建设用地指标配置方式创新探讨——基于南京、淮安两市的实践

■ 杨 鑫/范 宇/赵 勇/姜 海

（1．南京农业大学中国土地问题研究中心，江苏 南京 210095；2．南京市国土资源局，江苏 南京 210005）

建设用地指标配置方式创新探讨
——基于南京、淮安两市的实践

■ 杨 鑫1/范 宇2/赵 勇2/姜 海1

（1．南京农业大学中国土地问题研究中心，江苏 南京 210095；2．南京市国土资源局，江苏 南京 210005）

在我国现有土地制度框架下，建设用地指标配置方式对于地区土地配置效率与公平影响深远。文章应用案例分析法，总结归纳了南京市、淮安市建设用地指标配置方式改革经验。针对当前我国建设用地指标计划管理中存在的科学性不足，内在激励与优化机制缺失等问题，提出将建设用地指标分为基础建设用地指标、可交易建设用地指标以及计划外建设用地指标，建立统筹“公平-效率-绩效”的建设用地指标分类差别化配置方式，完善建设用地指标管理的建议。

建设用地指标；计划管理；配置方式；配置体系；南京；淮安

0 引言

我国现阶段实行的是建设用地配额控制，由中央或上级政府通过计划方法进行配置。国家实行建设用地配额管理，主要是应对快速工业化、城市化背景下日益突出的粮食安全、耕地保护与地方经济建设冲动之间的矛盾，来强化国家土地利用的利益与需求。随着经济发展水平和土地利用状况改变，国家建设用地管理从增量控制向增量控制与存量优化并重转变，但由于不同地区发展水平、城乡差距等方面的差异扩大，单一的建设用地指标政府计划管理模式已经难以适应时代发展的需求，开展建设用地指标配置方式改革已是势在必行。

1 我国建设用地指标计划管理：发展历程、运行方式及存在的问题

1.1 主要发展历程

为了保护耕地，更好地规范土地利用，1986年国家颁布实施《土地管理法》，确立了土地用途管制制度。1998年《土地管理法》修订及2004年土地省以下垂直管理体制改革，将土地利用总体规划审批权、农地转用和土地征用审批权、耕地开垦监督权、土地供应量控制权上收至中央和省级政府，为高度集中的建设用地指标控制提供了制度支撑。1999年《土地利用年度计划管理办法》颁布实施，开始每年下达农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标。2004年《土地利用年度计划管理办法》修订，明确规定农用地转用计划指标实行指令性管理，进一步加强土地利用计划管理的地位。与计划管理配套，国土资源部门不断细化计划执行的跟踪监管制度、评估考核制度。目前，我国已建立起以土地分类和分区管制为基础，以土地利用总体规划为依据，以新增建设用地和基本农田保护指令性管理为核心，以行政审批和执法监督为保障的土地用途管制制度[1]。2016年国土资源部再次修订《土地利用年度计划管理办法》，明确土地计划以土地利用总体规划为控制，实行三年滚动编制、分年度下达，统筹新增和流量建设用地，新增建设用地计划、城乡建设用地增减挂钩计划、工矿废弃地复垦利用计划同时下达，并允许年度结余指标继续留在地方使用。

1.2 运行方式

土地利用计划管理采用统分结合的指令性管理。在全国层面，国土资源部首先在保证18亿亩耕地红线基础上，依据国民经济和社会发展计划、国家宏观调控要求、土地利用总体规划、国家供地政策和土地利用的实际情况等因素确定新增建设用地指标总量；其次，根据省（区、市）反馈的建设用地需求，编制全国土地利用年度计划，将新增建设用地指标分配下达到省（自治区、直辖市）；各省（区、市）再结合下级国土部门提供的建设用地需求分析以及土地利用总体规划等，将新增建设用地指标下达到地级市或县（市）（图1）。

图1 国家建设用地计划指标配置过程

在地方层面，建设用地指标也分为统筹指标和分解指标两部分。筹指标包括职能部门统筹指标和不可预见性市级预留指标，指标分配一般也实行无偿指令性分配[2]。年初省级国土资源管理部门将用地年度计划指标下达到市；市国土资源管理部门再根据市级主要部门及各区县的用地需求预测确定市统筹和区县分解指标比例，制定市土地利用年度计划并下达指标，同时对已下达指标使用状况进行中期考核，依据使用状况实施奖励或扣减。预留的统筹指标专门用于重大产业、民生工程（图2）。

图2 地级市计划内建设用地指标配置过程

1.3 存在的问题

我国现行建设用地指标配置主要采用计划管理手段。土地利用计划在我国现行政府管理体制和土地产权制度下，对耕地和基本农田保护的作用不可忽视[3]。但建设用地指标自上而下的层层无偿分解管理方式也存在明显缺陷：一是土地利用计划的科学性难以保证。计划编制高度集中，由于信息不对称和决策者的有限理性，土地利用计划很难对各地的用地需求做出准确预测，并且在分配过程中，不得不较多地考虑到区际政治平衡和经济发展初始权利上的公正，导致一些地区土地计划与实际用地需求差距很大。二是土地利用计划的内在激励与优化机制缺失。由于面临计划经济的软预算约束、棘轮效应等内生难题，土地利用计划管理难以形成对地方主动提升节约集约用地水平的激励，导致地方政府更加重视指标争取，而不是指标的最优配置[4]。

2 建设用地指标配置方式改革的地方探索

江苏省是典型的资源小省、经济强省，以占全国1%的国土空间支撑着全国10%的经济总量，经济发展、城乡建设与耕地保护矛盾十分突出。为了真正实现以土地利用方式转变促进经济转型升级，近年来江苏省开始实施以“提升节地水平、提升产出效益”为核心的节约集约“双提升”行动。在“双提升”行动的影响下，南京、淮安结合地方实际，对建设用地指标配置方式进行了改革探索。

2.1 南京市建设用地指标配置方式改革探索

南京市正在尝试通过建立市、区两级建设用地指标交易市场，发挥市场在建设用地指标配置中的主导作用，不断推进用地指标差别化、精细化管理。其主要做法包括：

(1)完善用地指标分配方法。年初根据地方用地需求、节约集约用地水平、区域发展战略、土地整治潜力等因素分解下达城镇村用地计划，同时预留10%～20%用于奖励和参与市级指标市场交易；年初下达独立选址计划，省级以上独立选址项目由部、省安排用地计划，其余独立选址项目根据项目轻重缓急和省年初下达独立选址计划规模，制订独立选址计划分配方案，报市政府批准后实施。

(2)建立健全建设用地指标交易市场。建立市、区两级用地指标交易市场，市留存的城镇村计划、跨区交易的土地综合整治建新指标和后续下达的部分规划空间指标，纳入市级用地指标交易市场；市下达的城镇村计划、区内调剂的土地综合整治建新指标和各区的规划空间指标，纳入区级用地指标交易市场。2015年有20.7%的用地指标进入平台交易（表1）。

(3)加强城乡建设用地挂钩指标管理。南京市国土资源局对各区的建新项目进行严格审查，根据省下达的挂钩指标规模和建新项目申报及审核情况，直接分解下达挂钩指标到建新项目，促进城乡建设用地挂钩指标使用，加快挂钩指标报批。

可见，南京市建设用地指标配置方式的改革一是保障地区之间发展机会均等，二是保障重大项目用地需求，三是对指标利用效益好及参与指标市场交易的主体进行“4∶1”奖励，以形成良性的用地模式。

2.2 淮安市建设用地指标配置方式改革探索

表1 2013—2015年南京市建设用地指标配置情况 单位：%

为了更好地兼顾效率与公平，淮安市将每年的新增建设用地指标按照“5∶2∶2∶1”比例进行分配。其主要做法为：

(1)新增建设用地指标50%用于基础配置，按照各区（县）经济发展、土地利用总体规划实施、土地集约利用和使用效益以及耕地保护等情况，经过测算平衡以计划方式分解下达。

(2)新增建设用地指标20%用于市级点供，保障工业、战略性新兴产业重大项目用地。要求点供的建设项目单体投资额必须在5000万元以上，亩均投资强度必须在230万元以上。

(3)新增建设用地指标10%用于市级统筹，保障市重大项目和重点工程用地，对经济发展和节约集约用地成效显著的地区给予奖励。

(4)新增建设用地指标20%采取市场化配置方式，通过建设用地指标交易市场，按核准的项目市场竞得用地计划。同时，规定申请购买建设用地指标的单位，市政府下达其年度城镇村土地利用计划指标必须已使用超过80%。淮安市建设用地指标配置方式改革的初衷是用无偿分配的方式满足各地基本发展用地需求，用点供方式保障重大项目用地，用奖励的方式调剂和鼓励高效用地，用市场（有偿使用）的方式倒逼用地效益提升。2013—2015年，淮安市通过市场交易有偿使用的新增建设用地指标分别占17.5%、19.4%和14.5%（表2）。

表2 2013—2015年淮安市建设用地指标配置情况 单位：%

3 建立统筹“公平—效率—绩效”的建设用地指标配置方式

南京、淮安建设用地指标配置方式改革，将原来完全通过计划无偿配置的新增建设用地指标，引入有偿使用的市场交易机制和基于土地节约集约利用情况的奖惩机制。改革后的建设用地指标配置方式首先保障地区发展基本需求和区域发展重点用地，市场交易机制和奖惩机制的引入有助于显化不同地区新增建设用地的真实需求，对提升建设用地指标地区间配置效率具有积极作用。研究表明，现阶段实行“管住总量、放开市场”的建设用地指标配置模式面临巨大的制度成本[5]，实行“配额管理、市场调剂”可能是最有效的选择之一[6]，能够较好地兼顾公平与效率。随着国家建设用地管理逐渐从数量控制为主向数量管理和地方政府土地行为引导并重转变，有必要将地方政府土地资源管理绩效，尤其是土地节约集约利用效果也作为建设用地指标配置的重要参考因素，鼓励地方政府从被动接受指标控制向主动、有序竞争发展用地空间转变。建立统筹地区公平、经济效率和行政绩效的建设用地指标配置方式，是在现行土地行政体制下改进国家和地方建设用地指标管理的重要方向。

3.1 统筹地区公平、经济效率和行政绩效的建设用地指标配置体系设计

统筹地区公平、经济效率和行政绩效的建设用地指标配置体系将建设用地指标细分为计划内建设用地指标和计划外建设用地指标。其中，计划内建设用地指标进一步划分为基础建设用地指标、可交易建设用地指标。具体操作时，首先根据不同地区经济发展水平、主体功能定位和土地资源条件等，从保障地区基础设施建设、经济发展和城乡居民基本用地需求出发，以公平为准则，将适度比例和规模的新增建设用地指标在不同地区间公平分配。其次，引入价格竞争机制，在保障基本用地需求基础上，通过有偿使用或市场竞争方式，以效率为准则，实现有限的新增建设用地指标在地区间的有效配置。第三，引入绩效考核与奖惩机制，引导地方规范土地行政行为，努力提升节约集约用地水平，在此基础上适度放松对计划外建设用地指标——城乡建设用地增减挂钩指标、工矿废弃地复垦指标的管控，形成对国家建设用地指标计划管理的有益补充（图3）。

图3 统筹“公平—效率—绩效”的建设用地指标配置体系

3.2 基于公平准则的基础建设用地指标计划配置

基础建设用地指标计划配置的核心目标是满足不同地区经济社会发展的基本用地需求，一般以地区人口总量与结构、经济发展水平与产业特征、后备土地资源潜力等作为分配依据，按照人均占地法、单位GDP地耗法、固定资产投资配比法等进行分配。实际操作中，首先从地区经济发展情况、城镇化水平、后备资源潜力出发，按照指标从紧的原则确定基础建设用地指标计划配置所占比例或基本规模。南京市和淮安市现阶段将40%～50%的计划内用地指标作为基础建设用地指标。由于节约集约用地要求越来越高，随着地区经济发展、城市化水平提升，应逐步降低基础建设用地指标计划比例。其次，结合地区人口增长、地耗特征、固定资产投资等形成建设用地指标计划配置指标体系，按照指标分析与测算结果进行建设用地指标计划配置。必要时，可预留一定比例或规模的指标作为计划配置的补充，以保障重大项目、民生工程用地。

3.3 基于效率准则的可交易建设用地指标市场配置

可交易建设用地指标的来源仍然是国家计划内土地利用计划。不同于基础建设用地指标，可交易建设用地指标主要通过地区间竞争（竞价）方式进行配置。它要求建立省、市两级建设用地指标交易体系和（网上）交易平台，确定建设用地指标价格形成机制（包括交易底价确定机制、挂牌竞价机制等），并配套专门的监督管理体系、资金账户管理制度等措施，以实现建设用地指标的公开交易，并保证交易收入用于专门用途。随着经济发展水平不断提高和耕地数量进一步减少，可交易建设用地指标占计划内建设用地指标的比例应逐步提高，才能更好地反映土地资源稀缺程度的变化，促进土地节约集约利用。

3.4 基于行政绩效的计划外建设用地指标配置

城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦指标实质上是计划外建设用地指标。两种指标的形成与使用，一方面满足了国家建设用地总量控制和耕地资源保护的要求，另一方面一定程度上缓解了建设用地指标计划配置内生的科学性、弹性不足难题。引入基于行政绩效的计划外建设用地指标竞争分配机制，是指依据地区土地节约集约利用评价结果，或地区土地行政绩效综合考核结果，给予土地行政管理情况良好的地区适当的计划外建设用地指标配置权利。对于土地节约集约利用水平高、土地行政绩效优异的地区，国家可以适度放松对城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃复垦的管控，让地方政府在城乡用地结构与布局调整上享有更多的自主权；而对于土地利用低效粗放问题突出、土地行政绩效低下的地区，可削减甚至责令暂停城乡建设用地增减挂钩及工矿废弃地复垦利用计划，并通过加强土地督察、专项检查等，强化对地方政府土地行为的约束。通过基于行政绩效的计划外建设用地指标配置，使国家建设用地管理逐步从指标管理、总量控制向行为引导、质量控制转变，为更好地适应中央—地方关系调整、加快土地治理现代化提供支撑。

4 结语

在城镇化进程持续高速推进的背景下，如何有效落实国家建设用地总量控制要求，更好地兼顾建设用地指标在地区间配置的公平与效率，是当前我国土地管理需要解决的重点问题之一。本文在反思传统建设用地计划配置方式存在的问题基础上，总结了南京市、淮安市的改革经验，提出建立统筹“地区公平—经济效率—行政绩效”的建设用地指标配置方式，即通过初次配额保证地区公平发展，通过市场交易提高建设用地指标地区间配置效率，通过行政绩效考核促进建设用地指标管理向行为引导、质量控制转变。建设用地指标配置方式改革既受到中央—地方关系调整的影响，也与地方政府的自发创新有关，将是一个逐步推进的过程。

[1]林善浪, 郭建锋, 陶小马,等．优化非农建设用地空间配置——基于地方政府自发改革试验的机制重构[J]．中国软科学, 2016(4)：58-70．

[2]王克强, 刘红梅, 胡海生．中国省级土地利用年度计划管理制度创新研究——以A市为例[J]．中国行政管理, 2011(4)：80-84．

[3]封志明,刘宝勤,杨艳昭．中国耕地资源数量变化的趋势分析与数据重建：1949-2003[J]．自然资源学报,2005,20(1)：35-43．

[4]姜海,李成瑞,王博,等．土地利用计划管理绩效分析与制度改进[J]．南京农业大学学报(社会科学版),2014(2)：73-79,85．

[5]谭荣,曲福田．中国农地发展权之路：治理结构改革代替产权结构改革[J]．管理世界,2010(6)：56-64．

[6]靳相木,姚先国．农地非农化管理的分权取向改革及其情景模拟[J]．公共管理学报,2010(3)：10-20,122-123．

Discussion on the Innovation of the Confguration Mode of Construction Land—Based on the Practice of Nanjing and Huai'an

YANG Xin1, FAN Yu2, ZHAO Yong2, JIANG Hai1
(1.Center for Land Problems of China, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095;2. Nanjing Land and Resources Bureau, Nanjing 210005, China)

In the framework of China's existing land system, the allocation of construction land index has a far-reaching impact on the effciency and fairness of land allocation. In this paper, we summarizes the experience of the reform of the allocation of construction land in Nanjing and Huai'an as case studies. In order to solve the problem of scientific shortage, lack of inherent incentive and optimization mechanism, the index of construction land is divided into three categories, which are index of basic construction land, index of tradeable construction land and index of unscheduled construction land respectively. We proposed suggestions to set up differentiated allocation system of the construction land by index classifcation method based on “fairness-effciency-performance”, also suggestions on how to improve the construction of land management.

construction land index; plan management; confguration method; confguration system; Nanjing; Huai'an

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）12-0023-05

2016-09-23；

2016-10-14

2014年、2015年江苏省国土资源科技项目资助

杨鑫（1991-），男，四川省绵阳市人，南京农业大学中国土地问题研究中心硕士研究生，研究方向：土地经济与政策。