浅议我国的立法听证制度

2016-02-05武静丽

法制博览 2016年10期

关键词：公众参与制度

武静丽

中国海洋大学法政学院，山东　青岛　266100

浅议我国的立法听证制度

武静丽

中国海洋大学法政学院，山东青岛266100

摘要：立法听证制度作为程序民主的一种重要表现形式，是一种重要的制度创新，有助于公民直接参与立法，并能够促进立法的科学化与民主化。目前，虽然立法听证制度在我国已经得以正式确立并取得了一定的效果，但其在实施过程中仍存在许多问题，因此有必要进一步完善立法听证制度，解决其存在的问题，促进我国民主法制的建设。

关键词：立法听证；听证范围；公众参与；制度

所谓立法听证制度，其主要是指立法主体在立法过程中，听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员的意见，从而为立法主体制定规范性文件提供依据和参考的一种制度。[1]2000年3月第九届全国人大三次会议召开并通过了《立法法》，该法第34条第一款①以及第58条②对立法听证内容作出了规定，这是立法听证制度在我国法律中的首次正式确立，对我国民主法制的建设和法律体制的进一步完善发挥了极为重要的作用。

一、我国立法听证制度的实施现状

自2000年我国《立法法》通过并确立立法听证制度以来，立法听证制度在我国不断发展并逐步走向完善，在各地都取得了一定的成效。就“国家”立法的层面而言，2005年9月27日，全国人大常委会针对《个人所得税法修正案(草案)》中的个人所得税工薪所得减除费用标准问题举行了立法听证会，这是我国《立法法》颁布并确立立法听证制度以来由全国人大常委会举行的第一次立法听证，较之前全国人大经常采用的举行座谈会或者公布立法草案等方式，立法听证会能够吸纳更多利益群体的意见，有利于立法听证制度在我国的进一步发展与完善。就“地方”立法层面而言，各地人大及其常委会以及人民政府将立法听证制度作为立法民主化的一项制度创新，[2]以《立法法》中的规定作为法律依据，在此基础上根据各地实际情况相继制定了立法听证规则，进一步细化规定了立法程序，以促进立法听证制度在地方立法中的实施。到2005年，我国31个省市(不含台港澳)中，绝大多数省市的人大或政府进行过立法听证实践或制定了专门的立法听证规则。[3]到2006年已有31个省级人大机关先后举行了45次立法听证会。这些都表明了立法听证制度在立法实践中得以实施，并对立法的进一步完善起到了一定的作用。

虽然立法听证制度已在我国法律中确立并得到了一定的发展，但是在实践中该制度的实施也存在许多问题，并受到许多限制。由于立法听证在各地具有不同的立法规则，缺乏具体的规范化实施程序，经常使得立法听证的效果大打折扣。而且许多立法听证的结果对立法的影响甚微，并不能真实地反映民意，如价格听证会中出现的“逢听必涨”的情形等，使得立法听证制度在我国的开展呈现出“一边热”的情形，即立法机关对举行立法听证会积极热情，而公众则鲜少甚至不愿参加立法听证。这些情形的出现都表明立法听证制度在我国需要进一步完善才能真正地发挥其功效。作为一种民主立法制度，立法听证的出现和效果，是同一定条件相关联的。从根本上说，它的走向还取决于中国经济、政治、法治的全局性状况。[4]因此，要从我国的法制体系与现实国情出发，不断克服该制度实施的障碍，促进民主法制社会的建设。

二、我国立法听证制度存在的问题

由于立法听证制度在我国起步较晚，其实施的基础较为薄弱。从立法听证制度在各地的运行来看，其受限于法制体系与国情影响，仍然存在许多问题，主要表现为：

(一)立法听证的法律依据不明确，法律规范不统一

立法听证制度在我国虽得到普遍推广，但仍处于不完备的状态，其实施的法律依据较为模糊。我国目前关于立法听证制度的基本法律规定仅限于《立法法》，而《立法法》只是将立法听证作为立法机关在立法过程中“听取意见”的一种方式，与举行立法听证会相并列的还有举行座谈会、论证会等可供选择的方式，即立法听证并不是法定的必经程序，立法机关在听取意见时享有一定的自由裁量权，可以自行决定是否举行听证会，这就使得立法听证的法律保障较为薄弱。此外，对于地方立法听证制度而言，严格来讲并没有法律依据。因为《立法法》主要是针对全国人大常委会以及国务院的立法行为，并不具体涉及地方立法机关的相关立法行为，所以《立法法》中有关立法听证制度的规定是否同样适用于地方立法仍有待考察，地方立法听证制度的开展受到了限制。

此外，有关立法听证的法律规范并不统一，具体而言，我国目前就立法听证的法律规范主要有四个不同位阶的法律规定：基本法律《立法法》的规定、行政法规《规章制定程序条例》和《行政法规制定程序条例》的规定、地方性法规、行政规章的规定。其中，《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中有关立法听证制度的规定是基本的法律依据，各地人大及人民政府在此基础上制定不同的法律规范，但是因此也形成各地地方立法听证的法律规定之间相互冲突的情形，导致了立法听证制度在不同地方有不同的实施标准，甚至出现了下位法与上位法相冲突的情形，因此有必要统一与规范不同位阶关于立法听证制度的规定，形成一个相互协调的立法听证法律体系框架。

(二)立法听证的范围不明确

从法律规定来看，《立法法》第34条、第58条明确规定了举行听证会可以作为听取意见的一种方式，但也只是对立法听证制度作了一项原则性的规定，将其限定为听取意见可供选择的方式之一，并没有明确指出“可以”以及“应该”举行听证会实施立法听证的情形，无法确定实施立法听证的事项，使得立法听证的范围不明确；从实践情况来看，各地的立法听证规则对听证范围也没有加以具体规定，听证会的举行主要集中在一些与公众利益密切相关、影响较大的社会热点事件，所涉及的范围较为狭窄，如《深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》第六条就规定了四类可以听证的事项，③这可能会导致一些迫切需要立法听证制度来体现公众意见的立法事项被排除在外，无法积极的将公众利益诉求体现在立法过程中，不利于实现立法决策的民主化与立法结果的科学化，限制了立法听证制度实施的效果。

(三)立法听证参加人的确定存在问题

民主的核心就是自治原则，自治原则要求全体公民都有权参与公共事务。[5]而在《立法法》中并未对可以参加立法听证的主体作相关规定，各地方在其地方立法听证规则中对听证参加人也只是作了一个原则性的规定或根本未作规定，常常只是强调让受到影响的相关利益主体以及有关公众参与到立法听证中，但对选择利益主体的标准并未予以界定，且对听证参加人的代表性判定以及构成比例等并未详细规定，使得在听证参加人的选择上具有很大的随意性。此外，立法部门总是希望制定并通过法规，无形中会对那些可能提出反对意见的人产生抵触，这就会影响听证参加人的选择和确定结果。[6]立法听证参加人选择的随意性将会使得听证意见不能广泛代表民意，具有一定的偏见或者倾向，最终导致立法机关在立法过程中不能全面采纳公众意见，不利于实现立法的科学化与民主化。

(四)立法听证制度的实施缺乏有效监督

立法听证制度能否良好地运行一定程度上取决于对它的监督是否有力。而在我国的立法听证制度中，听证信息公开的不完备以及听证结果处理的不公开使得监督难以展开，而公众听证意识的淡薄以及有关部门重实体轻程序的意识都限制了公众对立法听证的有效监督，使其怠于对听证制度进行监督并提出意见。此外，我国目前也未形成一套完善的监督体制，法律中并未规定对立法听证制度的监督主体以及监督权限，也未规定未实施立法听证的相关法律后果，最终导致了立法听证制度处于缺乏有效监督的状态，不利于立法听证制度合法有效的实施。

三、完善我国的立法听证制度

立法听证制度在我国确立虽已有十多年，但其仍处于发展阶段，在具体实施过程中仍然存在许多问题，因此完善我国的立法听证制度是大势所趋。主要可以从以下四个方面予以发展完善：

(一)加强和完善立法听证法律体系

一个制度的良好运行必须有一个完善的法律体系予以支撑，鉴于我国立法听证制度存在法律依据不明确以及法律规范不统一的情况，可以从以下两方面着手以加强和完善立法听证法律体系：

一方面，明确我国立法听证的法律依据并加以规范。首先，修改作为立法听证基本法律依据的《立法法》，明确规定将立法听证制度的适用扩大至地方立法过程中，而不仅仅是限定在全国人大常委会及国务院的立法中，为我国地方立法过程中听证制度的运行提供明确的法律依据。此外，可以在行政法规《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中对立法听证的程序、方式等予以进一步规定和完善，确保立法听证制度做到有法可依。

另一方面，构建统一的立法听证法律规范。依据单行法律与行政法规对立法听证制度作出的规定，地方人大及其常委会以及人民政府以下位法服从上位法为原则，在地方性法规和行政规章中制定详尽的地方立法听证规则，同时注意协调不同法律文件中对该制度的规定，解决立法冲突，使不同位阶以及同一位阶中关于该制度的规定能够配合运作，构建一个完善的立法听证法律体系框架。

(二)明确界定立法听证的范围

立法听证范围的大小直接影响着公众可以参与立法的范围大小，如果界定范围过大，则会导致立法成本过高，降低我国的立法效率，不符合立法的宗旨。而如果界定范围过于狭窄，则无法保证立法质量的提高，使得公众不能积极广泛地参与到立法过程中，极易使立法听证流于形式，因此要合理界定立法听证的范围并在相关法律中予以明确规定。具体而言，即法律对立法听证范围的规定应该是详尽而具体的，做到宜细不宜粗。一方面，应规定“应该”进行听证的事项，将听证作为这些事项的法定程序，确立立法听证的法律地位。同时对不举行听证的事项在法律中予以明确规定，而在排除不进行听证的事项以及必须听证的事项之外的其他事项(即“可以”听证的事项)则无须在法律中作出规定。另一方面，适当扩大我国立法听证的范围，不仅局限于影响重大的某些领域的立法，而应扩大至所有影响重大、矛盾集中的立法中，且赋予公民、法人和其他组织可以要求举行听证的权利，而不是将举行听证作为仅为行政机关和立法部门可以享有的权利。通过对公众积极要求举行听证的事项的总结，有计划地扩大我国立法听证的范围，激发公众参与立法听证的积极性。

(三)确立并完善听证参加人的遴选机制

立法会不可避免的牵涉不同主体的利益，立法的过程实质上是协调与平衡利益的过程，而立法听证则为表达不同主体的利益提供了重要渠道，因此在确定可以参与立法听证的主体时要严格与审慎。首先，确立听证参加人的遴选标准，即参加人应具有广泛代表性与公平代表性，设定可以成为听证参加人的条件，排除一些不符合条件的人选。其次，在遴选方式上，可以采用比例代表制、职业代表制以及地区代表制等方法，确保不同职业不同社会阶层的人皆能参与到立法听证中来，以保证立法的民主。再次，确立统一的遴选程序，即确立具体的产生听证参加人的步骤，做到遴选过程的公平与公开，保证产生听证参加人的过程是合法有效的。最后，在听证参加人中，除了规定具体的听证参加人的人数，还要为专家学者保留一定比例的名额，因为立法具有一定的专业性，有必要让专家学者参与到立法听证中来对立法给予一定的指导与建议，也让普通民众对立法有更深入的了解与认识。

(四)完善立法听证的监督机制

有效地监督可以进一步促进立法听证制度的良好运行以及效果的实现，对立法听证制度监督的缺失极易使该制度成为“走过场”的制度，因此有必要构建一个较为完善的立法听证监督机制。一方面，加强立法听证的内部监督，可通过事前引导以及事后复查方式进行监督，明确不举行立法听证以及违法实施立法听证时相关主体的法律责任，通过责任追究机制的建立与完善来督促立法听证制度的实施；另一方面，加强立法听证的外部监督，包括媒体监督以及人民群众的监督。可以通过借鉴美国的有关做法，引导外部力量的监督以保证立法听证的实施。如美国在其众议院章程中规定：“任何一次由委员会或下属委员会(除了公务员行为标准委员会或其下属委员会)举行的听证会都应该对公众开放，包括对广播、电视及摄像的开放。”[7]我国也可以在相关法律中加以规定，赋予公众监督的权利，通过听证过程与结果的公开为监督的实施提供便利的条件。

[注释]

①<立法法>第34条第一款规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见.听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式.”

②<立法法>第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见.听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式.”

③这四项是：涉及社会普遍关注的热点、难点问题的事项；涉及对特定组织和个人的权利和义务或者对公共利益有影响的事项；常委会、专门委员会和工作委员会组成人员之间出现较大意见分歧的事项；需要广泛听取意见、搜集信息的事项.

[参考文献]

[1]汪全胜.制度设计与立法公正[M].济南：山东人民出版社，2005.

[2]姜明安.正当法律程序：扼制腐败的屏障[J].中国法学，2008(3)：39-49.

[3]尹文.地方立法听证的基本情况[J].中国人大，2005(10).

[4]王晨波.立法听证：待完善的平台和规则[J].中国新闻周刊，2005(8)：30.

[5]戴维·赫尔德.民主的模式[M].燕继荣等译.北京：中央编译出版社，1998：340，399.

[6]黎赐锦，郑毅生，汤黎明.地方人大及其常委会听证制度研究[J].人大研究，2003(12).