略论新时期计划生育的转型发展

郭震威 茅倬彦 袁 艳

国家卫生计生委科学技术研究所(北京，100081)

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略论新时期计划生育的转型发展

郭震威 茅倬彦*袁 艳

国家卫生计生委科学技术研究所(北京，100081)

人口要素的长期性变动，是经济发展基本面因素的重要变化。人口发展的趋势性转折，是经济发展转入新常态的一个基础动因。确立未来计划生育战略取向，既要着眼于人口本身的问题，又要着眼于处理好人口与经济社会资源环境之间的相互关系；既要注重短期和中长期经济社会发展、公共资源配置与人口变化相适应，又要注重更长时期主动调节人口自身生产，使其与技术进步、制度变迁和资源环境承载力相适应。

1 新时期人口发展态势

1.1 国际人口发展新动向

当今全球经济、政治环境正在发生深刻变化，人口发展呈现出新的动向。一是人口总量继续保持增长态势。据联合国估计，2015年世界人口为73.5亿，预计2020年、2050年、2100年分别达到78亿、97亿和112亿。欧洲人口将于2020年达到峰值7.4亿，占比9.5%。之后缓慢减少。非洲人口将从目前的11亿增加到2050年的24亿，净增人口占全球净增人口总量的1/2以上。二是生育率高出此前预期，低生育率国家或地区的生育水平有所回升。据联合国2015年估计，2010～2015年世界总和生育率为2.51，高于2010年、2012年的估计值2.45和2.50。1.3及以下的极低生育率国家或地区从2003年的29个减少到2015年的10个。三是人口持续老龄化，由此诱发的问题成为发达国家和地区政治矛盾、社会运动的焦点。欧债危机在很大程度上是由老龄化冲击和政策缺陷所导致的财务支付危机的总爆发。2005～2013年，以老龄化为主要担忧的发达国家比例从76%上升到92%。四是人口城镇化水平继续提高、增速有所放缓，特大城市持续增加。2008年世界城镇化率首次达50%，2030年将达60%。1000万以上人口的特大城市在1990年、2014年分别有10个和28个，2030年可达41个。城镇人口快速增长，成为本世纪对经济社会发展产生最大影响的单一因素。五是科技革命浪潮推动欧美“再工业化”和产业升级步伐加快，以创新驱动和高素质人口吸引培养为核心的新一轮国家竞争加剧。在国际人口迁移控制趋严的同时，出台政策引入高技术移民的政府比例从2005年的22%上升到2013的40%。

1.2 我国未来人口发展态势

我国人口发展变化既符合世界人口发展的普遍规律，又具有自身发展的特殊轨迹。随着工业化、市场化的深入发展，人口发展正在经历趋势性的重大转折，人口国情正在发生历史性的重要变化。预测显示 ，在未来三四十年的时间里，劳动年龄人口、总人口、城镇人口和老年人口四大高峰相继到来，是人类发展进程中史无前例的。

一是人口总量高峰。2011年，15～49岁育龄妇女人数达到3.8亿的峰值，20～29岁生育旺盛期妇女人数达到1.1亿的小高峰，之后开始减少，人口增长惯性减弱。启动实施全面两孩政策使出生人口短期内有所增多，但是，由于人口年龄结构的变化，加上人口老龄化导致人口死亡率上升的影响，将使人口自然增长率最终趋于下降。预计总人口在2029年达峰值14.4亿，此后开始下降，2050年约14亿，2100年13亿以下，与本世纪初大体持平。据联合国预测，印度总人口将在本世纪20年代初超过中国。此后，在可以预见的未来，中国仍稳居世界第二人口大国。

二是劳动年龄人口高峰。15～59岁劳动年龄人口于2011年达到峰值9.4亿。“十三五”后期出现短暂小幅回升，期末劳动年龄人口为9.18亿，仅比期初(2016年)少350万。2050年可能降至7亿。对于经历了长期劳动力供给压力的中国而言，这意味着一个划时代的重大变化。从上世纪90年代中后期以来，城镇就业人口持续增加、农村就业人口持续减少，2014年城镇就业人口首次超过农村。初步估计，城镇劳动年龄人口可能在本世纪30年代末期达到峰值。

三是人口老龄化高峰。1999年，我国60岁以上老年人口比例达到10%，跨入世界老龄国家行列。联合国的研究表明，由于生育率不可能回升到过去那样的高水平，人口老龄化的趋势不可逆转，成为社会常态。我国是目前世界上唯一一个老年人口过亿的国家，老年人口2015年为2.2亿，2025年、2034年前后将分别突破3亿、4亿，2050年前后达峰值4.6亿。老年人口占总人口的比例将从2015年的16.1%，分别增加到2020和2050年的17.5%和33%左右，此后维持在一个高峰平台上。

四是人口城镇化高峰。城镇化从30%提高到70%是一个快速发展时期，但越过50%后，其增速减缓。1996～2011年人口城镇化率从30%提高到50%，此后进入加速发展的后半期。预计2020、2030年分别达60%和67%，到本世纪50年代初期达到成熟阶段。这一时期，从农村向城镇的人口转移步伐趋缓。受全国总人口和城镇化双重减速的影响，城镇人口可能于本世纪40年代中后期达到峰值。

当今世界，全球化、市场化深入发展，到城镇化成熟阶段，地区间人口流动迁移仍将持续、高度活跃。美国从1980年代以来，城镇化率就超过80%，每年改变常住地的人口比例始终高达12%～17%。2015年，我国流动人口总量2.47亿人，占总人口的18%，现阶段，我国流动人口总量不会萎缩，同时，越来越多的流动人口将定居城市。总的看来，今后一个时期是我国人口发展的深度转型期，人口数量仍然较多，人口结构性矛盾更加突出，复杂局面前所未有，人口均衡发展的压力加大。这一进程，是少子化、长寿化和城镇化的直接结果，是经济社会转型的内生过程，也是推动经济发展进入新常态的重要原因。

2 人口与发展关系的基本判断

综合考察未来较长时期我国人口与发展的关系，可以得出以下几个基本判断：

2.1 人口众多的基本国情不会改变，对可持续发展的压力长期存在

在人口与发展的关系中，人口资源环境的关系始终处于中心的位置。人口众多、生态脆弱、人均资源占有量少、环境容量相对不足是我国长期面临的基本国情，对经济发展的压力是巨大、刚性的。一方面，随着人口峰值的来临和发展方式的转变，我国人口对资源环境的压力将在达高峰后有所缓解；另一方面，我国人与自然的矛盾仍较为尖锐，人口与资源环境承载力始终处于紧平衡状态。与多数国家相比，我国面临的人口资源环境约束更为严苛，科技创新与国际先进水平存在较大差距，人均收入仅为主要发达国家的1/9，在技术壁垒广泛存在、全球资源激烈争夺、气候变化问题博弈激化的大背景下，要实现在本世纪中叶跨入中等发达国家行列的“中国梦”、并为可持续发展和增强综合国力留下必要的回旋余地，有必要将今后十几年生育水平保持在1.8左右，使总人口达峰值后缓慢下降；此后，如果将生育水平大体保持在更替水平，使本世纪末的总人口占世界的10～12%，略高于国土面积和主要资源所占份额。2100年我国人口可维持在11～13亿，与现有发达国家届时的人口总量大体相当。这一目标不是静止、绝对的，而要根据未来技术、制度、发展方式、国际环境的变化，相应进行动态调整。

2.2 人口结构性问题凸显，但本世纪中期后将基本稳定下来

前三四十年严格控制人口增长，一方面加快了老龄化的速度，另一方面也缩短了老龄化的进程。未富先老，老龄化速度快，老化程度高，是我国人口老龄化的突出特点。由此导致的对经济长期增长的压力、对财政支出的压力、对养老照料的压力较大。研究表明(如蔡昉，2015、2016)，受人口老龄化等供给侧因素的影响，不考虑经济体制改革带来的增长，我国经济潜在增长率从1978～2010年的年均10%左右下降到“十二五”时期的7.6%，并将继续下降到“十三五”时期的6.2%。因此，从长远看，未来我国经济增长不会出现“V”型反转，而应争取“L”型软着陆。应当看到，老龄化加速不会成为社会常态。到本世纪中叶以后，人口年龄结构和城乡结构将总体稳定下来。我国是一个巨型大陆性经济体，社会保障体系基本建立，发展具有较大的韧性和包容性。只要我们保持战略定力，顺应人口结构变化的客观趋势，制定实施适宜的综合政策体系，完全可以实现健康长寿化和集约城镇化，安全渡过未来三四十年的快速转型时期，为之后持久繁荣、平稳发展奠定基础。

2.3 提高人口素质，是促进人口长期均衡发展的战略抓手，也是保持经济增长的可持续源泉

由人力资本带来的技术进步和全要素生产率提高是经济增长的持久动力；在人力资本存量上赶超，进而在模仿学习的基础上缩小科技创新上的差距，积极发展技术密集型产业，形成国家竞争优势，是后发国家跨越式发展的必由之路。在劳动力供给趋于下降、人地矛盾相对尖锐的阶段，更要优先培育和开发人力资本，让创新成为驱动发展新引擎。建设人力资本强国，更注重发展目的与发展动力相统一、经济增长与人的发展相统一、投资与消费相统一、增长速度与质量相统一，体现了转方式、调结构、稳增长的内在要求，是符合社会发展规律和我国国情的战略选择。

2.4 “十三五”是我国人口缓慢温和变化的时期，是完善相关人口与经济社会政策的“窗口”期

“十三五”时期，我国人口态势变化不大。从“十四五”期初开始，劳动年龄人口以较快的速度减少，人口老龄化大幅提速，人口抚养负担快速上升。国际经验表明，从老龄化社会(60岁以上人口比例超过10%或65岁以上人口比例超过7%)到高龄社会(60岁以上人口比例超过18%或65岁以上人口比例超过14%)之间的时期，是创新体制机制、应对人口老龄化的最后准备期。我国正处于这一关键时期，历史和未来留给我们的时间和余地十分有限。

3 计划生育战略取向

基于以上判断，应当在过去三四十年严格控制人口增长的基础上，以人的全面发展为中心，进一步加强和改革计划生育工作，丰富内涵、完善政策、创新体制，适度调控人口数量，着力提高人口素质，促进人口长期均衡发展，促进人口与经济社会资源环境协调和可持续发展。应当牢牢把握“十三五”的“窗口”期，加快推动计划生育战略转型，用三四十年的时间基本实现“数量适度、素质优良、结构优化、分布合理”的人口均衡发展状态。

3.1 在任务使命上，从节制生育转向调节生育

一是依法自主生育。统筹兼顾国家发展的战略要求和人民群众的现实需要，对人口再生产进行必要的公共政策干预，引导群众在法律法规的框架下自主、理性、负责任地决定生育的数量与时间。对违法多生育子女的行为予以规制，对合法生育子女的行为予以激励，对不孕不育的夫妇提供辅助生育服务，对非法选择胎儿性别行为予以严惩。二是优生优育。从备孕环节抓起，在婚前、孕前、孕期、围产期等各个环节，落实出生缺陷预防措施，加大出生缺陷干预力度。三是生殖健康。全面推行避孕方法知情选择，使育龄人群能及时获取安全、有效、适宜、负担得起的避孕方法，大幅减少非意愿妊娠和人工流产，保护群众特别是青少年的身心健康。加强生殖道感染干预，预防和减少性病艾滋病。

3.2 生育政策上，从单独两孩转向全面两孩

人口问题的基础性及其与经济社会发展各方面的复杂关联性，决定了生育政策调整“牵一发而动全身”，不能搞乌托邦式的一步到位，必须采取“渐进社会工程”(波普尔，2009)的策略，积极稳妥、有序推进。鉴于全面两孩政策基本符合大多数夫妇的生育意愿，现阶段，就是要按法定程序，扎实有序实施好这一政策：一是城乡统筹，同步实施二孩政策，不再鼓励一对夫妇只生育一个孩子；二是强化管理，严禁不符合法律法规规定的三胎及以上胎次的生育；三是同地同策，在同一民族自治区域或民族聚居地区，实施一元化的生育政策。确保政策风险可防可控，确保中长期人口调控目标不会突破，确保年度出生人口不出现大幅波动。待全面两孩政策实施到位后，再审时度势、相机决策，逐步实现城乡、区域、民族间生育政策的完全统一，在充分保障人们合法生育权益的同时，使生育率最终回归并大致保持在更替水平上下。

3.3 在管理体制上，从管控型转向服务型

新的管理体制，基本理念是“以人为本”；出发点和落脚点都是依法保障人权、尽可能满足人们的多样性需求、促进人的全面发展；基本手段是按照国家治理能力现代化的总要求，促进政府与社会的合作互动，扩大群众参与，遵从群众意愿，提供规范、优质、均等化的计划生育公共服务，寓管理于服务之中。

3.4 在方式方法上，从直接干预转向宏观调控

通过相关部门协同联动，综合利用经济手段、法律手段以及必要的行政手段，创造良好制度环境和政策法规体系，引导微观个体做出与国家整体目标相一致的生育行为选择。

4 “十三五”计划生育服务管理改革措施

人口问题始终是社会主义初级阶段面临的全局性、基础性和战略性问题，是关系全面协调可持续发展的关键因素。应当长期坚持计划生育基本国策不动摇，在着力推动计划生育战略转型的同时，深化计划生育服务管理措施的改革。

4.1 加强利益导向

对实施全面两孩政策后新出现的独生子女家庭，不再给予奖励优惠。对双女家庭和实施全面两孩政策以前既有的独生子女家庭，提高奖励扶助和特殊扶助的标准，继续优先享有改革发展成果；对其中的失能老人，提供基本护理服务，开展免费心理干预和情感关怀。对合法生育子女的夫妇，探索实行免费住院分娩制度及全薪产假、哺乳假和育婴假制度，有条件的地方可试行托幼津贴制度，鼓励按政策生育。

4.2 规范行政管理

分步推进生育服务证管理制度改革，推行“一站式”和网上办证，逐步将孕前审批转变为孕期备案；探索将生育服务证与婚前检查、妇幼保健等证件有效衔接的办法，逐步实行多证合一。加快部门内部、部门之间、流入地与流出地之间的信息共享，及时掌握婚育信息。取消妇女孕情环情定期检查制度和流动人口婚育证明制度。清理将计划生育政策与新生儿落户、儿童入学等"捆绑"的做法。以违法多孩生育为重点，严格依法征收社会抚养费，并记入个人征信纪录。依法严厉打击非法鉴定胎儿性别和选择性别的人工终止妊娠行为。

4.3 拓展技术服务

根据常住人口规模合理规划配置技术服务资源,强化服务质量监督管理。加快乡镇卫生院和计划生育技术服务站(所)的资源整合。鼓励社会资本进入，探索开展以政府购买服务的方式提供基本计划生育技术服务。巩固和加强村级计划生育工作队伍，提高村级计生专干待遇。规范避孕方法知情选择，根据群众需要及时落实避孕节育措施。逐步将手术并发症治疗、不孕不育防治、再生育技术服务等纳入计划生育基本服务项目。全面落实计划生育免费基本药具制度。加快推进流动人口计划生育公共服务均等化，使持有居住证的人口在现居住地享有对等的服务。

4.4 夯实基层基础

发挥卫生的技术优势和计划生育的群众工作优势，以保障全民健康为目的，以改变健康信息不对称为抓手，依托现有的计划生育工作网络，在社区层面构建面向家庭的健康服务体系和平台，扎实开展健康教育与促进，倡导文明的生活方式，实现疾病防治的关口前移、重心下沉，使人们健康问题尽可能在社区层面得以解决。畅通与专科医院、综合医院的双向转诊渠道，使大医院专注于科学技术研究、标准规范制定、专业人员培养、重症大病治疗，根本摆脱人满为患的“战时状态”。强化互联网思维，深入开展宣传教育，主动引导社会舆论，增强全民国策意识、法治观念和家庭美德。进一步完善基层群众自治机制,推行计划生育民主管理、民主监督。

4.5 完善宏观调控

在中央层面建立跨部门协调机制，加强战略研究、政策统筹与工作协调，推动部门间、区域间人口及相关经济社会政策的有机衔接。推动卫生计生、教育、民政、人力资源社会保障等部门合作，做好全面两孩政策实施前后有关措施的配套衔接，保障必要的公共服务。立足基层社区，加强人口动态监测与预警预报，为创新人口管理和社会治理提供信息支持。坚持党政一把手亲自抓负总责制度，改革计划生育目标管理，对人口出生、增长等实行区间管理，注重考核多孩出生、扶助保障、优质服务、政策统筹、保障措施、统计质量等指标，坚持分类指导、分线考核，合理运用“一票否决”。

[责任编辑：董 琳]

本研究受北京社科基金项目支持(14SHB012)

2016-05-10

*通讯作者：maozhuoyan@foxmail.com