土地资本化中的权益分配研究——现状及成因的反思

■ 宋家宁/杜新波/乔 孟

（国土资源部人力资源开发中心，北京 100034）

土地资本化中的权益分配研究
——现状及成因的反思

■ 宋家宁/杜新波/乔 孟

（国土资源部人力资源开发中心，北京 100034）

通过文献综述，分析土地资本化过程中的权益分配现状，并寻求其成因，从制度经济学角度指出存在的问题。无论从历史还是现实看，土地资本化过程中农民均处于弱势地位，其权益没有得到应有的保障。同时，有关该权益分配现状，更多的是国家宏观体制造成的，产权关系是体制背景下的工具。问题的解决之道：(1)完善农民土地所有权权能；(2)剥离土地财政依赖，赋予农民市场主体地位。

土地资本化；权益分配；体制；产权

1 土地资本化的内涵及其对农村发展的重要意义

早在百年前，马克思在其《资本论》中就对资本进行了定义：“资本不是物，而是一定的、社会的、属于一定历史社会形态的生产关系”[1]，从这个定义看，资本是运动的并不断改变形式，同时在运动中不断增值[2]。土地由于可以带来收益并且具有稀缺性，因而具有资产特征，当土地市场（公开或隐性）出现后，土地资产的各种财产权利在市场中进行交易，并且能够给所有者带来预期收益，产生增值，这时土地资产就转化为土地资本，土地资产参与市场并增值的过程，就可以称为土地资本化[3，4]。

有关资本对农村发展的重要意义国内外均有较为深入的研究，秘鲁经济学家索托（Hernando De Soto）在《资本的秘密》一书中阐述了普通人贫困的原因是缺少能把资产变为资本的制度，而发达国家的普遍富裕本质上是因为有明确的财产权利可以使任何人把资产变为流动的资本[5]。农村土地资本化概念正是在这种背景下发展起来的。农民作为中国社会最底层的群体，其所具有的资产——土地、房屋，缺乏资本化流通机制，导致农民即使进城也无法有效变现资产，从而无法从根本上摆脱贫困[6]。

1978年经济体制改革后，新的土地开发模式开始在中国得到推广[7，8]，土地资本化也逐渐进入了研究者的视野，针对中国特殊的国情，对农村土地资本化的研究也越发深入。农村土地资本化是在市场经济条件下，随着土地制度改革发展起来的，即农村土地资本化运作是市场经济发展的客观要求[9]，也是在市场经济和社会效益最大化条件下，实现土地作为社会生产要素的功能和价值的必然选择[10]。

有关土地资本化对农村发展的重要意义，何志军（2010）提出未来农村经济发展的必然选择就是农村土地资本化[11]，Carter and May (1999)通过对南非国家的实证分析认为金融资本的匮乏是导致农民贫困的重要体制性原因[12]，另有学者认为土地作为农村最重要的金融资产，因为农地价格波动带来的收入风险为农村社区的发展制造了很大的经济困难[13]。从根本上看，土地资本化就是在工业化城镇化进程中一部分土地以超常的速度急剧增值。它与正常的土地农业使用中的报酬递减趋向形成一个鲜明的反差[14]，从市场经济的角度看，这也是土地资本化伴随工业化、城市化发展的一个重要原因。

从具体功能上看，龚晓红等（2011）认为土地资本化可实现农地向非农地转化，促进经济增长；通过土地资本化，实现农地向非农地转化，有效促进土地资源变为资本；在增加农民财产性收入的同时，有效促进农村劳动力转移和生产方式转变[15，16]。尽管土地资本化已经引起了一些学者的关注，但是从实际研究看，追溯其制度根源的研究尚不多，大多研究是从批判现行的征地制度或失地农民现状入手，纠结于表象，而忽略了农民权益保护问题的本质。

2 农村土地资本化过程中的权益分配

伴随着中国城市化进程及土地市场的建立与持续发展，中国有关土地问题社会矛盾产生的前提是土地资本化的必然趋势；产生的经济基础，是土地资本化中的利益分配格局。有关土地资本化的利益分配问题吸引了众多的研究者，杨帅等（2010）认为在国家完成初始工业化积累阶段，土地被直接转化为乡镇工商企业资产并且级差收益直接转变为企业资本积累；而在分税制改革后，地方政府拥有了土地转用的绝对权力并占有大部分变现收益[17]，而作为土地所有者的农民在此过程中的土地权益却没有得到应有的保障。何晓星等（2004）认为在中国当代土地资本化利益分配中呈现这样的倾斜格局——利益向开发商聚集，居民份额最小，政府份额较小或同样最小[2]，这个观点同样可见郝书辰等（2007）的研究：土地资本化过程中增值部分的收益分配，只有 20%～30%留在乡以下，其中农民的补偿款占到5%～10%；地方政府拿走土地增值的20%～30%；开发商拿走了土地增值收益的大头，占40%～50%[18]。温铁军，朱守银的相关调查显示，地方政府征地过程中，如果以成本价为100进行计算，农民只得5%～10%，村级集体经济得25%～30%，60%～70%为政府及各部门所得[19]。对分配比例的研究中，吕萍等（2007）通过实证调查及计算，得出有关土地资本化后的增值收益，地方政府得64%，用地企业得到36%，整个过程农民及村集体被忽视[20]。同样的，在与土地资本化紧密相关的失地农民权益问题研究中，许多学者也认为，快速的城市化及农地被占过程中，农民的土地权益受到了侵害[21]。

当前中国作为世界范围内增长最快的经济体之一已经完成了原始的工业化积累 ，作为一个正处于工业化和城市化中期阶段的庞大经济体[22]，已经进入以国内资源资本化为实质的产业扩张阶段[17]，然而，在这个资本扩张阶段，实质上依然是农村以其土地资源资本化支持了城市的发展，如仅在1992—1995年，每年有360万亩农民土地被非农占有，相当于每年从农民手中拿走3000亿元的国民收入[23]。而在1994年的分税制改革后，“土地财政”概念的出现，使土地资本化过程中不公平的权益分配更加明显，土地财政的体制来源即农地转非农过程中的价格“剪刀差”[24，25]。蒋省三等（2007）的研究指出了地方政府以土地撬动银行资金、推进工业化与城市化发展的机制：不同于国家原始工业积累阶段的资源资本化特征，分税制改革以来地方在财政约束下大规模征占土地，土地资源资本化的过程又带动了经济的增长[26]。但这种短期透支性增长的可延续性受到了质疑，如汪利娜（2009）论证了土地财政虽然短期可缓解分税体制下地方财力不足、公共品供给融资难的问题，但长期来看，其是不稳定和不可持续的，并且会严重损害国民利益[27]。

3 农村土地资本化权益分配的制度根源

从当前的研究现状看，对农村土地资本化权益分配不公问题原因的阐述主要集中在两个方面：一是体制，即从中国发展历程出发，从发展中国家原始资本积累角度进行解释；二是产权，制度经济学的一个基本观点即产权是一切制度的基础。那么，本部分需要厘清的是在中国特殊的国情与发展历程下造成当前权益分配现状的制度根源究竟是什么。

3.1 体制——特殊阶段的发展需求

土地资本化过程中权益分配现状的成因体制，层面上是由于国家重点发展战略要求必须通过获取农民基本生活资料外的农业剩余以实现城市发展及工业发展过程中低价原材料的获得，实际是一个“以农补工”“以农补城”的历史发展过程[19]，该体制的最初原因是由于建国初没有强有力的国家机器和发达的本国大工业，国家急需集中经济资源加快推进工业化特别是优先发展重工业，以保证革命后新政权的合法性基础[28]。究其原因是发展中经济体在特殊发展阶段选择的“起点不公平”体制，这个“不公平”表现为改革开放前“以地兴企”完成中央一级原始工业资本积累，以及改革开放后，伴随财税体制改革“以地兴企”“以地生财”地方一级完成原始资本积累[21]，而每次体制层面的改革都伴随着声势浩大的“圈地运动”。

综合上述分析可以看出，对土地资本化增值收益的分配，数字比例不尽相同，共同之处在于农民或村集体所得偏少，不同之处在于有关分配比例研究的体制背景不同。下面根据相关学者对我国体制变革的阶段性划分分析农民权益分配的体制成因。

(1)国家工业化积累的需求。中国建国初是一个落后的农业国，国家急需进行原始的工业化资本积累，而根据历史经验，落后的农业国积累的主要来源只能是农业剩余（周其仁在其著作中将之称为“农民的贡赋”）。经过大约30年的时间，国家在改革开放前完成了原始的资本积累[19]。据统计，在这个过程中农民对工业化的总贡赋达到了6000亿元以上[29]。此阶段农村土地资本化尚不明显，土地没有直接作为资产进入流通环节，但间接的农产品价格剪刀差政策体现了对农民权益的禁锢。根据统计数据，1978年全国农民人均纯收入为133.57元，与1975年相比，年均增长率只有2.9%1数据来源于1985年《中国统计年鉴》。。

(2)地方工业化积累的冲动。改革开放及财税制改革赋予了地方政府进行工业化积累的原始动力。根据杨帅等的研究，该原因是造成改革开放后兴起第一次圈地热的体制根源[17]。与国家工业化积累所不同的是，地方政府的工业化积累由于没有一以贯之的强制力，只能利用农村土地产权漏洞，通过行政力量，利用当时廉价的劳动力及土地资源进行间接的工业资本积累[17，19，23]。从相关研究的结论看，该阶段地方政府通过低价圈地，将农村土地资源转变为地方发展的资产，之后通过低地价方式引入产业资本，在这个过程中，拥有产业资本的企业得到土地资本化的实际好处，而地方政府力主支持的地方性工业也得到了长足发展，1984—1988年，农村工业占全国工业的比重达到了24.3%，乡镇工业的增长速度也得到了大幅度的提升[30]。

(3)财税制改革下的“以地生财”的地方需求。1994年的分税制改革，是我国土地资本化表现形式变化的一个契机。土地财政阶段的土地资本化权益分配不公表现得更为显化，在地方政府完成基本的工业原始积累后，在城市化目标的压力下，地方政府有动力通过土地资本化获取执政资本。这也是我国征地过程中农民权益得不到公平对待的根源，一方面农地产权模糊，另一方面，行政力量相对集中，征地作为工具在这个过程中被地方政府放大了其效用。这些体制性原因是造成农村土地资本化过程中农民权益受损的根源。

上述体制层面分析解释了土地资本化分配现状产生的成因。不同研究者针对不同阶段的体制性冲动，得出了不同的分配比例，这些数字的背后，共同点在于农民或农村在整个土地资本化过程中的弱势地位，不同点在于不同体制背景下，以农补工、以农补城的方式及程度的差别。

3.2 产权——问题根源抑或工具？

按照经济学的基本概念：创造收入就要有财产，有清楚的权利界定，要用法律保护财产的权利边界[31]，就我国确定的发展目标看，在快速推进工业化和城市化的同时，必须保证农民不破产、农业不衰退、农村不凋弊，要实现这三重目标，如何确实保障农民土地财产权利就成为其中的一个重要议题[32]。

缺乏制度创新，就无法避免因法定产权制度与事实的产权结构不相一致，甚至与实际的产权制度安排相冲突，造成“穷人有财产而无资本”或财产无法资本化的矛盾[5]。就土地资本化利益分配问题的原因，何晓星等（2004）认为造成当前土地资本化过程中权益分配现状的是中国特殊的“内公外私”产权制度，以及起飞阶段普遍存在的产业资本稀缺性[2]，造成了中国地方政府主导型的市场经济[33]。同时，陈家泽（2008）也认为农地产权主体虚置，从而导致农民的土地权益受到少数“代理人”的不法侵犯，或是受到来自公权（如地方政府在土地征用、补偿过程中）的不当侵占[34]。

从上述分析看，土地资本化过程中权益分配现状的制度根源似乎是产权，然而，根据相关制度经济学家的观点，国家或者政府作为一个暴力潜能的垄断组织，实际上可以根据不同主体的需要创造出任何形式的产权[35]，特别在中国这种政权合法性获得的过程中，农民在产权形式确立的之前及之后都没有足够的参与权或选择权[36]。究其根本，中国土地资本化过程中产生如上的权益分配现状，还在于其发展中国家的本质，国家的重点发展战略决定了体制，虽然理论上体制成因取决于产权合约安排，然而正如相关学者的观点所指，在特定历史阶段国家可以凭借其强制力将产权做出符合国家利益的规定，不管是中央政府层面的“以地兴企”还是地方政府层面的“以地生财”，均是这种权益分配机制的外在表现，农村或农民则成为利益分配过程中的弱势群体。

4 寻求问题的解决之道

农村土地资本化权益分配现状面临着改革，否则土地资本增值收益分配不合理带来的社会问题长期积累后就会具有在某一时点上爆发的高度风险[17]，如根据国务院发展研究中心2007年对2749个村庄的统计结果显示，有村民上访村庄的比例为8.9%。分地区看，东部发生上访的比例最高，为32.5%，西部次之，为27.6%，中部最低，为24.8%，且农民上访最集中的问题是土地问题[37]。体制成因与产权现状是造成分配不公的前提，从体制上寻找突破口，同时形成有效产权则是改革该问题的关键。

(1)完善农民土地所有权权能。有效的私有产权可以在社会与国家的交易中形成[28]。竞争性的和低交易费用的产权权益市场的形成（并非权益束的整体交易）是财产资本化的一个重要前提，也是效率改善的一个重要途径[31]。以土地发展权的贴现来分摊土地用途管制的成本，实际上根本用不着政府从自己的财政收入中支付一文钱，因为市场自然会在土地的供求规律支配下，刺激各类市场主体来支付这一成本[33]。以上种种设想，均取决于当前农村土地产权模式的改革，主体虚置、权利束不完整及权能不统一是实现上述设想的主要障碍，也是未来改革需要重点关注的话题[33]。

(2)剥离土地财政依赖，赋予农民市场主体地位。土地财政的弊端已经开始显现[38]，这也是当前国家政策推进“PPP”等新的城镇化运营模式的初衷——有效剥离中国城市建设与工业化进程对土地财政的依赖。能否从体制上改革土地财政问题，根本在于能否有效吸引社会资本介入中国的城镇化进程，同时要通过制度改革赋予农民市场主体地位，加大其与政府、市场资本、土地使用者的谈判力度，土地出让价格自然会得到明显的大幅度提升[37]，如果能通过金融制度改革赋予农民一定程度的金融资本自主权，亦会对问题产生实质性的改观。简言之，通过市场性的手段强化农民所处的弱势地位，最终化解制度困境。

5 结语

体制源于制度，却又高于制度，而产权作为制度的核心内容，在不同主体博弈间又易沦为利益分配的辅助性工具。体制、制度与产权，看似统一的三方在中国一定程度上却成为一个矛盾共同体，究其根本，还在于中国特殊的发展阶段。然而，体制在进步，产权也在变革，农村、农民已越来越成为中国下一步发展的核心主体，从博弈角度出发，原有博弈框架下的主体地位已经发生了改变，这种改变或成为寻求矛盾解决之道的重要契机。

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Distribution of Rights and Interests in Land Capitalization—Refections on the Current Situation and Causes

SONG Jianing, DU Xinbo, QIAO Meng
(Human Resource Development Center, Ministry of Land and Resources, Beijing 100034, China)

Through the literature review, the paper analyzes the present situation of the rights and interests allocation in the process of land capitalization, seeks for its causes and points out the problems from the view of institutional economics. In both terms of history and reality, the peasants are in weak position in the process of land capitalization, and their rights and interests have not been guaranteed. Meanwhile, the distribution of the rights and interests are more the result of national macroeconomic system, while property rights relation is the tool under the institutional background. The solution of the problem: (1) improve the land ownership rights of peasants; (2) get rid of land fnance and give farmers the position of main market players.

land capitalization; distribution of rights and interests; system; property rights

F301.1；F062.1

A

1672-6995（2016）12-0014-05

2016-10-25；

2016-10-31

宋家宁（1984-），河北省高邑县人，国土资源部人力资源开发中心助理研究员，管理学博士，研究方向：不动产制度与政策，国土资源经济。