诸暨市林地征占用中存在问题及对策探讨

杨海炳

（浙江省诸暨市白塔湖国家湿地公园管委会 311800）

诸暨市林地征占用中存在问题及对策探讨

杨海炳

（浙江省诸暨市白塔湖国家湿地公园管委会 311800）

对近年来诸暨市林地征占用情况进行分析，针对现阶段林地资源管理中存在的问题和遇到的困难，提出了加强部门间协作，制定林地审批变更操作细则，建立林地审批数据库，简化相关证明材料，明确恢复林业生产条件，加大简政放权力度，落实林地占补平衡，建立卫星遥感监测机制，加大平原绿化力度，协调土地整治和林地保护等措施和建议。

林地征占用；林地保护；占补平衡；诸暨

1 林地资源现状

林地是国家重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存与发展的根基，在保障木材及林产品供给、维护国土生态安全中具有核心地位，在应对全球气候变化中具有特殊地位。

诸暨市林业用地146046.8hm2，占土地总面积的63.1%，森林覆盖率59.3%。林业用地中，有林地130672.1hm2，灌木林地7716.4hm2，无立木林地2682.7hm2，宜林地2260.3hm2，未成林地2146.7hm2，苗圃地435.0hm2，疏林地132.4hm2,林业生产辅助用地1.2hm2。

2 林地征占用情况

2.1 林地征占用数量

2009年-2015年，诸暨市累计办理林地征占用项目165个，面积977.8789hm2。其中长期占用116个，934.9082hm2；临时占用6个，面积29.5168hm2；为林业生产服务占用43个，面积13.4539hm2。

诸暨市林地征占用同全市经济社会发展情况密切相关，2010年全市GDP增长率达11.6%，为近年的最高值。2010年全市办理林地征占用项目48个，面积518.091hm2，同为近年最大值。

2.2 林地征占用类型

在长期征占用林地项目中，基础设施项目15个，面积239.2229hm2；城乡公共建设项目7个，面积22.8569hm2；城乡经营项目21个，面积151.5227hm2；勘察采矿项目6个，面积65.0537hm2；独立选址经营项目43个，面积448.1484hm2；其他项目24个，面积8.1036hm2。

按照《浙江省征占用林地定额管理办法（修订）》的规定，各类工程建设项目长期征占用林地列入定额管理，临时占用和直接为林业生产服务项目占用林地不纳入定额管理。《浙江省林地保护利用规划（2010-2020年）》下达给诸暨市的征收占用林地县级定额为46hm2/a。

2.3 林地征占用近年新出台政策

为规范建设项目使用林地的审核和审批，各级林业主管部门相继出台了一系列的规章和规范性文件，包括《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第35号，以下简称35号令）、《关于加强临时占用林地监管管理的通知》（林资发〔2015〕121号）、《建设项目使用林地审核审批管理规范》（林资发〔2015〕122号）、《关于调整森林植被恢复费征收标准引导节约集约利用林地的通知》（财税〔2015〕122号）、《关于进一步简化林地审批强化林地监管工作的通知》（浙林资〔2014〕89号）、《关于认真贯彻执行国家林业局建设项目使用林地审核审批相关规定的通知》（浙林资〔2015〕65号）、《转发财政部国家林业局关于调整森林植被恢复费征收标准引导节约集约利用林地的通知》（浙财综〔2016〕16号）、《关于进一步明确林业设施用地审批标准的通知》（诸政办发〔2015〕2号）、《关于进一步规范设施农业用地审批的若干意见》（诸政办发〔2015〕146号）等。这一系列政策文件对解决近年来林地征占用审批中碰到的新问题，简化林地审批手续都起到了积极作用，也规范了林地征占用审批人员的操作。

3 存在问题

3.1 林地认定不一致

市农林局依据《森林资源规划设计调查技术规程》（GB／T26424－2010）、《国家森林资源连续清查技术规定（2014年）》等标准，将林地分为乔木林地等8个二级地类，再细分为13个三级地类。市国土局依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）,林地属于农用地下面的二级地类，再细分为有林地、灌木林地、其他林地等三级地类，全市林地面积114829 hm2。两部门认定林地标准不同，造成对诸暨的林地面积存在分歧。

在国务院批复的《全国林地保护利用规划纲要》（2010－2020年）中关于林地的表述是林地面积以全国森林资源连续清查数据为统计口径，包含《土地利用现状分类》（GB/T21010－ 2007）确定的林地、部分园地、部分建设用地、部分未利用地。说明国家层面也认识到两个部门的数据之间存在分歧。

目前在林地征占用审批中需要提供林地权属证书，用以确认拟使用土地为林地及林地所有权人。但林权证对涉及的林地四至范围只有文字描述，无宗地图或者矢量数据，造成经办人员在材料审核时，很难判断申请人提供的林权证与拟使用地块是否一致。

目前林业、国土两部门林地认定不一致，存在实际有林权证，在土地利用总体规划中是林地以外的地类，或者经过土地整理将林地整理为耕地，国土部门未经过林业部门审核直接办理土地出让手续。也存在土地利用总体规划中是林地，但未核发过林权证的情况，市国土局要求申请人到市农林局办理使用林地审核手续时，林地权属证明由谁出具的问题。上述两种情况在办理林地征占用中经常碰到，核心就是林地认定不一致。

3.2 审批过程中遇到的几个问题

3.2.1 林地审批后变更问题

在林地批后检查中发现，有部分项目实际使用林地范围同审批同意使用范围不一致，存在擅自移位或超范围使用等情况。行政许可法规定被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。

35号令中已经就设计变更等原因导致增加（减少）林地做出具体规定，但是在浙江省征占用林地管理信息系统中尚未开通变更功能，省林业厅也尚未明确操作细则。申请人在林地审批后因各种原因要求变更的，如何处理已收取的森林植被恢复费和占用的林地定额等都需要进一步明确。

3.2.2 临时占用林地恢复问题

35号令第22条要求临时占用林地期满后，用地单位应当在一年内恢复林业生产条件，林业主管部门做好督促。在国家林业局《关于加强临时占用林地监管管理的通知》（林资发〔2015〕121号）中明确，建立恢复林业生产条件验收制度，用地单位恢复林业生产条件后，由有关部门组织验收。这也是为了恢复森林植被，防止临时占用林地对森林资源造成永久性破坏，严守林地保有量的要求。但如何具体操作，目前尚无具体操作细则。

3.2.3 林地已审核同土地批准衔接问题

农业畜禽类养殖、农村道路、小于10万m3的坑塘等占用林地的项目，不属于为林业生产服务且已改变林地用途，35号令第5条明确林业部门审核后，项目需办理建设用地审批手续。而按照土地管理相关规定，上述农用地范畴内转换的项目，国土部门都不需要办理农转用手续。

有的建设项目占用林地，在林业部门审核同意后，因各种原因，国土部门尚未批准农转用，但建设项目实际已经动工建设。两部门审批信息交流不畅，容易造成监管的盲区。

3.3 简政放权力度问题

农村道路属于基础设施项目，是农村重要的社会公益事业。建设农村道路是改善民生，降低农林业生产经营成本，促进农林业增效、农民增收的捷径。35号令将为林业生产服务的集材道、运材道纳入审批范围，对非为林业生产服务，如用于村间（田间）交通运输，服务于农村农业生产为主要用途的农村道路，除林业审核外，要求办理建设用地审批手续。国土部门对路面宽度不超过6m或路基宽度不超过6.5m的农村道路，纳入农用地范畴，不需办理用地审批手续。

3.4 林地占补平衡问题

近年来，诸暨市积极落实全省“百万”造地保障工程和“812”土地整治工程，有力的保障了全市经济社会发展的用地需求。适度的土地整治，可以有效增加耕地资源；在非林地上适当植树造林，可以改善生态环境。耕地事关国家粮食安全，林地涉及生态安全，两者不应互相排斥，应是统筹协调的关系。

4 对策

4.1 加强部门间协作

国家林业局、国土部要就林地审核与农转用审批的衔接、设施农用地涉及林地审批、卫星影像资源共享、林地认定标准、林权证与土地利用总体规划衔接等方面加大顶层设计和协调，形成工作配合机制。省林业厅、国土厅要就林地已审核和农转用审批信息建立交换机制。市农林局、国土局可结合新一轮森林资源调查、第三次全国土地调查，将林地保护利用规划、土地利用总体规划中的林地属性予以衔接，对存在不一致的地方，予以标注，形成狭义林地和非狭义林地。

4.2 完善林地征占用审批规定

4.2.1 制定林地审批变更操作细则

林地征占用审批同意后，因各种原因导致需要改变原审批范围或者面积的，根据被许可人的申请，补充新的拟使用林地范围图纸和相关单位同意等材料，经审查同意的，办理变更手续。未申请变更而事后发现移位或超范围使用的，应依法处罚；确有必要的，再办理变更。同时在省级征占用林地管理信息系统设置林地审批变更等功能。

4.2.2 建立林地审批数据库

可依托浙江省征占用林地管理信息系统，将拟使用林地范围以矢量数据的形式上传，审批同意的，同步纳入审批数据库。方便林地批后监管、汇总统计和林地档案变更等工作，真正做到林地审批图册表一致，杜绝弄虚作假，也为下一步同国土部门建立林地已审核和农转用批准信息交换机制做技术准备。

4.2.3 简化相关证明材料

对土地利用总体规划中确定是林地，而未核发过林权证的，由市国土局或者不动产管理机构出具林地权属证明的方式解决。对各级林业部门能通过其他方式确认的材料，如省重点项目名单，可以通过在审批系统上输入相关信息，审批人员统一确认等方式解决。对符合自然保护区、森林公园、湿地公园等规划的建设项目证明材料，对林业部门主管的涉及使用国有林地或保护区、森林公园林地的意见材料，不再要求申请人提供，通过内部征求意见方式解决。

4.2.4 明确恢复林业生产条件

可参照《土地复垦条例》（国务院令第592号）、《土地复垦条例实施办法》（国土资源部令第56号）相关条款，在审批临时使用林地时，要求申请人提供土地复垦方案和复垦保证金，凭国土部门组织的土地复垦验收合格确认书认定恢复林业生产条件后退还复垦保证金。

4.3 加大简政放权力度

在农村范围内，对用于村间及林地上，以服务于农村农林业生产为主要用途的农村道路不再纳入林地审批范围，切实将简政放权落到实处。

4.4 落实林地占补平衡

4.4.1 建立卫星遥感监测机制

卫片核查，影像直观、真实性强，对林地利用变化情况一目了然，是对林地执法日常巡查的有效补充，极大地提高了违法使用林地的发现率，能切实保护好现有的林地资源。

4.4.2 加大平原绿化力度

加快宜林地造林和采伐迹地更新，加大坡耕地、废弃工矿用地、道路两侧等非林地上的造林力度，实施珍贵树种进村庄和森林城镇（村庄）建设工程，有效增加林地面积。

4.4.3 协调土地整治和林地保护

对符合《诸暨市土地整治规划》（2015－2020年），确有必要开发成耕地资源且非省发改委、省国土资源厅、省林业厅确定的“十个范围”的，可由各级人民政府核减《诸暨市林地保护利用规划》（2010-2020年）中的林地保有量、森林保有量等指标，对涉及的林权证予以注销，对涉及林木采伐的参照非林地处理，不纳入林木采伐限额。

[1]国家林业局.全国林地保护利用规划纲要（2010－2020年）[Z].2010.

[2]浙江省林业调查规划设计院，诸暨市林业局.诸暨市林地保护利用规划（2010－2020年）[R].2013.

[3]诸暨市人民政府.诸暨市土地利用总体规划（2006－2020年）（2014调整完善版）[R].2016.

[4]诸暨市人民政府.诸暨市土地整治规划（2015－2020年）[R].2015.

[5]诸暨市统计局.2015诸暨统计年鉴[G].2015.

[6]沈宏英.福安市征占用林地现状及对策[J].防护林科技，2015,（08）∶79－81+108.

[7]郑福喜.关于征占用林地审核审批制度的调查与思考[J].湖南林业科技，2013,40（2）：77－80+84.

[8]陈杰，陈茂景，吴以专，等.尤溪县林地占补平衡的实践与启示[J].安徽农学通报，2016,22（9）：116-118.

F311.32

B

1004-7743（2016）04-0014-04

2016-08-06

杨海炳（1983－），男，浙江诸暨人，工程师，从事森林资源管理、园林绿化工作。