中国油气资源开发生态补偿制度建设与思考——以陕西省为例

■ 时 颖

（西安石油大学人文学院，陕西 西安 710061）

中国油气资源开发生态补偿制度建设与思考
——以陕西省为例

■ 时 颖

（西安石油大学人文学院，陕西 西安 710061）

油气资源开发对资源地的大气、水、土壤等生态环境造成了一系列损害，对油气资源地进行生态补偿格外重要。当前在国家层面尚未形成成熟的生态补偿制度，包括油气资源在内的矿产资源生态补偿制度处于以征收矿山环境恢复治理保证金为主的阶段，生态补偿费用的其他构成各地区具有明显的区域特色。以陕西省为例，当前油气资源生态补偿制度存在着油气开发收费项目繁多、体系不清，缺乏综合性生态补偿理念，生态补偿管理权力分散等主要问题。针对以上问题，应整合生态补偿收费，变行政性质的资源管理费为民事性质的生态补偿收费；树立综合补偿理念，打破当前按部门、按行业分割进行的生态补偿现状，形成跨部门协调机制。

油气资源开发；生态损害；生态补偿；陕西

油气资源开发时，资源地不仅贡献出了蕴藏在地下的油气资源，也消耗了土地、森林、草原、水等自然资源，承受了大气污染，而且其城市基础设施对油气资源开发也进行了配套支持。当油气资源开发结束后，资源地的油气资源消耗殆尽，油气产业发展停滞，整个生态遭到严重破坏，导致油气资源城市发展滞后或停滞，如玉门市、大庆市等石油城市都经历了这一发展过程。生态补偿制度是通过让油气资源开发的受益者与破坏者向生态保护者承担责任的方式，使生态利益与责任得到合理配置，缓解油气资源开发与生态环境保护之间的矛盾，避免正开发的资源型城市走过去的“油尽城枯”的老路，及时促进资源城市产业转型，为资源型城市走“可持续发展”之路提供有效路径。建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制是我国生态文明体制建设的重要内容。通过积极探索和完善生态补偿制度，使资源型城市在进行油气资源开发的同时，能够及时进行生态修复和恢复，使生态环境的承载力能够支持资源地社会经济和环境的良性发展，不仅对资源型城市，而且对整个油气资源产业的可持续发展意义重大。

1 油气资源开发的生态补偿依据：生态损害存在

生态补偿目前没有统一的定义，但普遍认为生态补偿是通过经济手段对遭到破坏的生态系统进行修复，对被降低的区域生态系统服务能力予以恢复，对资源行业比重过大所造成的区域经济可持续发展能力受损进行弥补的综合性制度安排。一些学者用耗竭性理论、外部性理论、区域发展可持续能力理论，论证了必须对矿产开发造成的损害进行补偿，这些理论内容侧重点不同，采取了不同的角度和不同的论证方式，但共同一点是都将弥补生态环境损害作为目标。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》指出：生态环境损害，是指因污染环境，破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化。油气资源大规模开发破坏了原有的生态环境结构，打破了自然界的循环过程，造成环境污染和生态损害，直接对当地居民生活与经济发展造成破坏，严重影响资源地的可持续发展。

以陕西省为例，陕北榆林、延安两地油气资源丰富，储量位于全国前列。油气资源的开采主要由中石油长庆油田分公司、中石化华北分公司陕北采油厂和延长石油集团等3家企业控制，其中，中石油长庆油田分公司是石油资源开发利用的主体。油气资源开发活动大量钻采山体、砍伐林木，在开采过程中破坏了山体及山体植被。打井过程中产生的泥浆、岩屑油类、重金属、化学添加剂等未经处理掩埋到地下后导致土壤污染，保水能力差，缺乏养分，致使植被无法生长。原油开采输送过程中容易出现原油泄露，不但污染土壤，影响农作物生长，还容易形成流淌性火灾。油气开采时排放出大量SO2、SO3、CO和未燃烃类等废气污染物污染空气；同时由于油气开采注水环节耗水量巨大，容易造成地下水位下降，水资源短缺等问题，富含油气田的靖边县、榆林市榆阳区成为榆林地下水位下降最严重的地区。因为包括油气资源在内大量的矿业开采活动使得本来处于自然状态的大气降水、地表水、地下水良好的“三水”转化补给关系变得紊乱[1]。油气开发过程中排放的SO2气体，会与空气中的水分子结合形成酸雨，通过大气降水渗入地下[2]，而且因为陕北污水处理设施不够，这些共同因素导致水质污染。而长庆油田和延长油田采油过程中的废水“回注”工艺，对油区地下水水质更是构成了严重污染。除了常规生产造成的污染外，陕北石油污染事故频发，从2015年3月底开始，半年中陕北地区已发生近20起影响广泛的原油污染事故。漏油污染发生的区域大多处于陕北河流、水库等生态极为敏感的区域[3]。2016年长庆石油（4月）、延长石油（7月）因管线老化发生严重原油泄露事故。

总之，油气资源开发造成了资源地生态系统受损。此外，由于资源地对油气资源开发的过度依赖，油气资源开发行业对其他行业的投资形成挤占，导致资源地呈现出“资源型经济”特征，油气资源行业比重过大，其他行业发展明显滞后。有损害就应有补偿，损害是补偿发生的前提，补偿是对损害的救济，油气资源开发引起的生态环境损害亟待救济，这需要资源开发者承担起恢复生态环境正常状态的责任，对油气资源地进行系统的生态补偿。

2 油气资源生态补偿制度现状

修复生态环境是一个综合性的系统工作，但目前整个国家的生态补偿制度处于征收环境恢复治理保证金，以该保证金对应的矿山环境恢复治理为主承担生态补偿责任的阶段[4]。我国的生态环境立法，无论在综合性环境法如《环境保护法》，还是单行环境法如《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境影响评价法》和《清洁生产法》中，关于生态环境保护的内容大都是原则性规定。按照我国《环境保护法》的规定，一切单位和个人都有保护环境的义务。《环境保护法》第64条规定：因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。据此，法律规定了公民对环境所应承担的普遍性义务，规定了特定人，如直接进行了生态损害的主体对其污染环境和破坏生态行为应承担的责任，这些内容是关于生态环境保护的义务和责任规定，而生态补偿是承担生态环境保护民事救济责任的一系列具体作法和措施，其具体规定主要体现在各种自然资源法中，如《土地管理法》《草原法》《森林法》《水法》等法律中，也包括相关的配套法规、规章等，如《土地复垦条例》《矿产资源法实施细则》《矿产资源保护条例》《矿山环境保护条例》等，而其他如各部委的部门规章，如发改委在2014年下发的《关于水土保持补偿费收费标准（试行）的通知》，以及地方性法规、文件中也有一些生态补偿的内容，关于后者，由于我国《生态补偿条例》尚未出台，各资源省相关规定差异极大。以陕西省为例，除了适用国家层面上的生态补偿类规定外，目前还适用《陕西省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》《陕西省征用占用林地及补偿费征收管理办法》《陕西省人民政府关于恢复征收林地、林木四项费用有关问题的通知》《陕西省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》，陕西省物价局、财政厅、环保局、经贸委《关于转国计委等四部委发布〈排污费征收管理办法〉的通知》《陕西省实施〈土地管理法〉办法》《陕西省征用占用林地及补偿费征收管理办法》《陕西省人民政府关于恢复征收林地、林木四项费用有关问题的通知》等。

总体来说，目前油气资源生态补偿承袭了生态补偿制度的两个基本特点。一是生态补偿以破坏者、污染者承担责任为主。《矿产资源法》第32条规定：耕地、草原、林地因采矿受到破坏的， 矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的， 应当负责赔偿， 并采取必要的补救措施。《水土保持法》遵循的“谁污染谁治理”原则和《土地复垦条例》确立“谁破坏、谁复垦”原则具有同样的意义，都规定由具体从事油气资源开发的企业承担生态补偿责任。二是自2001年财政部批准设立矿山地质环境治理专项资金后，2006年，财政部、国土资源部、环保总局又发布了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，要求各省（市、自治区、直辖市）逐渐建立起矿山环境治理和生态恢复责任机制，2009年国土资源部《矿山地质环境保护规定》更是明确提出：采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。矿山地质环境治理恢复保证金的缴存标准和缴存办法，按照省、自治区、直辖市的规定执行。

3 油气资源生态补偿制度存在的问题

具体来说，目前油气资源生态补偿制度存在以下几个突出的问题。

3.1 油气资源生态补偿收费项目繁多，体系不清

以陕西省为例，油气资源开发时要按照国家规定收取矿山地质环境治理恢复保证金，根据《陕西省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》规定，凡在陕西省行政区域内取得采矿许可证的采矿权人，按照规定缴存矿山地质环境治理恢复保证金。保证金年存储额=存储标准×开采影响系数×矿山设计开采规模，保证金用来保证企业履行矿山地质环境保护与治理恢复义务，若企业履行了该义务，则将其全额退还。从2009年1月起陕西省对煤炭、油气开发征收水土流失补偿费，2014年5月陕西省废除了水土流失补偿费，开始对油气企业统一征收水土保持补偿费，根据国家发改委下发的《关于水土保持补偿费收费标准（试行）的通知》，石油、天然气根据油、气生产井（不包括水井、勘探井）占地面积按年征收水土保持补偿费，每口油、气生产井占地面积按不超过2000m2计算，每平方米每年收费不超过2元，收费远低于原陕西省水土流失补偿费标准。陕西省还按照防护林地每平方米8元，未成林地每平方米4元的标准征收森林植被恢复费。按实际占地的林地面积分不同林地种类收取林地补偿费，如乔木林地一般按当地中等耕地单位面积平均主值的2～3倍补偿，按照5～20元/m2的标准收取土地复垦费。按照不低于同类土地相同面积草原建设所需费用缴纳草原植被恢复费，以原油销售量3元/t的标准收取水资源费，以收入万分之八的标准收取水利建设基金。此外，还按照 0.7元×污染物的污染当量数之和（按销售量3.77元/吨）收取排污费。这些收费共同之处就是对油气资源开发耗费的自然资源，如森林、草原、水资源等分门别类地收取行政管理性质费用，收费项目种类繁多，但忽视了民事方式在生态补偿中的重大意义，这与以生态利益恢复为目的权利补偿属性相去甚远。

3.2 缺乏综合性生态补偿理念

由于油气资源开发造成的不仅是油气资源损耗，还包括矿区内土壤、水、植被等自然资源损耗，要素投入的资本挤出效应也造成了区域可持续发展能力受损，所以生态补偿制度应该是一个综合性的体系。油气资源开发造成资源损耗、环境污染、生态破坏、区域发展能力受损，需要进行开发前的防范措施、开发中的即时性补偿和开发后的修复性补偿组成体系[5]。当前的油气资源生态补偿制度侧重于矿山地质环境保护，而忽略了周边生态功能的恢复，更缺乏对资源地可持续发展的长远考虑。根据《陕西省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》规定，矿山环境恢复治理保证金主要用于矿区范围内的环境治理，包括土壤、耕地、林地复绿，对综合性的生态环境补偿，如大气污染防治、有机物挥发等不将其纳入矿山环境恢复治理保证金治理范围内。《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》第39条规定：煤炭、石油、天然气开发实行生态环境综合治理补偿制度……用于水系破坏、水资源损失、水体污染、大气污染、煤矸石污染、植被破坏、水土流失、生态退化、土地破坏等方面的生态环境综合治理，这种补偿制度规定符合综合性生态补偿发展理念和趋势，但是在当前阶段，这种目标难以落实[6]。而且，对矿区和资源地的经济转型补偿，涉及到资源地产业政策调整和投资导向调整，单个油气资源开发主体根本无法完成。总之，对矿山外部生态环境治理和生态恢复重视不够，矿山环境治理和生态修复缺乏全面系统的规划，矿区环境治理和生态恢复资金筹措机制还无法满足实际需要[7]。

3.3 生态补偿管理权力分散

前文提到，生态补偿不仅包括矿区水质、土壤、耕地等自然资源损耗修复，也包括矿区外大气质量和自然资源修复及整个资源地的转型及可持续发展。对矿山环境问题，《环境保护》规定了“谁污染，谁治理，谁破坏，谁补偿”的原则，由开发企业具体完成及时修复任务，只有当企业不作为或治理不当时，政府才代为履行。而对生态修复及资源地经济转型，则涉及到区域广、社会关系领域广、利益主体人数多、历史遗留问题多等多方面因素，需要政府参与。生态补偿本身具有跨领域、跨部门的综合性属性，而我国资源管理与环境管理分离，资源管理按不同要素部门化的管理模式，各地各部门政策、文件林立的状态，难以体现这一属性。以陕西省为例，《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》第7条第2款规定：县级以上人民政府发展改革、国土资源、农业、林业、水利、交通、建设、公安、工商、国有资产、煤炭和中小企业行政管理部门按照各自职责对煤炭、石油、天然气开发环境保护工作实施监督管理。实践中，油气资源生态保护分别由不同的部门行使管理权，如矿山地质环境由省国土资源管理局管理，森林植被恢复由地方林业局管理，草原养护由草业局管理，大气污染则由地方环保局管理，这种部门分割生态补偿权力的方式将生态补偿这样的综合性、系统性工程割裂为块儿，难以形成一个有机联系的整体。

4 油气资源生态补偿制度改进对策

4.1 建立综合性补偿思路，整合生态补偿收费

油气资源生态补偿本身是具有利益相关性的，油气资源开发利用者与油气资源生态恢复和保护者通过给付关系建立起来的物质补偿关系[8]，其基础是矿区生态补偿。但由于生态补偿的综合性特征，油气资源生态补偿制度应该建立起以矿区生态补偿为基础，油气资源产业转型为支柱，资源地可持续发展为目标的综合性生态补偿制度，当前矿山环境恢复保证金无法顾及自然资源生态环境整体修复、资源型产业转型及资源型城市可持续发展的需要，达不到综合性生态补偿的系统性要求。山西省的煤炭生态补偿制度试点为综合性生态补偿做了示范。山西省对采煤引起的生态环境问题进行了最完整的地方立法试点工作，其生态补偿基金包括矿山环境治理恢复保证金、煤矿转产发展资金和煤炭可持续发展基金。煤炭可持续发展基金主要用于单个企业难以解决的跨区域生态环境治理、支持资源型城市转型和重点接替产业发展、解决因采煤引起的社会问题[4]。陕西省油气资源生态补偿可以效仿山西省煤炭生态补偿作法，充分考虑资源地可持续发展，建立油气资源可持续发展基金，专用于资源型产业转型及资源型城市可持续发展要求。这可以通过两个渠道获得：一是提高矿业特许税费收益比例，并从中抽取部分注入发展基金，这就将资源开发和生态保护结合起来，也改变了生态补偿以事后救济为主的模式，提前将生态环境成本计入油气资源开发成本，使油气资源开发外部成本内部化；二是矿产资源使用地要适当拨付财政资金作为可持续发展基金中的部分，与资源地在收益分享制度引导下做出最符合生态环境补偿的利益博弈选择[9]。其次，应将前项森林植被恢复费、林地恢复费、水资源费等行政性质的生态补偿费征收转化为民事补偿费用性质，交付资源地，由其专门用于资源地自然资源损耗补偿，现有的矿山环境治理恢复保证金则依然保持原定用途。

4.2 实施多主体协作，整合跨部门权力

油气资源开发引起的生态损害需要进行综合性补偿，新设立油气资源区块适宜以开发前的防范措施，开发中的即时性补偿作为重点，这就需要在油气资源开发前，由直接进行油气资源开发的主体采取相应的生态保护措施，防止生态损害。对具体的、微观性的生态损害，仍然按照“谁污染、谁治理”“谁破坏、谁修复”的原则由其承担责任。对遗留的旧油气资源区块生态问题和新区块开发后的修复，主要包括矿区的土地、植被、水流等自然资源的恢复，还要考虑资源地的产业转型及资源地的可持续发展，单个油气资源开发主体无法完成；而且对于历史遗留问题和区域性生态治理问题，由于责任主体已经灭失或者单个矿企无力承担，需要由政府与企业以集体负担和共同负担原则予以补充[4]。而且，政府承担部分生态补偿责任完全符合法律规定，新《环境保护法》第28条规定：地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限制达标规划，并采取措施按期达标。法律提倡“政府主导和公众参与相结合”的生态合作保护模式。正在制定的《生态补偿条例》已经明确了补偿机制从行业生态补偿向综合补偿发展的转变，这就需要各行政管理部门进行跨部门、跨资源领域合作，而当前行政化的管理理念导致生态补偿立法部门化，人为地造成了资源与补偿制度的条块分割，严重破坏了生态补偿本应具有的统一性和协调性。因此，需要协调各个不同政府部门之间的管理职能，对生态补偿进行综合规划和部署。综合补偿的权力主体，应由国土资源管理部门、环保部门、林业部门等部门相互协调[10]，建立部门联动机制，实施矿区内与矿区外，大气、土壤、水污染与植被、耕地恢复相结合的综合治理方案，共同推动资源地生态文明建设。

[1]刘莉．从社会水循环概念看陕北水环境的生态文明建设[J]．能源技术与管理,2010(4)：107-108．

[2]杜丹,王聪．浅谈地下水污染的主要途径、危害及防治[J]．科技展望,2016(27)：101．

[3]凤凰财经．陕北原油污染难抑：平均一月发生一次漏油事件[EB/OL]．(2015-09-10)[2016-10-13]．http：//finance．ifeng．com/a/20150910/13965102_0．shtml．

[4]延林,李国平．我国矿产资源开发生态补偿政策演进与展望[J]．环境经济,2012(3)：47-54．

[5]景普秋,张复明．我国矿产开发中资源生态环境补偿的制度体系研究[J]．城市发展研究,2010(8)：75-80．

[6]时颖,刘世伟．中国能源业可持续发展思考——以陕西省为例[J]．中国国土资源经济,2016,29(5)：39-43．

[7]孔凡斌．建立我国矿产资源生态补偿机制研究[J]．当代财经,2010(2)：22-28．

[8]宋婧．油气资源生态补偿法律关系的主客体分析[J]．前言,2012(16)：71-73．

[9]宋丽颖,王琰．公平视角下矿产资源开采收益分享制度研究[J]．中国人口·资源与环境,2016 (1)：70-76．

[10]夏云娇．矿产开发生态补偿法律制度研究[J]．国土资源科技管理,2014(1)：133-138．

Construction and Consideration of Ecological Compensation System for Oil and Gas Resources Development in China—Taking Shaanxi Province as an Example

SHI Ying
(School of Humanities, Xi'an Shiyou University, Shanxi Xi'an 710061, China)

The exploitation of oil and gas resources has caused a series of damage to the atmosphere, water, soil and ecological environment. It is very important to carry out ecological compensation in the areas with oil and gas resources. At present, the national ecological compensation system has not yet been mature. The ecological compensation system for mineral resources including oil and gas resources is at the stage of collecting the deposit for the mine environment restoration, and the other components of ecological compensation cost have obvious regional characteristics. Taking Shaanxi Province as an example, there are many problems in the ecological compensation system of oil and gas resources, such as numerous charge, unclear system, lack of comprehensive concept and decentralization of management. To solve these problems, we should integrate the ecological compensation fee, change the nature of the ecological compensation charges from administrative fee to civil fee; establish a comprehensive compensation concept and break the current division by departments and industries, to form a cross-sectoral coordination mechanism.

oil and gas resources development; ecological damage; ecological compensation; Shaanxi

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）12-0009-05

2016-10-13；

2016-11-07

陕西省哲社办社科基金资助项目（12E081）

时颖（1972-），女，陕西省华县人，西安石油大学副教授，西安交通大学在读博士，法学硕士，研究方向为能源资源法律理论及实务。