我国农村地区城镇化建设与土地流转

蒋宇宁

(东北财经大学 公共管理学院, 辽宁 大连 116025)



博士硕士论坛

我国农村地区城镇化建设与土地流转

蒋宇宁

(东北财经大学 公共管理学院, 辽宁 大连 116025)

[摘要]党的十八大后，为了在全国范围内推进经济体制改革，农村被赋予了前所未有的重要历史使命，由于我国是传统的农业大国，无论是从农村地区占我国总面积的比例还是农民人口占人口总数的比例来看，农村与农民问题都是我国本轮经济体制改革的关键所在。新农村建设成为未来一个时期国家对于农村的基本政策导向，而城镇化建设又是当前我国新农村建设的必由之路，在农村推行城镇化势在必行，在农村城镇化进程的诸多决定因素中，农村人口与农村土地是农业生产的两大重要物质基础，而农民又是基于土地而存在的，因此，农村的土地资源就成为所有与农村有关问题的重中之重。而农村土地的使用方式一直以来都是关乎农村地区城镇化建设的重要因素，这其中，农村地区土地经营使用权能否合理有效地流转，因其牵涉到土地的使用效率进而直接影响我国城镇化的整体进程，而成为农村城镇化建设成败的关键因素。

[关键词]农村；城镇化；土地流转

在党的十八大报告中，关于城镇化建设有这样的说明：城镇化建设应该以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化进程为重点，并着力解决与制约经济持续健康发展相关的重大结构性问题[1]。

“新型城镇化”是我国未来一定时期内的经济增长带动点。将有条件的农村地区逐步发展建设成为新型的小城镇是我国农村地区未来发展的方向。根据十八大报告精神，农村地区的城镇化建设将成为中国全面建设小康社会的重要基础，同时也是全面推动内需的重要举措。促进新型城镇化的快速发展，在中国经济增长和社会发展过程中起着重要的引擎作用，然而，城镇化成败的关键与农村土地改革息息相关，在农村，一直以来，农民世代赖以生存的根本就是土地，因此，在土地改革中，无论是农业用地向非农用地的流转，还是征用农村集体建设用地进行城镇化建设，都关系到农村土地改革进而关系到城镇化进程的顺利与否。

十八届四中全会过后，市场对土地流转制度的改革预期愈发浓烈，土地制度改革的重中之重可以说就是土地流转制度的变革，然而对于农村地区土地制度进行怎样的改革以及改革的深度将直接关乎这一轮新型城镇化建设的成败，在新型城镇化建设步伐日益加快的当下，土地流转制度改革势在必行，2014年11月21日，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》正式发布。针对农村地区土地经营权的流转和可能产生的规模经营问题，《意见》提出将农村集体土地承包权、经营权、所有权进行分置，从而为进一步深化农村地区土地制度改革做好铺垫。

农村土地流转问题是我国现阶段特定的土地产权制度和特定的国情综合的结果，一方面，很多地区由于农村地区土地分割细碎，导致经营规模变小，生产效率低下，造成当地人地矛盾升级。另一方面，也存在着不少地区农耕用地弃耕、农民和土地之间联系的紧密度很低的现象[2]。基于以上两方面因素，想要建设新型城镇化，土地流转就必须先保障农民权益，让农民从土地上获得足以实现其生活质量的福利。

新型城镇化战略将刺激房地产行业新一轮发展，新型城镇化的核心是农村人口转移到城镇，以及将农村升级成为城镇，农村人口以什么样的方式转移到城镇？农村地区向城镇化过渡的路径又将怎样？本文将基于农村土地制度改革的视角，对新型城镇化道路实现路径当中的几点决定因素进行分析。

一、我国农村地区城镇化的必然性因素分析

“十八大”明确提出要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化道路，并提出以新型城镇化支撑未来中国经济增长，城镇化建设是我国经济社会发展到特定阶段的必经过程，也是当前提振经济、扩大内需的重要手段之一，城镇化建设要注重质量，循序渐进、因势利导，不可贪功冒进，要通过多种政策手段积极引导城镇化健康有序发展。近两年，我国经济增长速度逐步放缓，这种节奏变缓某种程度上是由于经济处于结构调整与转型期的特殊时间当口造成的。当然，这其中也涵盖了随着经济增长到一定阶段而产生的社会经济结构和人口结构变化因素、要素和工资成本上升因素以及储蓄率和投资率下降因素导致的经济潜在增长率下降的规律性原因；也有受外部经济环境持续低迷和全球经济进入后国际金融危机时代而产生的常态化慢增长效应的原因，以及受我国出口产成品同质化因素影响而导致的外部需求增长显著放缓的阶段性原因；有新一轮经济结构调整所要求的工业主导型经济向服务主导型经济转变的产业调整的结构性因素。纵观这些变化，有客观环境条件和客观规律等内外部因素的影响，也有中国经济飞速发展几十年后遇到瓶颈而放缓，进入新常态阶段的主观必然。那么，如何从新常态中寻找一条维持经济增长，可持续，可以推广开来的发展路径呢？笔者认为，要想保持中国经济增长动力，就必须寻找到中国经济的根本活力和基本落脚点，这种经济的自然吸引就必然把发展的重心引向中国最广大也最具发展潜力的农村地区，我国农村地区人口总数约8亿人，占全国人口总数的61.5 %，农村地区土地面积，更是占到全国土地总面积的94.7%，由于我国经济主要依靠城市地区的各个经济部门带动，而当前我国正处于经济部门的结构调整和转型期，在此期间城市经济的发展会牺牲一些速度，这就会带来经济发展的短期停滞，由于农村地区与城市就像面中包含着点的关系，只要农村地区释放足够的经济活力，发展新农村经济，就必然会刺激其间包含的城市各经济部门，发挥城市先进的发展经验，从而反作用于城市地区经济发展，形成经济发展的乘数效应。

二、农村地区城镇化应立足农业

(一)城镇化建设应区别于城市化

新型城镇化建设，首先要明确城镇化与城市化的区别，目前学术界对于城镇化的一种主流定义是，由农业人口占比较大的传统农业型社会向非农人口占比较大的现代化文明社会转变的进程，城镇化进度也是衡量现代化程度的重要指标。而现实中，所谓城镇化，就是随着人类社会不断发展，工业化程度的不断提高，农村剩余劳动力向城市转移，寻找新的工作机会，第二、三产业不断向城镇集中，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一系列过程。这一过程包含四个方面：第一，人口层面，城镇化是农村剩余人口和劳动力为了寻求新的工作机会向城镇转移的过程；第二，产业层面，城镇化是第二、三产业由农村向城镇集聚发展的过程；第三，环境层面，城镇化是地区属性和景观再造的过程；第四，生活方式层面，城镇化包括城市文明、城市概念、城市意识在内的城市生活模式向农村地区扩散和传播过程[3]。以上可以概括为两个方面：一方面是旧有农村人口相对地理位置的转移和原有职业属性改变以及由此引起的农村生产生活方式湮灭和城市生产生活方式形成的过程；另一方面则表现为作为生产要素的农村地区人口和劳动力数量的减少和城镇地区人口和劳动力数量增加，导致城镇可以使用的生产要素数量增加，生产加快，城镇规模扩大，城镇社会进步、经济增长、现代化程度提高。经过以上分析，城镇化进程的核心就是农村人口问题，也就是人口就业结构，或者由此衍生的经济产业结构和城乡二元空间结构的变迁过程。

我国的新农村建设，应该是将农村地区不断升级成为城镇，在人口集聚度和产业化方面应低于城市化水平，无论从生态角度和可持续发展角度，农村地区在建设现代化水平上都应该以城镇化为最终目标，切忌过度扩张成为城市，一旦突破了城镇化的最终容纳度，农村地区过度发展的结果，极有可能将偏离以农业为基础的发展方向，在城镇化过度向城市化的这个发展区间，必然是盲目的工业化进程，压缩农业存在空间，不利于农村地区的健康可持续发展，所以，从长远来看，在农村地区发展的初始阶段，就应秉持以农业为基础，秉持全力以赴发展农业的宗旨。

(二)新农村城镇化建设必须以农业为立足点

当前，我国新农村建设以城镇化为方向，而城镇化建设则应以农业为根本，农村地区的现代化进程应该是农业发展的现代化进程。从产业的角度上看，农村地区应该优先发展围绕农业的相关产业，诸如农产品加工、育种育苗、景观树木栽培等，依托农业，才是农村地区发展的出路和正路。农村地区的城镇化建设切忌求快，不能以经济增长速度论英雄，吸引外部资金流入升级本地产业也不能脱离现有的本地区农业基础。

三、土地流转是农村地区城镇化的基础

(一)土地流转制度可以提升农业用地的综合利用效率

农村地区城镇化必须依托其自身的农业基础，我国农业目前首要问题就是土地流转问题，土地流转的核心问题是土地经营权确权，我国目前已经颁布用5年左右的时间基本完成土地承包经营权确权登记工作，单位土地确权登记后将提升其单位利用率，经营确权是把市场经济在农村地区进一步深化的措施，土地经营者一旦明确土地经营确权，便会让该单位土地产生更多经济回报，大大提升了单位农地的使用效率，如果承包户不满足经营土地的收益，还可以根据自身经营土地的实际情况选择使其土地是否继续流转，价格如何确定、形式怎样选择，承包户可以享有该部分流转的收益。另外土地流转允许农户之间进行合作与联合，这一举措可以引导土地资源适度集聚，形成规模化经营，提高经济效率。

(二)土地流转制度可以加快农村现代化进程

根据中央文件精神，在各种政策的倾向性方面将重点向土地流转形式的创新方面倾斜，给予地方更大的自主权，允许各地依据自身实际情况在年度建设用地指标中单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施，并按规定减免一定税费。另外，在农村广大涉农中小企业的融资方式方面进行创新优化，鼓励更多先进的融资品种在农村地区试用，诸多政策和金融配套产品方面的助力，也将吸引更多外来资金流入农村地区，参与到农村土地流转当中来，在资金方面形成保障。

四、土地流转的方式与城镇化建设效果分析

目前，根据我国具体实际，农村土地承包经营权流转采取的方式主要有：转包、出租、借用、互换、转让、入股等六种主要方式，各地农村根据本地实际情况从中选择适合自身的方式[4]。

转包是农民集体经济组织内部各农户之间的土地承包经营权的租赁方式。转包人所有的土地经营权的产权不变。受转包人享有土地承包经营权的使用权，并获取承包土地的直接收益，同时要向转包人支付一定比例的转包费，转包无须发包方许可，但转包合同需向发包方备案。转包与出租方式的最大区别在于前者是农民集体经济组织的内部行为，而后者则涉及组织外部人，在安全性方面，转包方式更有助于防范由于信息不对称而产生的道德风险，而且同一集体经济组织也具有一定的约束性，由于同处同一经济体，相互之间信息对称，双方更易实现土地资源的最优配置，实现帕累托最优，在提升整体农村土地使用效率方面具有相当优势，正是因为如此，转包才是目前土地流转方式的首选方式。

出租是农户将土地承包经营权租赁给本集体经济组织以外的人。出租方式在加快土地流转的效果方面起到非常显著的作用，出租人既不损失自有的土地经营权，还可以将该土地转化为生息资产，又满足了其他对经营土地的实际需求，很大程度上促进了农村土地的供需平衡，将调节权限归还农村市场，是农村土地市场化的有力推手，提升农村地区市场经济调节水平的同时，也加快了农村城镇化的速度。

借用是指出借人将土地承包经营权借给他人使用。借用本身具有无偿性，借用人无须向出借人支付土地承包经营权的使用费。借用方式在某种意义上是农村土地流转方式的一种补充形式，是出借人与借用人之间的一种契约，增加了土地流转在农民之间的流通性，但借用合同必须对借用人的使用用途进行明确规定，以保证经营权利与维护义务同时过渡。

互换是农民为了耕作方便或出于其他考虑，将自己的土地承包经营权交换给同一集体经济组织内部的其他人行使，而自己行使从本集体经济组织内部的其他人处换来的土地承包经营权，互换方式只能在同一集体经济组织内部进行。互换方式限定了土地流转的范围为本集体经济组织，同一集体经济组织内部对于土地使用的用途方向基本一致，可以规避农用地流入其他经济组织或外来经济体后使用内容发生改变带来的风险，一定程度上去除了农村向城镇化进程过渡的过程中发生的偏离核心产业基础的风险。保障了新农村建设的成功概率，有利于新农村城镇化建设，有利于提升农用地的使用效率。

转让是指土地承包经营权人经发包方许可后将其拥有的未到期的土地经营权，以一定的方式和条件转移给他人的一种过程，并与发包方变更原土地承包合同相关内容。转让方式虽然在加大农村土地流转灵活性方面做到了目标极大化，也即最大程度地满足了土地使用人及需求人的流转需求，促进了农村土地使用供需双方市场自发地走向了平衡，但是由于其自身一些必要限制条件的缺失，极有可能导致农村土地流转后土地的农用用途缺失，有可能与国家从根本上保障耕地使用的初衷相背离，出现土地乱用，土地投向短期收益最大化的用途，一旦出现此种现象，会在短期内产生模仿效应，追逐高额利润，导致市场混乱，所以，笔者认为，转让虽然可以加快土地流转速度，满足农村土地市场供需双方的需求，但是，必须对转让土地后的用途加以明确，即必须继续用作农用，否则不得进行转让，只有这样，转让方式才能发挥其在农村地区市场化水平提升方面的正确导向作用，才能在农村城镇化的进程中起到正向的推动效用。

入股是指农户之间在自愿的基础上联合，将土地承包经营权以股份的形式组合起来，从事农业生产，收益按股份比例进行分红，其本身是一种具有合作性质的土地流转形式，而非组成股份公司从事具体经营。入股方式最大的优点莫过于集中零散资金，实现集中后的规模收益，入股其实质就是合作，在农村地区，合作经营有着悠久的历史底蕴，早在解放前我国农村就有合作的思想，新中国成立后又先后出现了农村合作的互助组、初级合作社和高级合作社，虽然鉴于特殊的历史阶段，中国合作社的确在相当长的一段时期内客观存在，但是，长久以来在国家层面上，合作社并未被视作相关经济主体或法律主体进行考虑，而是被视作中央在地方层面推行有关政策的工具，因此中国合作社的发展进入了一个相对低迷的时期，甚至一度不复存在，仅存的“合作社”也因各种各样的原因而背离了合作社的本质。在进入全面改革开放以来，由于国家鼓励私有经济在农村地区蓬勃发展，个体间以相互联合的方式增强经济实力的手段受到广泛推崇，农民合作组织再一次在广大农村地区兴起，但这种合作组织在其产生及随后的发展阶段，都缺乏其自身存在所必需的法律依据，可以说是处于无法可依的状态。这种状态一直持续到2006年10月31日《中华人民共和国农民专业合作社法》的颁布，农民合作社才算正式结束了法律地位不健全的特殊状态，成为一种具体的农村地区经济组织形式。在有典可循的基础上，入股合作的方式将同一地区农民间的地缘相近性、文化相通性、习俗相同性等特点整合利用，有利于优势资源的快速形成，更好地发挥出规模经济的效果，在优化土地流转形势、加快农村城镇化方面效果显著。

五、农村地区城镇化度是检验土地流转效果的标尺

某种意义上讲，农村地区的城镇化进程直接取决于该地区的土地流转效果，土地流转可以促进适度规模经营进而产生规模红利是发展现代农业的必由之路。说到农村地区的现代化，其实质就是农业的现代化，在本轮经济结构调整和改革中，对于农村地区城镇化建设是有着方向性要求的，切忌舍近求远，城镇化建设的工业条件要基于农业基础，也就是说，农村地区的现代化基础，是来源于不断发展创新的农业的。前文已经阐述了农村地区城镇化之路以农业为立足点的必要性，只要大力推进农村土地流转，让农村土地使用效率得以提高，产生规模红利，才能从根本上吸引并留住农村地区人口，为农村的城镇化提供最根本的人口条件。反之，如何才能真正检验农村土地流转的具体效果，也只有通过农村的城镇化程度来体现，城镇化度越高，说明农业带动的相关产业越发达，也即说明农村的土地利用越为彻底，也就是说土地流转的效果越好，因此，在土地流转具体实行的环节，要让客观发展指标说话，即农村的城镇化度来检验流转效果的好坏。

六、结论

综上，我国农村的城镇化建设与农村土地流转改革可谓密切相关，土地流转是本轮经济改革中农村城镇化建设的基础，农村地区的城镇化度又可以反过来促进土地流转的进程，二者相辅相成，农村地区在发展的道路上，一定要坚守农业为基础，切忌偏离以农业为发展中心的宗旨，农业是将土地流转与城镇化建设二者有机结合在一起的唯一纽带，只要坚定不移地立足农业，带动其他相关产业的发展，积极推进土地流转进程不断升级，则农村地区城镇化进程和我国新农村建设的宏伟目标必然会指日可待。

[参考文献]

[1]李强，陈宇琳，刘精明.中国城镇化“推进模式”研究[J].中国社会科学，2012,(7).

[2]王洋，方创琳，王振波.中国县域城镇化水平的综合评价及类型区划分[J].地理研究，2012,(7).

[3]李昕，文婧，林坚.土地城镇化及相关问题研究综述[J].地理科学进展，2012,(8).

[4]黄延信，张海阳，李伟毅，等.农村土地流转状况调查与思考[J].农业经济问题，2011,(5).

〔责任编辑：崔家善焉涵〕

Urbanization and Land Circulation in Rural Areas of China

JIANG-Yuning

(CollegeofPublicAdministration,DongbeiUniversityofFinanceandEconomics,Dalian116025)

Abstract：After the eighteenth National Congress of the Communist Party of China, in order to promote economic reform in the country, rural areas are given the unprecedented and important historic mission. China is a traditional agricultural country, in term of either proportion of rural areas in China's total area or proportion of peasant in a total population; therefore, the problems of peasants and rural areas are the key to our current economic system reform. New rural construction has become the fundamental policy orientation of rural areas in our country for the next period of time, while urban construction is the only way of new rural construction in our country, so the implementation of urbanization in rural areas is imperative. In many determinants of the process of urbanization in rural areas, rural population and rural land are two important material basis for agricultural production, and farmers are based on land to exist; therefore, land resources in rural areas have become a top priority for all of rural related issues. And use-pattern of rural land has always been an important factor in relation to the construction of urbanization in rural areas. Whether the right land use in rural areas could reasonably achieve effective circulation has become a key factor in the success or failure of rural urbanization, because it involves the use efficiency of land and thus directly affect the whole process of urbanization in China.

Keywords:rural area; urbanization; land circulation

[中图分类号]F30

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)01-0150-05

[作者简介]蒋宇宁(1983-)，男，辽宁大连人，博士研究生，从事经济与社会发展规划研究。

[收稿日期]2015-12-17