企业家政府的顾客导向理论探析

何程久丽

(黑龙江大学 政府管理学院，哈尔滨 150080)



博士硕士论坛

企业家政府的顾客导向理论探析

何程久丽

(黑龙江大学 政府管理学院，哈尔滨 150080)

[摘要]企业家政府理论中的顾客导向理论是西方新公共管理运动的突出成果，它有力地推翻了传统官僚制下政府垄断公共服务供给的模式，强化了政府公共服务的责任意识、服务针对性、服务质量和服务效率。作为企业家政府理论的重要内容，顾客导向理论主张：公共组织应坚持顾客导向，赋予顾客自主选择公共服务提供者的权利，倾听顾客心声制定顾客满意标准，并建立相应的责任机制以优化公共服务，建成“受顾客驱使的政府”。构建服务型政府是我国政府改革的重要目标，厘清服务型政府的服务对象是首要前提。然而，我国服务型政府的构建过程中，服务对象常常容易被虚化、形式化。企业家政府理论中的顾客导向理论虽然有一定的弊端和局限性，但是，它为我国服务型政府的构建提供了一种新的视角和思维，对于我国定位政府的角色、增强政府的服务能力、提升政府的公信力具有重要的启示作用。因此，我们需要在明确我国服务型政府与西方服务型政府构建之间的差异的前提下, 大力推进中国特色化、本土化服务型政府构建。

[关键词]顾客导向；服务型政府；企业家政府

提供公民满意的公共服务是服务型政府的首要职责。由于，受政府自身体制局限和服务需求日益多元化的影响，我国政府提供的公共服务总会面临服务不足、服务质量较低等困难。西方政府顾客导向理论思想的引入，有力地提高了政府的服务能力和服务质量。通过借鉴企业家政府的顾客服务理论来思考和构建新形势下我国政府与广大公民的关系，这有利于提升公民在政府提供服务中的地位，推动我国服务型政府的构建。

一、企业家政府的顾客导向理论内涵

企业家政府理论的顾客导向理论是针对传统官僚制对公民忽视，将公民置于次要地位等弊端提出的。企业家政府的理论家认为政府不像企业那样明确自己的顾客，指出公共部门的管理者总是会忽视他们的顾客。“公共管理人要使其满意的顾客都是行政部门和立法机关——因为那是他们获得资金的地方。”[1]120这就使政府忽视了其真正服务的“顾客”，使大多数普通公民被政府机构及其行政人员放在被动地位上，而非主动服务地位上。

具有企业家精神的政府应该是这样的：政府机构人员都注重倾听“顾客”的心声；通过顾客调查、顾客随访和各种各样的其他方法，了解和仔细听取“顾客”的意见；主动向“顾客”提供各类服务的选择权，并使“顾客”主动掌握服务资源的选择权，让“顾客”自主选择他们心仪的服务提供者，并为相应的服务建立后果负责机制，从而有效保障“顾客”的权益。顾客导向是整体性的、系统性的，即从对服务的需求程度和内容、对服务提供者的选择、对服务提供者的评价标准以及对服务的反馈等一系列政府服务的过程中都要融入顾客导向的理念，只有这样，才能使政府真正做到为人民服务，具备更强的回应性。

为了避免误解，作者指出应该注意到，受顾客驱使的政府是有一定的适用范围的，不是政府的所有职能都应该全部对“顾客”开放，给予“顾客”主动权进行选择，例如，在国防安全、规范行为、惩治违法犯罪等职能上，这些职能适用范围是全体公民，强调顾客导向的则没有太多实际意义。企业家政府是具有双重责任的，既要对民选官员负责，又要对“顾客”负责。由于实际中顾客和民选官员要求之间的冲突难以避免，因此，当代表公共利益的民选官员与代表个别利益的顾客相冲突时，代表公共利益的民选官员会取得优先权，因为政府终究是要服务于公共利益的。

二、顾客导向理论

顾客导向理论是确定服务对象——聆听顾客心声——制定顾客服务标准并提供保证——让顾客来选择服务提供者——重新设计组织以为顾客提供最大的价值的过程。

需要先明确以下几点：第一，顾客导向理论是有适用范围的，并不是适用于所有政府机构的，主要适用于承担服务职能的政府机构。第二，政府不同于企业，如果政府忽视“顾客”，带给政府的后果也不像带给企业的后果那样明显。因此，要保证政府真正主动接受顾客导向理论，主动去倾听顾客心声，政府的领导者自身必须率先垂范，具有实施顾客导向理论的强大政治意愿，大力支持与推行。第三，政府大多数是具有垄断性的，单纯强调政府，尤其是提供公共服务的政府主动注重回应“顾客”需要，是很难实现的。因此，为更好地使顾客导向理论发挥作用，“顾客导向理论建立于后果战略基础之上，是通过使组织不仅仅是循着命令链对其行为绩效负责，也要对其顾客负责……顾客导向理论则研究对谁负责的问题”[1]177。

(一)顾客选择

即让顾客选择提供者。但是顾客选择是有适用范围的。“顾客选择主要运用于服务职能，并不适用于政策职能，在执行职能方面的作用也非常有限。”[2]187

(二)竞争性顾客选择

“指让顾客选择服务提供者并允许资金跟随顾客，迫使服务提供者为争取顾客和资金而展开竞争。”[3]258竞争性顾客选择可以利用市场竞争的优势，使服务提供者在竞争的压力下，为避免承担顾客选择带来的失败后果，而主动以顾客为导向，改进其服务，更好地满足顾客需求。

合同约定的内容主要站在有利我方角度考虑，原则是我方权利越多越好，义务越少越好。并视具体合同而设置应有的条款；合同履行条款的设置原则：合同相对人履行在先，我方履行在后。在约定我方付款期限时，要充分留足公司报销流程时间，以免不能及时付款而造成违约。

(三)顾客质量保证

“即创设顾客服务的保障和标准以及组织在无法满足这些标准时的申诉体制和救济手段，并创设顾客委员会、理事会和服务协议来对满足这些标准负责。”[3]301要想保证顾客服务的质量，首先必须制定顾客服务标准。而顾客服务标准的制定需要公共服务组织主动去聆听其服务的顾客的心声，并对其顾客进行调查，进一步明确其所需的服务的种类、内容和质量，以及其对现有服务的满意度和改进建议。基于此，制定公共服务标准，并及时向社会公布，使公共服务组织更加明确顾客的需要和期望，提供更加有效的服务。通过增加公共服务组织的服务后果，如提供补偿、退款或者重新免费提供服务等，迫使其改变过去的工作方法和方式，使顾客服务标准不是一纸空文。

三、对企业家政府的顾客导向理论的评价

当政府的公务员开始主动聆听“顾客”心声，主动了解其需要，明确其需求，并制定服务标准为“顾客”提供有效的、优质的服务时，政府“为人民服务”的理念才不是空谈，才能真正落到实处。

(一)顾客导向的新视角

企业家政府的“顾客”导向理念反映了政府管理的观念的转变，即政府不再是高高在上的，而是一种低姿态的形象。“顾客”导向理念提供了以下新视角：第一，它使得政府的服务提供不像传统官僚制那样盲目和空洞，使政府的服务更具有针对性和指向性，使政府组织通过顾客调查等方法能够将顾客的需求较为准确地集中起来，并有效转化为政府组织提供服务的目标与标准。第二，使公民主动关注公共服务，有利于公民从过去的被动接受转变为主动积极地参与到公共事务的管理过程中，促使政府真正有效地改进服务质量。第三，有助于转变政府在公共服务方面的角色，使政府更多扮演调节、规范和引导的角色；有利于引入企业和社会组织等多元主体参与公共服务的提供；有利于实现政府与企业、社会组织等多元主体的共同治理。

(二)系统的顾客服务体系

企业家政府理论中的顾客导向理论从服务理念、服务选择、服务标准设定、服务提供的方式方法、服务评价以及责任制等方面进行了系统化、体系化的设计与架构，这有利于为人民服务的理念更好地落到实处，服务责任可追究、可回溯，而不仅仅停留在服务的方式方法单一层面，不仅仅是形式上的构建，而是从形式到组织机制、从局部到整体的构建。值得注意的是，系统化的服务体系不是指政府应该注重提供公共服务的全面性，大包大揽，而是指政府应该通过系统化的服务体系构建，更加注重对广大公民需求的有效性满足。作者指出，如果只强调政府服务理念、服务方式方法的转变，忽视对政府服务的责任追究，这将会再次成为一纸空谈。政府责任的回归，是企业家政府顾客导向理论得以有效实施的关键和根本。

(三)有效的顾客服务方法

顾客导向理论通过顾客选择、竞争性选择和顾客质量保证三条途径来保证顾客服务，并为每种途径设定了多种实施工具。例如，在倾听顾客心声时，可以通过顾客调查、顾客随访、社区调查、顾客联系、顾客委员会、申诉追踪制度等方法；在顾客选择时，可以采取顾客信息系统、补偿计划等；在顾客回馈环节，可以运用顾客服务标准、顾客赔偿、质量保证和顾客申诉制度。

(四)注重生态的政府再造

企业家政府理论家指出，“公共部门改革的战略杠杆就在于政府组织所赖以生存的制度环境，而不在于政府组织本身。市政企业家必须变革这些大制度环境”[2]13。明确强调企业家政府的真正建立，离不开大制度环境等配套制度的变革，离不开政府领导者的坚定推行的决心和信念，离不开全体政府组织人员的理解与落实，更离不开企业、社会组织和广大公民的支持与监督。因此，政府的改革需要把政府置身于整个社会大环境去分析和审视。

(五)理论的局限性

1.企业家政府理论中的“顾客”导向是存在局限的。首先，“顾客”往往是不等同于公民的，这更多是从经济学意义上、从服务的接受者去定义的，而公民除了“顾客”角色外，还是国家的主人，长期将公民视为“顾客”，会存在忽视公民作为国家主人的风险。其次，“顾客”具有短视性，其考虑的更多是短期效益的最大化，使政府忽视长期的、更广泛的公共利益。同时，不同顾客的利益诉求不同，真正做到“顾客”满意是很难的。最后，许多“顾客”的自身能力有限，有时候很难明确自己的需求是什么，顾客对满意的理解更多停留在个人利益层面，在一些服务领域很难提出具有一般性、可量化、可长期使用的服务标准。

2.“企业家政府一方面注重公众需求，另一方面又没有将满足公众需求作为追求的最终目的，而是作为一个实现其他目标的途径与工具。这就使企业家政府在现实中产生了一些明显的弊病，如对工具理性的强调而对价值理性的忽略，又如实行过度的民营化而忽视了政府的责任所在。”[4]企业家政府建构的是一种功能性组织，由于企业家政府的机构注重各自提供服务的改造，而忽略了机构之间的协调与合作关系。政府是一个系统，是由相互间协调、相互配合的组织机构构成和有效运转的。从一种企业家组织的视角切入分析政府的，所以，其主张对公共体制和政府进行根本性的转型，则具有空想性和不切实际性。

3.西方发达国家具备厚重的理论和制度思想底蕴，其政府与社会始终处在互动中，使得西方政府的改革是上下互动协调完成的，更具有自发性。这就决定了企业家政府的顾客导向理论的适用性，即对于西方国家，尤其是政治制度、政治历史积淀深厚的西方国家，该理论是很有效的。但是对于广大发展中国家来说，其适用性是有限的。这些国家社会组织的力量还很弱小，社会组织的发展仍处于起步阶段，其公民参与政府治理的意识还普遍较淡薄，使得其服务型政府的构建是一场政府的自我革命，主要依靠政府自上而下的推动，如果盲目地照搬照抄，会对这类国家的政府稳定性带来不良的冲击。

四、结语

随着信息时代的进步和社会多元化趋势的发展，人们对公共服务的需求越来越具有个性化和多元化的特征。所以，政府自身要改变观念，勇于将一些服务的提供授权给企业和社会组织，或者下放到社区等基层群众自治组织中去。顾客导向理论为政府改革提供了一种新视角和新观念，致力于把传统官僚体制的政府变成创新的、灵活的政府。企业家政府理论中的顾客导向理论可以在一定程度上增强政府服务的针对性和有效性。我国的服务型政府构建可以借鉴顾客导向理论，但必须要立足于我国本土化的大制度环境和文化背景，同时也要相应地对外在的制度环境进行改革以更好地设计政府改革、促进政府改革的顺利推行，同时还要注意理论中企业化、市场化方式与政府的公共属性相冲突的一面，才能更好地为我国政府改革所用。我们可以坚信的是，在全面建成小康社会的大背景下，随着一系列便民利民政策的有效落实，我国服务型政府构建的前景值得期待。

[参考文献]

[1][美]戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公共部门[M].周敦仁,等,译.上海:上海译文出版社,2006.

[2][美]戴维·奥斯本,彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制:政府再造的五项战略[M].谭功荣,刘霞,等,译.北京:中国人民大学出版社,2002.

[3][美]戴维·奥斯本,彼德·普拉斯特里克.政府改革手册：战略与工具[M].谭功荣,等,译.北京:中国人民大学出版社,2004.

[4]柏必成.公众需求：服务型政府的动力来源——兼论服务型政府的本质特征[J].学习论坛,2014,(9)：49.

〔责任编辑：张毫黄琦〕

[中图分类号]D035

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)04-0150-04

[作者简介]何程久丽(1992—)，女，黑龙江大庆人，硕士研究生，从事人事管理和行政管理理论研究。

[收稿日期]2016-03-05