权，基层民主稳步发展，群众的政治主体性逐渐提高，民间组织或经济联合体呈“井喷式”增长。以农业专业合作社为例，2008年底日照市有227家，2009年底有1055家，2010年底有1579家，2011年底有1809家，到2012年底已发展到2185家。政治制度上形成了依托社区党组织的领导机制、依托社区村委会的自治机制、依托乡镇政府的公共服务机制等正式制度，依托社会组织的协同治理机制与依托社区精英的协商参与机制等非正式制度，这些规范集合构成了社区治理体系运行的政治规范生态。多种形式的农村教育实践活动、开放的社会交往、发达的信息交流催化了农民的利益关切，农民由“消极自由”转变为“积极自由”，加强政治参与，主动维护自身合法权益。村民与政府在双向沟通中了解各自的情况、信息，加强了村民与政府间的互动，形成了民主、参与的文化氛围。近十年的和谐社会建设、倡导“乡村文明、村容整洁”的新农村建设引导村民追求文明的生活方式，导向式培养村民现代化生活状态，在这种生活状态下，乡村自发性显现和睦、互助、合作、稳定的行为方式，形成包容、开放的良好社会氛围。上述因素的相互协调与共同作用，逐步形成了多元共治、协商参与的社会软环境，这不仅促进了村民个体间的沟通合作，也有利于社区不同组织横向协同治理，实现基层行政管理、政府公共服务与村民自治的互动衔接，进而建立良性新型农村社区治理体系。

四大体系作为日照市乡村治理体系的现代转型，它们之间相互依靠，交叉存在，互不可缺。组织体系是乡村治理的组织架构，履行管理与服务的核心；自治是乡村治理的必然要求与主要方面；构建服务体系是缩小城乡差距，推动城乡发展一体化的重要举措；保障体系则提供各方面的支持。

四、结语

日照市在新型农村社区探索实践中重构了新的治理体系，以建立社区组织、服务、自治、保障“四个体系”为重点，进行深入探索和实践，初步形成了具有日照特色的农村社区管理服务体制。日照乡村治理体系创新的理论价值与现实意义交织存在。为农村新型社区组织架构、运转机制、功能作用的创新实验提供了比较明确的事实依据，从而促进社区治理理论的本土化进程。

［1］裴迪南·滕尼斯.社区与社会［M］.林荣远,译.北京:商务印书馆,1999：340.

［2］山东省住房和城乡建设厅、山东省民政厅、山东省城乡设计规划研究院.山东省农村新型社区和新农村发展规划（2014-2030）公示稿［Z］，2014（9）.

［3］同春芬，党晓虹，王书明.农村社区管理学［M］.北京:知识产权出版社,2010：167.

［4］胡永保.中国农村基层互动治理研究［D］.东北师范大学博士论文,2014.

［5］李圆圆.农民专业合作社发展中的政策供给研究——基于日照市的实证考察［D］.曲阜师范大学硕士论文,2014.

（责编：许淑贤）

C912.82

A

1008-8431（2016）01-0069-06

2015-08-03

刘伟（1990-），男，曲阜师范大学2013级研究生；张晓琼（1962-），女，山东省新农村建设研究中心副主任，曲阜师范大学教授。