基于财政工程理论的地方政府债务管理体系框架设计

李丽虹

（江汉大学商学院 湖北 武汉）

基于财政工程理论的地方政府债务管理体系框架设计

李丽虹

（江汉大学商学院 湖北 武汉）

本文尝试综合系统科学与管理学的学科理论，从基本构成要素的角度出发，结合我国地方政府债务管理的实践构建一个具有内在逻辑关联的地方政府债务管理体系框架，并据此设定债务管理的目标、战略与方法技术体系，将工程思想与社会科学现实问题结合起来，以提高财政公共债务资金的使用效益为最终目标，有效划分债务管理系统的各功能组成部分，提取管理组织结构、业务工作流程和预算管理制度、绩效评价方法、会计报告制度、风险预警模型以及信息技术工具作为关键成功因素构建一个地方政府债务管理模型。

地方政府债务；管理体系；财政工程；系统科学

虽然地方政府债务问题由来已久，但我国地方政府债务管理体制的建设依然处于相对空白的状态。我国地方政府债务管理模式不是一种系统性的制度规则模式，而是一种就事论事的管理体系。涉及地方债务的一些管理问题主要依照国务院及财政部门上根据相关法律制定的行政法规进行规范，在法律效力上层次较低。地方债务的类型复杂，规模越来越大的情况下，造成大量违规操作。目前亟须建立规范化的地方政府债务管理体系。

一、运用财政工程理论重塑地方政府债务管理体系

经济发展方式转变、产业结构优化升级和新兴产业的兴起促使财政预算改革和财政管理模式转变。财政工程理论是一个具有系统集成性的财政管理思想和理论体系，既是中国提高财政预算绩效的产物，也是市场经济体制理财思想创新的必然。经典工程理论认为，工程通过科学和数学的融合应用，使自然界的物质和能源能够通过各种结构、机器、产品、系统和过程，以最少的时间和人力成本，生产出高效、可靠且对人类有用的东西。将财政工程理论运用于财政风险管理尤其是地方政府债务管理，可以有效地解决长期以来地方政府债务管理不规范、不透明、不系统、难以准确设置职责与功能、控制与协调的问题。

1.构建地方政府债务管理系统模型

（1）系统结构决定系统功能，预算管理模式与防范机制相配合。地方政府债务工程系统的构成要素主要包括债务发行（责任）主体、债务管理客体（债务资金）、内部因素（债务融资、债务支出、债务投资）、债务管理模式、债务管理机制、债务融资渠道和债务形式、系统信息平台。系统的结构决定系统的功能，结构的改变必然引起功能的改变。地方政府性债务的产生具有在当前体制下特殊的政府融资功能，这一点是设计和安排债务管理模式、管理机制的根本出发点。但是正由于其融资功能的特殊性使得债务融资行为易出现预算和市场两方面的软约束状况，从而决定了在设置正规的债务预算管理模式之外还需要针对其特殊性设置一些独特的防范机制以弥补正规制度的不足，如债务监控机制（规模控制、风险预警机制）、债务偿还机制（设立偿债基金）。

（2）系统的开放性和结构的复杂性，对地方政府债务管理加以总体规划。地方政府性债务活动涉及中央政府、地方政府、举债方、应债方（投资者）、审计部门、监管部门、社会中介，这使得政府债务资金管理系统与社会、债权方、债务方、监管方之间不断发生物质、能量与信息的交换，并通过相互交换持续完成债务资金融通机制及主体自身的改良和优化，逐步形成一个开放的系统。各方运行中的子系统不是孤立存在的，而是彼此紧密联系，通过一些关键变量完成系统之间的调节与控制，这就决定了债务管理系统具有复杂的系统结构，如果不从整体上对系统加以规划和控制，就必然会出现各子系统之间相互的摩擦与失调，引发管理成本上升的同时管理效果的下降，表现为各种形态的风险相互传导积聚，形成潜在的危机。

（3）系统的不确定性，对地方政府性债务实施科学化的管理。对债务管理系统内部与外部影响因素的分析可以将系统划分为内部系统与外部环境，内部系统主要由地方政府、债务管理部门（通常是财政部门）、融资公司这些主体所构成，外部环境主要由起监督作用的人大和审计部门、第三方市场评级机构所构成。内部系统易受体制不健全、经济发展阶段的局限性影响而具有不确定性，外部环境也因为宏观政策调整、社会发展因素的影响同样处于易变的状态，使得系统兼具有内生与外生的不确定性，包含了复杂系统、灰色系统和模糊系统，且两者之间相互作用，进一步放大了系统整体的不确定性，从而导致风险因素的产生。如果不通过对系统进行科学化的管理很容易在预算管理制度变迁过程中的边缘领域，如地方政府债务融资行为尚无法制体系或预算体系加以规范性管理的现实中，产生无序的运行结果，因此有必要加强信息技术和定量化的分析以提高债务管理决策的科学性。

2.地方政府债务工程系统作用机制及因果反馈关系

为了对以往的地方债管理方法进行综合集成，本文在对债务资金（资源）配置系统因果规律内外因分析基础上建立地方政府性债务资金管理系统发展动态机制的系统动力学模型，以说明各分项管理制度体系之间的因果关系及反馈结构，以便发现关键政策变量，确定地方债管理体系的总体框架。

一般情况下分析事物的变化总是从外因和内因两个方面进行，债务资金（资源）配置系统的因果规律的探究也是如此。导致债务配置系统变化的外因，如体制因素，包括经济体制、财政体制和管理体制，经济发展因素，包括经济发展的规模和增速、产业发展的结构，社会发展因素，包括公众的满意程度、生态环境的保护等，内因即地方投资需求、融资需求、债务资金的来源、债务资金的筹集方式、债务偿还期限、利率结构、债务资金规模控制、债务资金在各层级之间的分配比例等。内部各种因素之间的相互作用以及这些相互作用通过债务资金（资源）配置系统中的权力流、利益流和信息流推动系统的演变。

系统动力学模型的基本结构是反馈结构，这种反馈结构是建立在系统的反馈因果关系上的，根据对地方政府性债务资金管理系统发展动态机制分析可以建立系统的因果关系。

图1 地方政府债务工程系统动力学因果图

3.全面构建地方政府债务法制与风险控制机制

第一，确定地方政府债务管理目标。从历史上看，地方政府举债多以弥补财政资本性支出缺口为目的，地方政府债务管理目标即提供地方政府的可持续融资需求，该目标要求一要满足地方政府的举债需要，二要确保地方政府可偿债的能力。在这样的目标要求下难免忽视了地方政府性债务资金的运行也需要满足基本的资金运动规律，要考虑成本与风险的问题。在市场经济条件下地方政府采取资产负债管理要求对地方政府债务管理目标的设置符合债务组合成本与风险相匹配，可以考虑构建地方政府性债务管理的一个层级目标体系，围绕偿债成本最小化、控制债务风险水平两项基本要求进一步细化目标，划分债务资金的流动性、到期债务的集中度、维持良好的政府债券市场等更具体的目标。

第二，确定符合现实要求的地方政府债务管理模式。根据债务管理中集权与分权的关系划分四种地方政府债务管理体制，即市场约束型、共同协商型、制度约束型和行政控制型。根据各地区地方政府治理水平、金融市场发育程度来加以选择适用。以市场约束型债务管理模式为例，如加拿大和新西兰，地方政府主要基于市场秩序进行自我约束，基本没有或者只实行有限的行政控制。对地方政府债务的控制和监督可以分为内部控制和外部监督两种方式。

第三，创新运用各种信息化技术和模型化方法对地方政府债务风险进行定量化分析，为债务管理活动提供科学的决策依据。将经济系统工程管理思想引入地方政府性债务管理模型，确定风险管理首要的问题是建立债务目标管理的战略规划，明确应对地方政府债务风险的逻辑体系，构建一个稳定可靠的债务风险管理系统。处于最上端的是地方政府债务的制度基础或管理目标，其中包括完善的财政分权体制、制定并颁布《公债法》、硬化政府的预算约束、建立债务预算管理制度等。依据时间维度，将债务风险管理流程划分为 事前审核 、事中监控 和 事后改进优化 ，三个环节逐层深入、首尾相连构成一个闭环的监管系统，可以实现系统的自我组织、自我适应和自我优化。

第四，完善地方政府性债务风险控制的主要配套措施。其一，应及时制定《公债法》并编制政府债务预算作为债务管理长效机制。明确债务对地方政府资产负债状况与风险大小的影响，统筹考虑政府的公共资源配置。新管理框架强调部门之间的监督与协调实现管理流程的系统化、规范化和优化，建立法律上明确界定的责任制度体系，配合以债务绩效评价结果应用的反馈控制系统。债务绩效评价机制与规范的债务预算制度互为保证。其二，采用规模控制或风险预警的办法有效应对短期可能发生的偿债风险或危机问题。其中风险评价或风险衡量，不论静态衡量标准还是动态的预警模型，基础都建立在风险控制指标体系的设计上，而指标体系的数据来源往往是取自政府的财务会计报告，也就有必要建立专项地方政府债务预算会计报告及核算制度。

二、地方政府债务管理体系框架设计

钱学森1980年曾经提出系统工程可以广泛应用于工业和国民经济发展中。汪应洛院士（2013）认为系统工程本身具有的优势可以用于分析经济问题，经济问题往往具有复杂性，一方面通常涉及处理宏观经济与微观经济的关系，需要从国民经济和社会发展战略的高度出发实现不同层次经济活动协调互动。另一方面不同经济调节手段的应用过程中会产生连锁反应，相互影响、相互制约，经济系统往往是非线性系统，系统的稳定性将处在变化之中。从系统工程论的高度出发，本文尝试从分析影响地方政府债务管理决策问题的关键因素入手，围绕确立地方政府债务管理系统的战略目标这个核心问题，从体制、机制的高度重新建构一个相对完整、内部有机联系的管理体系框架。

1.确定管理目标，设计地方债管理战略规划

中国地方政府债务问题的规范与治理需要解决的关键性问题，包括直接与债务管理相关领域（视为总体财政债务管理系统的各子系统）的体制建设或体制改革，也包括间接相关的配套改革。财政债务管理系统是一个具有复杂性、开放性、不确定性的非线性系统，要综合治理地方政府债务问题必须多管齐下，各层级、各领域协调配合才能产生效果。根据系统工程的相关理论，地方债管理整体目标体系可以考虑从管理系统的层次、维度和阶段性三个向度来加以考量。

表1 地方政府性债务管理整体目标体系

宏观战略目标应着眼于宏观经济运行状况和国家宏观政策效果、中观战略目标应着眼于区域经济环境、制度环境以及地方政府信用情况、微观战略目标应着眼于地方政府债务项目主体的财务风险因素和地方政府间与债务项目主体之间的财政关系。

2.明确管理体制，设计地方债务管理组织机构

组织结构问题实质涉及管理体制，政府性债务管理体制是指中央和地方各级政府之间划分政府性债务管理职责和权限的规定。地方政府债务管理体制的核心矛盾表现为债务管理中集权与分权的关系。借鉴国外地方政府性债务管理体制的分类，有四种类型可供参考：市场约束型、共同协商型、制度约束型和行政控制型。世界上绝大部分国家在中央层次都建立有地方政府债务管理机构。根据与财政部之间的关系，地方政府债务管理机构一般有两种模式。第一种是将地方政府债务管理机构内设于财政部，地方政府债务全部由财政部统一管理，多数国家采取这种组织方式，第二种是地方政府债务管理机构独立于财政部，但需向财政部汇报相关情况。我国目前的经济体制下，对于多数地区而言行政控制型和制度约束型在长时期内还将成为地方政府债务的主导管理模式。但2015年1月1日起施行的新预算法实现了一系列立法进步，在完善 四本预算组成的政府预算体系、健全全口径透明预算、建立跨年度预算平衡机制、完善转移支付制度、硬化预算支出约束等方面取得重大突破。增加了允许地方政府举借债务的正面表述和五个方面的限制性规定。这预示着制度与行政约束正逐步向市场手段监控方式转变，符合市场化发展的要求。

3.建立监控机制，设计地方债务风险管理体系

整个地方政府债务管理的流程划分为四个阶段：事前监管 事中监控 债务风险纠错、问责与债务危机化解 建立中期预算框架。

事前监管的主要任务目标是对地方政府债务进行行政审批。中央政府部门对地方政府申报的发债目标、规模、利率和期限等条件进行审批，符合目前以行政控制为主的地方债务管理模式。一是要审地方债项是否符合举债的目的。二是要控制债务规模。三是合理搭配债务的利率和期限，审批权集中在中央政府，以保证债务组合的融资成本最小化。四是编制政府的资产负债表综合反映评估债务运行情况。五是要求进入资本市场的地方政府或城投公司经由评级机构进行信用评估，只有财务透明化和采取预算改革措施的地方政府才允许进入市场。

事中监控的主要任务目标是进行风险控制。从控制手段法律效力强弱来加以比较，风险控制管理工具可以包括：政府间硬预算约束、预算管理、规模控制、风险预警、政府担保管理、偿债保证、行政司法监控和透明度要求。对发展中国家而言，传统上过于依赖财政收入和财政转移支付，而非资本市场的举债融资，财政自治度不足，但信用评级有利于地方政府充分利用资本市场降低其债务融资的成本，因此这应成为未来地方债管理的方向。风险预警系统对地方政府债务管理具有评价、监控和预测三项基本功能。

纠错与问责机制主要用于地方政府债务管理的事中和事后控制。这些惩罚主要包括取消举债权、收取债务违约赔偿金、追究责任人的经济、行政及法律责任以及削减预算和转移支付等。

中期预算框架在控制主体上从市场第三方信用评级机构和中央或上级政府转移到地方政府财政部门，通过激励机制或强规则促使其采取自律控制的办法。中期预算框架更加关注地方债务可持续性，这是债务风险管理的核心目标之一。

1.吴振军.地方政府性债务管理系统设计与实现.吉林大学，2015.

2.审计署审计科研所课题组.我国地方政府债务问题、成因及对策研究.审计月刊，2010(8).

3.李青，韩立辉.地方债务管理模式的选择：理论框架、国际比较及启示.中国行政管理，2013(1).

4.关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见，2016-01-11.http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201512/t20151223_1627720.html

5.Davide Dottori.Michele Manna.Strategy and tactics in public debt management.Journal of Policy Modeling, 2016(38).

6.Zhibin Chen.Jun Pan.Liangliang Wang.Xiaofeng Shen.Disclosure of government financial information and the cost of local government s debt financing Empirical evidence from provincial investment bonds for urban construction，2016(02).

（责任编辑：王文龙）