水利资产调查研究

宜昌市财政局

水利资产调查研究

宜昌市财政局

水利资产是水利行业的物质基础，是国有资产的重要组成部分。但是庞大的水利资产究竟有多少，水资源价值如何计量等问题，是目前需要重点研究的。为了摸清宜昌市水利资产家底，我们组成专班，先后对宜昌市东风渠管理局、黄柏河流域管理局和当阳市、长阳县水利局等十多个相关部门进行了实地调研，采用数据分析法和公式法，剖析问题症结，凝智聚力献策，为水利国有资产清查、资产计量及资产管理提出具有可操作性和前瞻性的思路及建议。

水利资产；政府资产；资产清查；资产计量

水是生命之源，是人类生产和生活必不可少的宝贵资源，是发展国民经济不可缺少的重要自然资源，但其自然存在的状态并不完全符合人类的需要。只有经过人类的适度开发和利用后，才能发挥其最大价值。

根据产权属性水利资产可以分为国有资产和集体资产两大部分；按照其功能属性,可以分为社会公益型、有偿服务型和综合经营型三大类；按照其自然属性，可以分为资源性资产、经营性资产和非经营性资产三大部分。

本文采用权属和功能分类，只对国有资产、公益型资产进行研究，调研范围包括10万方以上的水库、水资源和防汛抗旱储备专用物资等三个方面。

一、宜昌市水利资产概况

宜昌地处长江上游与中游的结合部，鄂西山区向江汉平原的过渡地带，地理环境复杂多样，地势自西北向东南倾斜。全市国土总面积2.1万平方公里，山区、丘陵、平原分别占69%、21%、10%，构成 七山、二丘、一平 的地貌特征。全市所辖三市五县六区，总面积人口415万，耕地面积520.5万亩。长江流经市域237公里，除五峰、远安两县外，其他3市3县6个区，均与长江水系相连，水资源极为丰富。近年来，宜昌经济社会蓬勃发展，综合实力已跻身全国百强城市行列。截至2015年底，按照综合折算法宜昌市国有水利资产总价值达到约85亿元左右，按照收益现价法测算达到6亿元左右。

二、水利资产管理现状

宜昌市水利水电局统筹市属水利资产的管理，各县级水利局负责水利资产直接运营，而防汛物资由水利局二级单位防汛抗旱应急服务队管理，水资源管理情况则存在地区差异，有的设立专门的水资源管理中心，如市本级和当阳市；有的设立水资源科，职能管理包括工业用水、生活用水以及相关的水资源保护工作，如市本级；多数县还没有专业管理机构。

近年来，宜昌市水利部门不断强化 依法治水强水、改革活水、科技兴水 的观念，坚持防汛与抗旱并重、建设与管理并重、开发利用与节约保护并重、农村水利与城市水利并重的 四个并重 原则，着力构建防洪减灾安全体系、城乡供水保障体系、生态环境保护体系和水利资产经营体系的 四大体系 ，重点建设饮水安全进万家、灌溉输水到田间的 两大工程 ，加快水利基础设施建设步伐，强化涉水事项管理，水利工作呈现出良好发展态势，水利资产管理表现为多种管理方式。

1.水库管理逐步规范

一是始终把规范水库工程日常管理作为水库工作重点，并狠抓落实。现登记注册的大中型水库有27座，全部都设立了管理机构，配备了管理人员，落实了管理经费。各水库管理单位根据水库有关规定和考核标准，结合水库实际，制订了水库各类管理制度，落实工作职责，规范日常检查、观测、维修、调度记录，并定期分析整理存档。大中型水库日常管理水平明显提高，做到了责任落实、任务明确、管理规范、工程美观 。宜昌市制定《宜昌市2014年大中型水库工程管理千分制考核工作方案》，已在市直8座大中型水库推行。

二是小型水库专管员制度全面建立。先后建立小型水库专管员和巡查制度以及稳定的管护经费保障机制，全面落实小型水库安全责任，加强小型水库安全管理。小（1）型水库专管员按不少于2名、小（2）型水库专管员不少于1名配备，水库的管护经费按每名专管员不少于1万元的标准落实。目前，宜昌市共落实小型水库专管员501人，大部分县市已把专管员管护经费纳入财政预算，水库日常管理工作逐步规范。

2.水资源管理实行最严格的制度

2014年实施最严格的水资源管理制度以来，水资源论证、取水许可管理、入河排污口监管等不断强化，地下水治理与保护逐步加强。

一是水资源实施最严格的水资源管理制度。宜昌市、当阳市设立水资源科（或管理中心）专门负责水资源管理，目前宜昌市对水资源实施最严格的水资源管理制度，划定用水总量、用水效率、水功能区限制纳污 三条红线 ，印发《宜昌市实行最严格水资源管理制度考核暂行办法》，建立责任考核机制。

二是大力开展节水型社会试点建设。市政府出台了《宜昌市节约用水管理办法》，全面推进农业节水、工业给水和生活节水，节水型社会试点建设顺利通过水利部验收。宜昌市万元GDP用水量由试点前的237立方米下降到现在的51立方米，下降78%，万元工业增加值用水量由试点前的 255立方米下降到现在的 34立方米，下降87%。

三是饮用水水源地采取达标管理制。提请市委、市政府将饮用水水源地保护工作纳入市委市政府对各县市区综合目标考核。宜昌市集中饮用水水源地水质达标率100%，水功能区水质达标率93.8%以上。

四是实施黄柏河东支流域综合治理。协调夷陵区拆除西北口水库600余口养殖网箱，提请市政府出台《关于加强黄柏河东支流域磷矿开发利用环境监督管理的意见》，制定黄柏河流域涉水项目联合审查方案，建立水保、涉河、防汛、水资源等内部联合审核机制。

3.防汛物资实行分级负责、满足急需的管理办法

一是严格落实防汛抗旱责任制，及时调整和充实各级防汛抗旱指挥机构，修编完善防汛抗旱预案，编制堤防险段、水库、泵站分类度汛计划，并组织专班开展汛前督办检查，及时排除安全度汛隐患。汛期坚持24小时防汛值班，密切关注天气变化和水雨工情，及时组织会商，适时启动应急响应。发生灾情险情后，第一时间派出工作组赶赴现场指导抢险救灾，努力把灾害损失降到最低。

二是合理编制防汛抗旱物资储备预算。2011年开始，依据省水利厅《防汛物资储备定额编制规程》（SL298 2004)的规定，宜昌市通过测算防汛物资储备定额，制定了防汛物资足额储备计划，规范了防汛物资储备管理，本着 分级负责，满足急需 的原则，目前储备物资采取自储、委托储备、社会代储等多种储备方式，使防汛物资储备总量达到定额要求，而县级及以下防汛抗旱物资大多为自储和社会代储两种方式。防汛抗旱物资使用，对于一般防汛抗旱消耗品采取随用随购，而其他物资在使用时为管理单位直接从储备物资中调配。

三是防汛信息化建设取得历史性突破。宜昌市在湖北省率先实施了小型水库水雨情自动测报系统项目，项目总投资1204万元，涉及14个县市区。2014年4月开工建设，目前已完成245座水库遥测站点建设、软件平台建设、软件运用培训等工作，共计200余人安装了电脑版和手机版客户端，基层水库管理人员可以通过信息系统时刻关注防汛信息，实现 防汛于未然。

三、水利资产管理存在问题分析

宜昌市水利国有资产结构复杂，数额庞大，水利资产管理除了存在出资人代表缺位，多头管理，产权责任不清，治理机制不健全，多重委托代理，管理层次多，管理成本高，运行效率低等国有资产普遍存在的问题外，最突出的问题是资产不清、价值不实，不仅影响水利经济良性运行，而且影响到国有资产规模统计。

1.水库资产管理观念还未真正建立，资产价值计量困难

（1）从水利行业内部存在问题分析。一是一些水管部门及单位将资产管理与工程管理混为一谈，只注重工程使用，忽视资产管理，很多单位对资产管理的理解还只停留在固定资产管理层面，80%的水管单位未足额提取折旧。二是准公益性水管单位占有使用的水利国有资产，由于提供综合功能，在资产形态上难以区分经营性和非经营性，绝大多数水管单位都是事业单位，很多事业单位的负责人既作为水利国有资产的监督管理者，又是水利国有资产的具体运营者，监管与运营履职不明。三是湖泊水库绝大部分未确权划界。一方面政策规定确权范围与农民承包的土地有交叉问题，难以疏通农民思想，阻碍确权工作顺利进行；另一方面，初始投建单位与后期管理单位分离，长时间的权责不清，导致扯皮的状况时有发生。四是水利资产处置报废审查、审批程序较为混乱，无明确的规章制度可循。

（2）从资产管理体制性障碍分析。一是对水利行政事业性资产有监督管理职能的部门有国有资产管理部门、财政部门、纪检审计部门、水利部门等。但是，各部门的权责划分不当，其结果是管理低效，制约了水利行政事业性资产的优化配置和效益的发挥。二是准公益性水管单位资产管理主体缺位，尽管水管单位运行着庞大的公益性资产，但公益性耗费补偿却没有正常的来源渠道，虽然有时可以得到一些财政补助，但象征性的居多，致使水利工程功能衰退、效益衰减，资产实际量减少，持续运行能力低下，水管单位整体上经济效益较差。三是没有一套科学的评价体系，由于没有构建起水利资产监督评估机制，缺乏外部监管造成水利资产隐性流失，缺乏内部监管造成水利资产管理粗放，资产的安全性和资产功能的发挥缺乏绩效考核，造成水利资产难以保值增值。

（3）水利资产价值计量困难。一是水利资产账面价值取得困难。宜昌市很多小水库历史久远，并且可获得性统计资料较少，使得其原始价值难以计量。目前，针对此类小水库的原始价值统计基本采取查阅历史资料类比方式获得。这种估算方式计算出的水库其原始价值存在较大的误差。二是水利资产后续价值计量标准的困难。水利国有资产填报主要是以账面价值或公允价值来计量，即对于资产统计资料较全的水利资产，通常取资产建造价值及后期追加投资直接账面值简单相加为资产值。此计量方式为考虑资金时间价值、资产折旧等价值计量因素，对水利资产价值计量操作粗糙、标准无确定性，现有账面统计数所反映的资产值与实际存在很大出入。

2.水资源没有纳入水利资产管理之范畴，无计量计价标准

（1）水资源总量统计存在重复计算的问题。水资源具有流动性、土地渗透性等特性以及水资源监测工具局限等原因，水利部门在针对区域内地表水、地下水及地区全年降水总量的统计存在重复计量，统计资料值与实际值存在较大的差距，计算资产价值难度大。

（2）水资源价值计量现在无标准可循。水利资产中以水资源为主，是水利部门现行管理的最大份额的国有资产，它既有一般资源性资产的特点，又有其特殊性；既有价值特性，又具有质和量的不确定性。自国务院1996年发布《水利国有资产监督管理暂行办法》以来，各地水利经营性资产及非经营性资产的监督管理已逐步走上正轨，但至今为止，宜昌市对水利资产的考核与评价没有给予足够重视并加以实施；此外，也并没有真正将水资源列入资产的管理范畴，更没有建立一套完整的水资源资产总量价值计算体系。因此，水利资产存在账实不符，甚至于存在不良资产的问题。

（3）水资源管理没有建立水价定价机制。目前水资源管理实行的是行政管理，缺少水资源费价格形成的水市场和水价定价机制，无法形成水资源市场交易和交易价格，只能由政府定价。在行政管理体制下，工业用水、农业灌溉、城市生活用水、城市绿化用水等水价采取的水资源费办法，来调节水资源优化配置，而水源地的水资源价格却没有形成市场机制。

（4）水资源和水土保持专业人才严重缺乏。宜昌市只有少数地区设立专门的水资源管理机构，由专人专项管理水资源相关情况，但是这类部门大都属于新成立，工作人员也未有先关专业背景及管理经验，且存在部分身兼数职的情况。还有多数县市区没有设立水资源管理机构。

（5）水资源保护形势严峻，水资源污染治理难度较大。2015年底，宜昌市未达到三级水资源20多亿立方米约占20%，对未达标水体进行治理，需要数以亿计的投入，水资源环境治理难度较大。宜昌市饮用水水源地保护与当地经济发展矛盾突出，生态补偿长效保护管理机制尚未建立。黄柏河流域磷矿开采与水资源保护之间的矛盾突出，普遍存在着河库被侵占、水质被污染、水土流失、水量枯竭、水体自净能力下降、库区垃圾成堆等问题。小型水库投肥养殖问题突出，水质状况堪忧。湖泊水资源保护力度不够，围湖造地、过度养殖现象依然存在，湖泊水环境日益恶化。

3.宜昌市本级没有物资储备库，物资专项管理体系不太健全

一是防汛抗旱物资资金投入不足，导致其储备不足、品种不足。宜昌市防汛物资采取定额储备，截至2015年底，宜昌市尚需补充物资数量较大，按照2010年物价平均水平计算，所需物资的价值为3605万元。另一方面，宜昌市级防汛抗旱办公室并未进行防汛抗旱物资的存储，导致管理部门无法及时应对突发状况。

二是防汛抗旱物资专项管理体系不太健全。目前，各县市防汛物资由水利局二级单位防汛抗旱服务队管理，基本将管理责任落实到人，但对于相关物资的使用缺乏可循的规章制度，更缺乏管理的长效机制。三是消耗性物资储备存在较大的困难。由于防汛抗旱具有偶然性、突发性，诸如麻袋、土工布等，不储备急用时没有，储备时间太久、储备品种太多则自然损耗，造成浪费。

四、水利资产管理的对策及建议

1.创新水利资产管理机制，依法治水治产

（1）建立资产管理大数据信息库，实行动态管理。抓住全国或全省水利资产清查机遇，健全水利财务管理信息系统和资产管理数据库，对资产变化情况做到按时上报，及时更新。新建工程资产应纳入国有资产管理系统，即工程建设完成后应移交至各乡镇、村级管理的，由各乡镇、村将当年取得的工程资产登记入账，以确保工程资产价值的准确性和有效性。特别是水利行政主管部门、乡(镇)人民政府使用的农村水利资产，由乡(镇)水利服务机构进行登记并建立台账，登记情况应当报县水利行政主管部门备案。农村水利资产状况发生变动的，应按照规定进行变更登记、备案，完善资产备案制，纳入大数据库管理。

（2）建立水利资产监察评估机制，解决水利工程确权划界等问题。水利资产监察评估机制主要由内部监察评估机制、效益监察评估机制、外部监察评估机制、财务物资监察评估机制、外部环境监察评估机制等构成，在此基础上应建立内外评估联系机制，通过购买服务的方式，请外部监察评估机构参与水利资产管理的各项监察评估，让专业人做专业事。如请外部监察评估机构参与水利工程或水库的确权划界等评估，用市场办法解决历史遗留问题，明确产权，盘活水利资产。

（3）创新资产管理制度，依法治水治产。首先应界定清楚水利资产的类型，再根据不同类型的水利国有资产设定不同的管理体制，如公益性资产按行政管理体制，准公益性按市场机制运营等。同时建立健全规范性的《水利资产报告》《水利资产管理办法》《水利国有资产处置管理办法》《水利资产收益和支出管理办法》等等，依法、用制度保全国有资产的安全性和完整性。在内部管理上，应由中层干部以上人员成立资产管理小组，由管理小组对资产的系统管理作决定与决策。同时，明确财务部门、资产管理小组与使用资产部门的权责，规定各部门配置专人负责，并对资产管理专人实行问责制。对于设置了水利资产管理二级单位的部门应该加强人员配置，提高专业水平；未设置水利资产二级管理单位的部门，则可通过适当的机构增减，形成水利资产专项管理。

2.突破原有水资源不是资产的观念，培育水权市场

（1）构建水资源统一管理体制，实现水务一体化。将住建委（分管城市用水排水节水）、环保部门（分管水污染治理）、卫生部门（分管自来水质管理）等各自分管的水务职责，划归到水利部门统一管理，解决都在管都管不好的九龙治水问题，实现水务一体化管理模式。

（2）突破原有水资源不是资产的观念，实行资产化管理。水资源资产化管理是指把水资源作为资产，从开发利用到生产再生产全过程，遵循自然规律和经济规律，进行投入产出管理。将水资源由单一的实物量管理转为价值量和实物量管理相统一的管理，使水资源资产走向市场，参与市场交易，实现水资源资产保值增值。同时要构建资产化管理体系，即通过水量/水质核算价值量核算 产权界定 资产评估 资产化管理与运营实现水资源的全过程管理，并实现由传统水资源管理向水资源资产化管理的转变。

（3）建立产权明晰的水权制度，培育水权市场。《水法》虽然明确规定了水资源的所有权,但对水资源的使用权却没有做出具体的规定,也就是说,在水资源的使用权的归属、权限范围和取得条件等方面缺乏可操作性的法律条文,水资源使用权的模糊带来的必然结果是各地区、各部门在分配利用水资源方面的冲突,从而导致了水资源使用和管理的混乱。为了使水权的分配、取得和转让有章可循,必须建立一套包括水权界定、分配和转让在内的较为完善的水权制度体系，推进水权交易市场监管和交易平台建设，成立水权收储转让交易中心或水权交易和产权交易的机构，加快水权交易试点，从而逐步培育水权市场，使行政管理状态的水资源向资产转化后，最终再转化成资本。

（4）实施差别化管理模式，最大化发挥地区水资源资产效益。在现有水价调查研究中，水资源稀缺度越高，水资源费越高。宜昌市区域水资源分布存在差异，且地形状况自东往西、自东向北形成不同地貌。各个地区水库建设状况、水库数量以及主要功能都不同，应采取多元化、差别化管理模式。如具有明显经营性的准公益水库管理，可建立以 水务公司 为中心的水资源资产化管理模式，引入企业管理机制，对多样化用水进行市场化配置。又如对看得见水但用不了水的地方应加大水利设施投入，对水量充足的地区应通过适当提高水价引导节约用水，对饮水源地应加大环境保护力度等等，从而提高水资源的最大价值。

3.利用不同的计价方法，核算水利资产价值

（1）针对不同水利设施采取不同的计价方法。对历史价值清楚的水利设施，可仍然采取历史成本法核算现有资产价值，如账面价值较清楚的大中型水库。对没有纳入资产管理的、游离在管理之外的或账面价值不清楚的、账面价值明显低于水利设施现价的，均可采取重置成本法计算现有资产价值。同时，应对现有所有水利设施进行一次全面查验评估，确定已使用和可使用年限，按规定足额提取折旧。

（2）建立水资源计量计价的新模式。这里提供成本法、综合折算法和收益现价法三种计价模式，但本次采用了后两种方法，以2015年水资源数据为依据，分别计算出宜昌市水资源资产价值。

2015年水资源资产构成情况表

一是可以按成本计价，即按照水资源开发、利用全过程中使用的人力与物资总成本作为水资源资产价值。但宜昌市水利设施大多是20世纪五六十年代建造的，难以计算。

二是综合折算法，可以综合折算水资源利用成本计算单价，即通过已经开采利用的水资源收益及成本总和计算单位水资源利用价值，乘以现有水资源存量即为水资源资产价值，公式如下：

其中：Vw表示水资源资产价值；Qw为现有水资源存量；pw为水资源单价。

水资源资产价值=（工业用水比 水单价+农业用水比 水单价+城市生活用水比 水单价+城镇公共及生态用水比 水单价）水资源存量 可用水量+(水电收益)（见上表）

三是按水资源使用收益计价，即通过全流域自上而下流通过程中对水资源按照其参与社会生活的功能性加以区分，以实际参与到生产中的用水量与潜在水资源资产增量之和作为水资源的价值计算，即水资源收益现价法，公式如下：

其中：Vw表示水资源资产价值；Qw为现有水资源存量为水资源可利用率表示按水用途分各项水资源使用量占比；pi表示按用途分各项水资源费。

上述公式中用水系数为已用水量占总水量之比

以上两种计算，水资源总量为 2015年地表水即111.7亿，可用水量占80%，未达标的水占20%，如果剔除未达标水的治理费，则应比现在理论价值少得多。

负资产=111.7 0.2治理单位成本

净资产价值=水资源资产价值+负资产由于水质情况差异大，治理成本难以计算，水资源资产净值未测算出。单纯按照水资源费计算水资源资产价值远低于水资源自身实际价值。

4.创新防汛物资储备管理机制，提高物资利用率

一是健全防汛抗旱物资专项管理体系。构建从采购 储备 使用一体化的运转管理新机制，严把购入储备和出物两道关口。对于不易储备或易变质的物资建议委托社会代理代储，并与被委托企业签订订购合同，确保应急救灾物资应有就有，从而减少资金成本和物资保管成本，使用时可采取先用后报的财务管理方式；而对于发电机组、投光灯、救生器材等其他可反复利用的大批量储备物资应通过政府采购，同时应建立出入货物清单制，出货时应坚持先入先出的原则，以免储备时间久而破损，提高物资利用率。

二是加大投入，建设宜昌市防汛抗旱物资储备库。作为市水利事业发展项目或地区安全项目向政府报批，或向市级财政三年滚动预算项目库申报，同时将各项防汛抗旱经费和今年国家颁布的《江河湖库水系综合整治资金使用办法》相结合，整合各种水利资金加大物资储备和库房建设，为地方经济发展和广大人民群众利益及人身安全保驾护航。

（责任编辑：兰卡）