深化依法治教，推进管办评分离

孙霄兵

今天，我主要讲三个问题。第一，关于依法治教的若干问题，比如依法治教的成绩、作用、形式和目标。第二，关于政校分开、推进管办评分离的问题。第三，管办评分离的重点、热点和难点问题。下面就以上的问题，分别给大家汇报。

一、依法治教的若干问题

在这一部分，我讲一讲关于依法治教的发展历程、成绩、作用、形式和目标等问题。

（一）依法治教的发展历程

在讲成绩之前，我们简单回顾一下，依法治教是怎么提出来的。2014年10月份，中央召开了十八届四中全会，会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，文件的通过标志着依法治国走上了一个新的阶段，开启了依法治国的新征程。按照依法治国的要求，我们需要在国家、社会事务的方方面面来推进法制化的进程。从教育事业来讲，那就需要推进依法治教。教育部其实一直在力推依法治教，早在1982年，中共中央、国务院在《关于普及小学教育若干问题的决定》中，就提出了“要搞好教育立法”， 1985年，中共中央通过《关于教育体制改革的决定》，提出来要做好教育立法;1999年，在《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》进一步强调，全面推进素质教育根本上要靠法制，靠制度保障;1999年，《教育部关于加强教育法制建设的意见》非常正式、明确提出要加强教育法制建设，全面推进依法治教;在2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》当中，依法治教作为单独的一章出现，要求完善教育法律法规，全面推进依法行政，大力推进依法治校，完善主导制度和监督问责的机制;2012年，教育部正式发布了涵盖9大方面的《全面推进依法治校实施纲要》。这样，就对依法治教进行了全面的部署。从教育立法开始算起到现在，走过了30年左右的发展历程。

（二）依法治教的成绩

30多年来，我们取得了哪些成绩呢？我们从立法、行政、办学这三个层面分别来讲。在立法方面，我们的成绩是巨大的，它引领、促进、规范、保障了教育的改革发展，主要体现在以下几个方面。第一，中国特色的教育法律体系初步形成。教育法律体系可以分为三个方面的成绩，首先是基本的教育法律，我们现在讲的就是全国人大及其常委会通过的八部基本教育法律体系。这八部专门的教育法律分别是《中华人民共和国学位条例》，这是1980年人民代表大会常务委员会通过的，已经35年了。第二部是《中华人民共和国义务教育法》，1986年第一次全国人民代表大会通过。第三部就是1993年的《中华人民共和国教师法》。第四部是1995年的《中华人民共和国教育法》，这是一部关于全面的教育事业的法律，也是由全国人民代表大会通过的。第五部是1996年通过的《中华人民共和国职业教育法》。第六部是1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》。第七部是2000年的《国家通用语言文字法》，这个法没有教育的概念，它是由当时的国家语委起草的，后来国家语委直接并入教育部，所以我们也把它列为专门的教育法律。第八部就是关于民办教育方面的法律，即《中华人民共和国民办教育法》。

这是第一层级的教育法律，第二层级就是教育法规。教育法规包括国务院发布的行政法规和地方人大发布的地方性法规、条例、单行条例，等等。国务院到目前为止，发布了16部教育行政法规。教育政策一旦上升到了法律法规这个层面，它就具有了强制性，除了行政机关要普遍遵守以外，司法机关、法院也要遵守。

教育取得的第一个成绩，就是建立了一个教育法律的体系。中国这么大，几亿人在上学，几十万所学校靠什么来支撑？就是靠这些法律法规和规章。

第二个成绩是依法行政成了教育行政部门的基本要求和共识，也就是说教育行政机关要依法行政、依法管理。最近，我们在依法行政方面取得了进一步的成绩，从2002年到2012年，教育部取消和下放了51项行政审批的事项。本届政府成立以来又取消和下放了10项审批事项，取消和下放的审批项目超过80%，有利推动了简政放权、转变职能和依法行政。

第三个成绩是依法治校得到了有效的落实。2003年，《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》颁布;2012年，教育部印发《全面推进依法治校实施纲要》，对依法治校进行了全面的部署;最近，又以推进学校章程建设为载体制定了一系列有关学校治理的规章，完善了学校的内部治理结构，推动学校走向规范化法制化。现在办学是依照法律的要求在办，而不是想怎么办，就怎么办。

第四个成绩是教育的权益救济机制得到了改善。在办学活动中，学校的教师和学生如果认为自己的合法权益受到了侵犯，可以通过教育救济机制加以救济，加以维权。随着市场经济的发展和社会的进步，随着教育的改革开放，教育被纳入到了司法程序中。

（三）依法治教的作用

法律对教育的改革发展起到什么作用呢？第一，明确了教育优先发展的地位，这是个大进步。第二，公民的受教育权在宪法里面得到落实。宪法规定了中华人民共和国公民都有受教育的权利和义务。第三，通过教育法制建设形成了中国特色的教育制度，中国教育的八大基本制度分别是学校教育制度、义务教育制度、职业教育制度、成人教育制度、国家教育考试制度、学院证书制度、学位制度和督导和评估制度。第四，一系列教育的基本法律规范明确了基本的法律关系和各自主体的权利义务。学校管理制度、学校的权利制度、学生的权利义务和教师的地位和权利义务，这些都得到了保障。第五，将教育改革的重大成果法定化，这对每一步教育改革都起到了保障指引作用。

（四）依法治教的指导思想

依法治教的指导思想是要高举中国特色社会主义旗帜，落实党的十八届以及三中、四中全会精神。以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表的重要思想和习总书记的系列讲话为指导。这是思想政治上总的要求。那么从具体工作上来讲，依法治教的指导思想有三点：第一是维护社会公平正义，维护教育的公平正义。第二是维护人民受教育的权益。第三是保证教育秩序安全稳定。

（五）依法治教的基本原则

依法治教的原则有五条：第一，坚持党对依法治教工作的领导，要把走中国特色社会主义教育道路作为依法治教的方向。第二，坚持为大多数的人民服务，坚持人民的主体地位，尽量扩大人民的受教育权。第三，坚持法律面前人人平等。第四，要把依法治教和思想品德教育结合起来，加强学校的德育建设、资格建设，同时发布法制的规范作用、育人作用，不要把法和德割裂开来。第五，要用法律思维、法制思维和法制方式，来解决教育改革发展中的重大问题，探索发展中国特色教育特点的法律规范和法制方式。

（六）依法治校的具体目标

依法治校的具体目标是在2020年要形成法律制度的规范体系，形成政府依法行政、学校依法治校、教师依法执教、社会依法支持教育的教育法律实施的机制。形成政府依法监管、学校自我监督、第三方评估相结合的法制监督机制。要形成健全的教育法制工作队伍、完善的法律纠纷调解机制，促进教育部门的领导干部、校长和教师依法执教意识和能力显著提高，青少年学生法制教育体系日益健全完备。

二、政校分开，管办评分离

管办评分离这个概念是在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》里提出的。在其中的第13章——建设现代学校制度，提出了要推进政校分开，管办评分离，要构建政府、学校、社会之间的关系，明确政府管理的权限和职责，明确各级各类学校的办学责任。推进管办评分离是一项重要原则，它对推进教育事业的改革和发展，具有重要的意义。刚才讲到，我们立了很多的法律法规，这些法律法规都会涉及到政府怎么管理、学校怎么办学、社会怎么评价的问题，今天，我们有必要从全局的角度，从法制的角度进行梳理，也就是说，不能单纯地来讲政府的问题、学校的问题、社会的问题，必须统一起来，从法制的角度来讲这些问题。

改革开放以来，教育体制改革不断深化，学校、政府、社会之间的关系不明确，还存在着政府越位、缺位、错位的现象。学校也还存在着自我发展、自我约束机制不健全的问题。社会存在参与教育的制定和评价不充分的问题。尽管我们已经有很多的法律，包括教育法律对政府的行政行为进行了规范，必须从系统的角度来解决问题。如果没有第三方，没有监督者，政府的行为也可能定不好位。学校也是一样，不是权利一放到学校，学校就什么都做好了，现在社会上也有这样的一种认识，认为只要政府把权利放给学校，让教师学生自主管理，一切问题就解决了。这种说法，是比较空想的，我们知道，中国的学校特别是中国的教育主体公办学校是政府举办的，政府要承担设立、举办、保障的责任。

管办评分离，从政府方面来说，要求简政放权、改变管理方式、加强法制政策的建设。只有法制政府，才能成为一个服务型政府，成为为学校教师和学生服务的新形式、新台阶，政府的运行也是要依照法律的方式来进行。这方面目前是很不够的。所以教育部推进管办评分离，促进政府职能转变，不能光讲推进管办评分离，而是必须推进管办评分离，促进政府职能转变。

从学校的角度来讲，就是依法自主办学，落实好学校的办学自主权，发挥学校的主体地位和积极性。

从评价的角度来讲，就是要建立健全政府学校、专业基础和社会普及的、多元参加的教育评价体系，这方面的建设任务更重。管办评分离的文件要求在2020年要基本形成政府依法管理、学校依法办学、社会科学依法参与和监督的教育公共的新格局，这三者之间不是相互割裂的。要形成新的格局、新的体系，就首先要从分离开始，但是分离的过程实际上也是一个新的融合、结合、相互协调与相互支持的过程。

三、管办评分离的重点、难点和热点

管办评分离的重点、热点和难点，有依法行政、依法办学、依法执教三个方面。

（一）依法行政

推行依法管理、依法行政，形成政事分开、全程明确、统筹协调、规范有序的教育管理细则。这个是对于政府和行政部门的要求。第一，要加大简政放权的力度。深化教育行政审批制度改革，清理规范性文件、减少对学校干预，进行简政放权。

第二，推行清单管理方式。明确权利清单，政府具体管哪些，要列出单子来，单子之内的管，单子之外的别管。

第三，加快教育基本标准建设。这是很重要的一个要求，过去为什么要审批，是因为担心学校把握不住办事的标准。如果各种事情都有一个标准，大家自动去对照标准做，达标的就做，不达标的就不做，那么就不要审批了。在教育领域，标准建设还不够。今后要出台国家教育标准的办法，建设教育标准制定和审查机制，建设一个中国特色分层分类的教育标准体系。

第四，依法、科学、民主决策。要建立公众参与、专家论证、风险评估、合法审查及其讨论决定的重大教育决策。法定的程序，要广泛听取社会的意见，要加强基础信息数据库和教育公共服务的管理的服务平台，为专业机构和社会公共参与教育决策提供数据，要建立教育部门合法性的审查机制与重大决策终身责任追究制度。

第五，加快加速建设教育行政执法机制，建立健全行政执法机制。对于违法违规的，要进行行政执法。在学校要建立一个依法治校的治标体系，哪些是符合法律要求的要明示出来，对于违法违规的要有专门的人、专门的机构专门执法。

第六，加强和完善政府的服务。政府要学会服务，要加强完善政府服务的机制。除了要转变政府的服务观念以外，还要采取多种方式来为学校提供服务。

第七，加大行政监督和问责力度。要主动采用党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督的做法。违反规定不履行，或者拖延法律履行职责的要追究责任。

（二）依法办学

管办评分离的核心是要解决学校依法办学的问题。依法办学第一是要依法明确和保障各级各类学校办学程序。要尊重学校办学的自主权，要明确它的法律地位。学校自主权最深刻的来源，不在于学校，而在于教师按照自己的期望，根据学生的个性发展要求来开展教育教学，这是学校自主权最深刻的来源。育人方式不是政府部门完全能够规定的。现在的问题是，在所有的学校里面，整齐划一的要求太多了，个性的要求太少了，个性并不是说放养，并不是说不管，而是要有针对性的来解决学生在成长发展中的问题，每个学生的方法都可能是不一样的。

第二，要加强章程和配套制度建设。现在全国的学校都要求制定章程，包括中小学。

第三，要完善学校内部的治理结构，在高等学校要推进在党委领导下的校长负责制、学术委员会制度、理事会制度和教职工代表大会制度。中小学要落实校长负责制、教职工代表大会制度和家长委员会制度，还要建立中小学的教育教学委员会。

第四，面向社会开放办学。要鼓励学校和科研院所之间协同育人，加强合作。学校和企业之间要加强专业设置教学指导，加强教师队伍合作。学校要向社区开放体育文化各种设施，社区也要尽各种力量支持学校。学校要完成校务公开制度，向校内外公布办学信息。

（三）依法执教

在顶层设计、内部治理结构、学校制度建设等方面，依法执教都已经取得了很多很好的成果。

对于依法执教，提出以下几个方面的要求。第一，学校要加强自我评价。现在先要治理，或者说要治己。第二，要推动开展专业机构的评价。如教育教学问题、人才培养质量问题，首先是专业评价。既然是专业评价，就要有专门机构来进行评价，就要加强专门机构的建设。第三，加强政府的评价。专业机构的评价不否定政府的评价。政府对所委托的教育评价要加强监管和管理，加强质量的监控。第四，加强社会评价。这个要注重其他部门如科技文化部门的意见和他们的参与，以及国际评价机构。第五，要切实保证教育体制评价的质量。第六，要发挥教育评价结果的激励和约束作用。

要改变过去形成的传统的评价思路和评价机制，这个方面我觉得依然任重道远。当然，也有很多地方都是做得很好的。

好，今天我就讲到这，谢谢大家！

责任编辑/肖茂红