中国户籍制度及改革现状①

王　瑜　仝志辉



中国户籍制度及改革现状①

王瑜仝志辉

[摘要]户籍制度改革的“正当性”已取得广泛认同，但改革本身在长期的实践过程中仍面临重重困境。对户籍制度的起源和功能、作用与影响、改革阶段、近期改革实践与困境，以及户籍制度及其改革的实践与研究进行了回溯和整理，以期更好地理解时下户籍制度改革方案的可行性，并认清真正贯彻实施户改政策所需要解决的问题，从而推动户籍制度改革实践。

[关键词]户籍制度； 历史； 改革； 困境

仝志辉，中国人民大学农业与农村发展学院副教授。

①感谢加州大学洛杉矶分校范芝芬教授、陈晨博士、中国人民大学陈传波副教授、福建师范大学朱宇教授、华中农业大学田北海副教授等人在访学期间对文献工作的指导和评论。

户籍制度作为中国社会一项基本的制度安排，不仅是人口登记和户籍管理的依据，而且是现实中资源配置和利益分配的重要工具。十八届三中全会公报明确指出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，而户籍制度正是几十年来强化城乡二元结构的媒介机制。由于户籍与人们的日常生活息息相关，随着城乡差距问题的凸显、人口流动尤其是乡城人口流动的加剧，户籍制度改革成为经济社会发展的必然要求。

至2013年，已有14个省区市探索建立了城乡统一的户口登记制度②新华网. 中国已有14个省区市建立城乡统一的户口登记制度. [2013年6月26日]. http:∥www.chinanews.com/gn/2013/06-26/4973903.shtml。，18个省区市和新疆建设兵团建立了居住证制度，重庆、四川成都、江苏苏州等地实行本地人户口自由迁移政策，广东全省和上海市建立积分落户制度，2010—2012年三年中全国“农转非”2 505万人③新华网. 多数大城市落户门槛降低近三年全国“农转非”2 505万人. [2014年6月3日]. http:∥news.xinhuanet.com/politics/2013-12/17/c_118596085.htm。。但是另一个方面，诸多报道和研究发现，相比过去所受的热捧、价高与紧俏局面，城镇户口在近年来各地纷纷开放小城镇户口以及制定“农转非”政策鼓励农民转户的情况下却遭到冷遇。根据李强所主持的中国城镇化大规模入户抽样调查数据显示，和过去人们期望变成非农户口、“吃商品粮”的情况不同，目前持农业户籍的人，近2/3表示不愿意转为非农户籍④梁平. 社会学家李强：2/3农业户籍人口不愿转为非农户口. 中国青年报.[2014年4月17日]. http:∥finance.ifeng.com/a/20140417/12141538_0.shtml。，因为拥有农村户口就可以保留农村的土地和宅基地。国务院发展研究中心课题组对全国6个城市和20多个城镇的调研，以及对7个省市6 232名农民工的问卷调查结果也显示，农民工不愿意以承包地和宅基地的“双放弃”来换取城镇户籍，80%以上的农民工希望保留承包地，三分之二的农民工希望保留宅基地和房产[1]。

在目前的户籍政策中，从农民转为市民的户口转变往往以放弃农村土地、宅基地等作为前置条件，而随着土地升值和中小城镇的户口含金量降低，多数农民并不愿意放弃农村土地和宅基地来换取城镇户籍。尽管户籍改革在形式、内容和规模上都取得了重大突破，然而在新形势下，要完成中央一号文件所提出的加快推动农业转移人口市民化的任务*新华网. 2014年中央一号文件(全文). http:∥www.farmer.com.cn/xwpd/btxw/201401/t20140119_933685_4.htm。，并在新型城镇化过程中实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标*中共中央, 国务院. 国家新型城镇化规划(2014—2020年). http:∥www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm。，必须根据目前的利益格局重新审视户籍制度的改革方式，并建立更加合理可行的改革实现机制。

在纷繁复杂的改革环境下，回顾中国户籍制度的起源、发展，尤其是不同阶段的改革，不仅可以系统地梳理户籍制度的变革过程，更可以在不同的改革实践中找到改革中面临的实质性需要解决的问题。迄今为止，国内外学者对中国户籍制度及相关主题的研究已经十分丰富，视角多样，侧重不一，为了能够系统地回顾这些研究，本文主要从户籍制度形成和功能、户籍制度的作用与影响、户籍制度改革阶段，以及主要的户改实践与现实困境，这四大方面来进行梳理，并据此提出简要的评论。

一、户籍制度的形成与功能

1950年代，中国政府实施了一系列关于户籍登记的条例、法案、规定，尤其是1958年以《中华人民共和国户口登记条例》为标志，政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。程铁军和马克·塞尔登、陈金永和张力、吴晓刚和唐纳德·特雷曼、厉以宁、蔡昉等人对户籍制度的起源、进程和影响都有系统而详尽的分析。

1950年代后期户籍制度的形成，主要以防止农村劳动力的大规模流动和保障城市基本生活品和最低社会福利的供给为基本出发点[2]。从社会层面来看，当时的户籍制度是由于薄弱的工业基础和重工业发展战略之需所决定的[3]，因此它是服务于更广泛国家利益的经济政治制度的一部分[4]，所以户籍制度作为一种“社会屏蔽”制度应运而生[5]，既是人口流动控制和社会管理的基本制度[6-7]，也由于二元户口划分和迁移限制而变成一种黏附性制度[8]，因而成为城乡社会福利分配与分割的工具[2, 8-10]。从个人层面来说，正是基于城市和农村居民的制度性区分中对人们的生活机会造成具有结构性差异的影响[3, 11]，户口与个人利益具有直接而紧密的联系，因为附着在户口背后的是城乡差别的政治、经济、文化利益，包括劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等诸多具体的利益差别[12]。

厉以宁把建国以来城乡体制的变革过程归纳为三个阶段：1949—1978年城乡二元体制逐渐形成和日益巩固阶段，1979—2002年城乡二元体制虽然略有松动但基本上依然存在的阶段，2003年以后着手改革城乡二元体制并逐步推进城乡一体化的阶段[13]。虽然经历不同时期的变化，户籍制度的结构性影响依然存在[7]，城乡二元体制实质上并未被触动，若城乡二元体制改革取得突破性成就，必将促进国民经济的持续健康发展[14]。

二、对户籍制度负面影响的研究

对户籍制度的批评实质上就是户籍制度所产生的负面影响的反思，尤其是针对改革开放以后，户籍制度所造成的户籍歧视、资源不合理配置、加剧不平等的影响。

首先，就个人而言，户籍制度的最大弊端是“歧视”，这种歧视并非根据个人能力，而是根据先天的户口性质，造成公民的等级差别[15]。户籍像一道无形的“墙”，决定着城市居民和外来劳动力的不同身份，职业分割与工资差异、养老、职业和医疗保险、住房都诸方面的状况都表明外来劳动力在城市不能享受到与城市居民同等的对待，这导致外来劳动力在城市陷入边缘化的境地[16]。

第二，就社会而言，户籍制度最大的弊端是导致僵化和资源不合理配置与浪费[15]，由于户籍而导致的种种限制的存在，目前的劳动力流动体制本质上是半自由的、有限度的，并且户籍制度在广大人群中所建立起的长久的“心理定位”是几代人都无法改变的，也塑造了多数农民工的生活预期[17]；而且低水平的社会保险率和对迁移中的风险预期，使得暂时性迁移和保留家乡土地作为在城市失业后的退路成为流动人口的生计策略，这是导致流动人口居留意愿较低的主要因素之一[18]。

第三，无论就个体而言或是就社会而言，户籍制度都是加深不平等的重要因素。因为户籍制度对社会分层和流动具有结构性的影响，并因户籍制度的强黏附性生成了社会差别[7]。一方面，是与户籍挂钩的机会、待遇、福利的不平等，比如劳动力市场分割[19-20]和工资差异、同工不同酬[21-22])，教育回报存在的户籍不平等[23]；社会安全保障体系的分割，在社会保险上的参与方面，既受到限制，又缺乏参保激励[24-25]，包括失业保险[26]、医疗保险和服务的可获得性以及参保水平[27-28]都是与户籍相关的；在住房方面也面临可获得的机会不均等[29-30]，住房选择的限制以及流动人口的暂住者身份共同决定了其艰苦的居住条件[31-32]；而以上这些不平等在很大程度上都属于由户籍制度产生的分配性的、歧视性的不平等。另一方面，是前置性机会的不平等，比如在进入劳动力市场前就已因户籍而经历受教育机会的不平等，户籍制度成为教育资源分配的媒介和工具，在分级办学制度下的教育资源分配不均和城乡教育差距的扩大[33]；而流动儿童的教育方面，尽管中央发布了许多促进流动儿童在迁入地公立学校入学的法律法规，但是很多地方政府并不愿意施行[34]；另外对非户籍儿童入学要求额外的证明材料要求和额外的高额的费用[34]，这些行政性的与经济的障碍以及歧视都阻碍了流动儿童入学公立学校[34-35]，而短期流动尤其是流动一年以下的儿童最受影响[36]，而此类机会的不平等会对个体的生命历程产生深远的影响，并加总成为群体差别。

三、户籍改革的阶段、内容、模式

正是基于对户籍制度的一系列诟病，户籍制度改革成为一个长期的话题。在户籍制度改革方面，陈金永对户籍制度确立(1951年)以来至2003年的户籍制度改革有非常详细的讨论[37]，蔡昉尤其对2004年以来户籍制度改革的最新进展做出描述和剖析[2]，因此，对户籍制度改革的整个历程的回顾已经比较完整而详尽了。

户籍制度的改革回应也体现了经济结构转变、市场经济发展的要求。蔡昉对户籍制度改革的整个历程做了回顾，从二元经济结构转换和计划经济向市场经济转轨这两个过程的阶段性变化，根据户籍制度改革的某些特征而将户籍制度改革区分为三个阶段[2，10]：第一个是1980年代初至1990年代中期的计划经济框架内的边际性改革；第二个是1990年代中期到21世纪初的加快向市场经济体制转轨过程中的改革；第三个是2003年以来在二元经济发展出现根本性阶段变化之后的改革。尤其是，他认为2003年以来，在劳动力无限供给结束、刘易斯转折点到来[38-39]前提下，激励了户籍制度发生根本性变革[2]。

制度变迁理论也被用来解释户籍制度改革的动因。陈云把1980年代以来的户籍改革，尤其是“农转非”户改，用速水右次郎(Yujiro Hayami)和弗农·拉坦(Vernon W. Ruttan)的诱致性制度变迁理论[40]来解释，分析了这个视角下中央、地方和农民的博弈格局和内在困境[41]，实际上，以诱致性制度变迁分析户籍改革的思路与蔡昉的分析具有内在的一致性，都承认了个体能动性和个人选择对制度变迁的原始需求和动力，以及城市二三产业发展对劳动力流动的需求使得政府实际上也是基于现实需要而放松流动限制甚至鼓励流动以及为流动者提供不同程度的社会保障。事实上，市场经济和城市化发展的内在需要、对户籍制度诟病的普遍批评、统筹城乡发展等更高层次的国家利益需求，共同推动了户籍制度的改革。

不同的户籍制度模式，也反映了不同阶段制度供给和需求的“调和”。王文录将我国多样化的户籍制度模式总结为“投资入户模式”、“居住证模式”、“务工迁入模式”、“亲属投靠模式”、“准入与计划并行模式”，并认为以“准入条件”为主要特征的户籍制度将保持相当一段时间，并随着经济社会的发展在形式和内容上发生变化[42]。城市落户准入条件的设立已成为地方政府的权限，在很大程度上反映出城市政府对户籍改革的取向和进程的控制。吴开亚和张力对46个城市的现行落户条件和关联因素进行分析，构建落户门槛指数评价不同城市落户门槛的高低，结果表明地方政府普遍设置面向精英群体倾斜的城市落户障碍，各城市落户障碍只表现为一种“度”的差别，并没有“质”的差异[43]。

由于户籍制度承载了大量社会保障和公共服务方面的附加值，户籍改革就意味着利益结构的大调整，也就必然面临复杂的博弈，以“离土不离乡”的小城镇户籍改革为核心的全国层面的户籍改革取得了一定成效，但是包括大城市户改在内的一揽子户改计划在1990年代初搁浅，原因是户籍含金量高的大城市在改革中博弈格局更加复杂并遭遇路径依赖[41]。由于户籍制度与各种社会和经济机制的相关联，它的废除必须等到中国社会有一个更加彻底的、根本性的再造，尤其是城乡关系方面[37]。

四、户籍改革实践模式及现实困境

近年来，对户籍改革主要有三种取向，一是“农转非”，二是取消农业和非农业的二元户口登记制度，三是剥离户口黏附利益。“农转非”实际上是在户口利益差别存续前提下，主要是将农业户口名义上转变为非农户口，有限地或者有条件地为原农业户口持有者提供部分保障或者待遇。取消农业与非农业户口的“户口一元化”登记制度则旨在消除农业户口与非农户口差别，进而消除农村地区和城镇地区户口的差别。剥离户口黏附利益目前主要是广东、上海等地的积分制。“农转非”、“户口一元化”和剥离户口黏附利益，这三种改革方式虽然并不存在界限甚至有内在的关联，但是侧重点很不相同。

(一)“农转非”改革

“农转非”就是“农业人口转变为非农业人口”，主要有招生、招工、征地、随军、投亲、人才引进、落实政策、特殊工种家属以及其他类型比如政策移民等形式。小城镇户籍制度改革中，涉及当地农业人口落户城镇的，实际上也就是“农转非”。但是小城镇户籍改革从本质上来说只是一种适应性调整, 一些触及本质的东西并没有展开[44]。在实践中，“农转非”还常用来特指因征地(也有“土地换社保”、“土地换户籍”等有偿放弃土地等形式)而转为非农户口的人群，为了有别于一般农转非的情况，又称之为征地“农转非”。在实际生活中，征地“农转非”人员成为了农业户口和非农户口之外的第三种群体——一方面失去了土地，另一方面或是得到部分货币安置或者低水平的养老保险，既无法获得原先非农业人口的各种福利，也难以在劳动力就业上适应市场需求。以2000年左右杭州市滨江区的部分村和高新开发区为例，采用分期货币安置的村级组织每月发放给“农转非”人员的生活费为130~140元，只是低水平的安置，尚且存在支付风险[45]。

“农转非”之所以是户改形式的一个前提是因为存在“农业”和“非农业”的二元户口差别，从2002年开始，各省市相继以建立城乡统一的户口登记制度为目的取消对户籍人口“农业”与“非农业”区分，在这些地区也就不再新增名义上的“农转非”群体了[46]。而在实际上，即使在统一户口登记取消户籍人口“农业”和“非农业”区分后，是否退出农村土地与是否获得健全的城镇福利待遇和社会保障(前者常常是后者的条件)，成为了农村人口和城市人口的实质性区分，可以视之为实际上的“农转非”；而与户口一元化相对应的，从鼓励“农转非”转向则鼓励有条件的农村居民转移落户城镇。

(二)“户口一元化”改革

关于“户口一元化”改革，广东省最早在2001年就提出全面启动一元化户籍管理制度，提出取消农业、非农业等户口性质，按照实际居住地登记户口[47]，至2013年，14个省(区、市)探索建立了城乡统一的户口登记制度*新华网. 中国已有14个省区市建立城乡统一的户口登记制度. [2013年6月26日]. http:∥www.chinanews.com/gn/2013/06-26/4973903.shtml。。2014年中央一号文件也提出加快推动农业转移人口市民化的目标，“积极推进户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记制度”*新华网. 2014年中央一号文件(全文). http:∥www.farmer.com.cn/xwpd/btxw/201401/t20140119_933685_4.htm。，统一城乡户口登记已经成为大势所趋。

一元化户籍改革的主要难点在于政策协同，即最低生活保障、养老保险、计划生育等政策能否与一元化户籍政策协同，一元化户籍能否带来平等的待遇、社会保障权利和利益分配[47]，也就是户口一元化改革与城乡一体化改革的同步性问题。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆在2010年的户改中设计了“三年过渡”、“三项保留”和“五项纳入”的“335”政策框架*“335”政策具体指：①对农村居民转户后承包地、宅基地的处置，设定了“三年过渡”期，并开创“地票”制度；②规定期内与农民身份相关的待遇“三项保留”，包括林地的使用权、计划生育政策、农村各项补贴；③转户居民的市民待遇方面“五项纳入”，即村居民转户后可享城镇的就业、社保、住房、教育、医疗政策，与城镇居民享有同等待遇。，配套设计了土地、社保、教育、卫生等10个方面的政策*马云辉. 统筹城乡户籍制度改革的“重庆模式”. 重庆日报.[2010- 11- 11]. http:∥cqrbepaper.cqnews.net/cqrb/html/2010- 11/11/content_1273969.htm。，以渐进的方式引导鼓励有条件的农村居民转为城镇居民。在后文将涉及的积分制管理制度中，可以发现，户口一元化只是户籍制度改革的一个前奏，其本身并不是实质意义上的改革，如果仅仅是户口形式的统一，没有相关配套方案协同，仍然有其他门槛成为新的障碍代替原有的户籍排斥的功能。

(三)剥离户口黏附利益—“积分制”

剥离户口黏附利益目前在实践上主要有“积分制”户籍管理制度。2010年，广东省以全省统筹模式推出了农民工“积分制”户籍管理制度，用量化的积分作为分配社会公共资源的标准，是我国第一个在全省主要城镇实施积分权益制的改革，其入户指标由省统一指标和各市自定指标两部分，旨在全省范围内推动农民工“农转非”[41]。完全加入城市户口者，其条件是放弃土地；保留土地等权益者，享受准市民待遇，也就是达到入户城镇条件而由于不愿意交出土地等农村户籍利益而没有入户城镇的农民工，除享有《广东省居住证》持证人享有的权益和公共服务外，在居住地可享受户籍居民同等补贴扶持政策、申请廉租住房或公共租赁房、申请社会救助、子女可享受同等义务教育、参加高考、参军入伍等九大优惠政策[41]。

上海市在总结国内外多种积分管理办法基础上，在2013年开始实施新的《上海市居住证积分管理试行办法》，对在本市合法稳定居住和合法稳定就业的《居住证》持有人进行积分，将其个人情况和实际贡献转化为相应的分值，积分达到标准分值的，可以享受相应的公共服务待遇*上海市人民政府. 市政府印发《上海市居住证积分管理试行办法》的通知. http:∥www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/u26ai36130.html。。上海市通过居住证积分制过去不同类别的居住证整合为一个综合体系，实行积分管理。

积分权益制与其他户籍改革的区别在于，它是一种剥离式改革，将积分作为分配城市公共福利和公共产品的基础，而不是通过积分决定哪些人可以获得户籍的准入式、捆绑式户籍改革制度[48]。李强认为户籍制度在本质上是一种将社会上一部分人屏蔽在分享城市资源之外的“社会屏蔽”制度，与主要依据人们的先天指标确立人们地位的户籍制度相比，以产权、文凭、技术证书等更需要后天活动来确立地位的新的制度更具有公平性[5]。积分权益制实际上也是具有通过后天活动和努力来获得身份的更具有公平性的管理制度，尤其是在户籍改革几十年来并没有实质性突破的情况下，积分权益制可以看作是开创了户籍利益剥离式改革的先河。

(四)改革的困境

尽管各地出现不同形式、不同程度的户籍改革浪潮，但是仍然有不少媒体报道与研究都揭示了农民不愿意放弃农村户口、不愿意“农转非”的现象[46]，甚至出现了“非转农”[49]的情况，主要还是户口相对的利益价值发生了变化。

贺雪峰强调不能全盘否定城乡二元结构，随着附着在城市户籍上的福利在逐步剥离和对农民利益保护性内容的增多，农村户籍对农民利益开始起到保护作用，尤其是当前农村户籍上附着耕地承包权、宅基地、自有自建的住房等几项十分重要的福利，这些福利更突出表现在城中村和城郊农民征地时的巨大利益，在沿海发达地区和大中城市郊区，农村户籍含金量远远超过了城市户籍*贺雪峰. 不能全盘否定城乡二元结构. 环球时报.[2013- 11- 07]。，因此农村户口背后的利益成为了一部分人觊觎农村户口的动因[50]。

在户改过程中，政府和农户都在做成本与收益分析[51]，形成中央、地方和农民的三方博弈，这种情况下存在的困境是地方政府主导户改出现寻租和扭曲的悖论，既需要吸引农村人口进城工作，推动工业化和城市化，又作为理性经济人，不想为此承担额外的公共服务和社会保障等责任，力图使自身的财政负担最小化[41]，1990年代初的“户口商品化”、21世纪以来的“土地换社保”等围绕土地的户改政策，并不直接指向市民权的平等，而是带有城市发展中突破土地瓶颈、扩大“土地财政”等目的[41]。尽管农民也会进行利益权衡，但是个人理性与政府理性是在一种不对等的条件下进行博弈的，一些地方政府已经成为了具有独立的特殊利益主体，其决策往往从自身利益出发，为城镇化方面政绩搞形式主义、或为收取高额的转户费、或为掠夺农民的土地资源而强制农民改变户口性质*于建嵘. 户口农转非要有利于民. 南方都市报.[2009- 07- 28]。，处于话语权弱势地位的农民的利益保障，就成为了问题。国务院发展研究中心课题组基于对全国6个城市的实地考察和20多个城镇6 232名农民工的问卷调查发现，农民工市民化意愿强烈，但在方式上，不愿意以“双放弃”(承包地和宅基地)换取城镇户籍[1]。

在这样的情况下，中央、地方和农民的博弈格局和内在困境尚且无法突破，中央鼓励户籍制度改革，户籍改革的实际权能在地方，虽然不少地方希望通过户籍制度改革而获得新的发展条件，但是户改的政策对大部分农民而言，又缺乏吸引力，尽管不少农民具有较强的市民化意愿，却在土地、宅基地利益与转户利益的权衡下，没有选择转变。如此，户籍制度改革的实际效果与预期目标是相距甚远的，无法实现实质意义上的改革。

五、评论与反思

户籍制度与相关主题的丰富研究为我们进一步思考户籍改革的问题提供了历史性、阶段性且多元化的视角，但是总体来看对城镇户口(价值)讨论很多，对农村户口(价值)讨论较少，对城镇户口所附着的绝对利益讨论很多，对城市和农村户口的相对价值讨论非常少；对整体性户口利益的质性评价很多，但是基本没有考虑不同地域、不同城市规模条件下的巨大差别；已有的户改研究在一定程度上忽略了地方政府和农民都是在既定外部环境下做理性决策的事实。但正是基于已有研究和实践，我们可以进一步地认识户籍制度改革所需要面临的实质性问题，并在此基础上开展更有效的改革实践。

首先，城乡一体化和农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程，而不是简单的户口转变的过程。曾经的非农户口之所以对许多农民具有吸引力，是因为非农户口所决定的福利和利益。简单取消户口划分，似乎也不是解决问题的根本，因为户籍制度只是社会屏蔽的一种工具，在公共服务差异巨大和社会福利已严重分割的条件下，纵然放开户籍，亦可能生成新的工具成为维系这些功能的替代。所以，逐步实现公共服务均等化，不断缩小城乡户籍差异，是户籍改革的基础。

第二，从根本上来看，户籍制度改革和户籍改革的研究，一定程度上带有城市户籍导向的意味，原因是，当城镇户籍的确作为一种社会福利和资源屏蔽的手段而存在，从而排斥或者限制群体之外的人员获得普遍的或者特定的福利与利益时，这使得相关研究聚焦在附着了更多福利和利益的城镇户籍上，从而也导致对户籍改革的研究和政策建议往往走向如何让农民获得城镇户籍，而不是另一个角度——如何让农民获得均等的公共服务和社会福利。显然，户籍在户籍制度相关的问题中只是工具以及表象，并不是问题的根本。

第三，“农民真正需要的是什么”在某种程度上会被忽视。由于户籍所带来的种种限制的存在，产生了一种普遍的假设，农民想要城镇户口，甚至农民工想留在城里成为城市永久居民。而实际上，可能有两个问题，一个是，农民想要的是与城镇户口相对应的待遇而不是户口本身，另一个是，在某些情况下，比如城镇户口的价值对于农民来说，并不高过农村户口时，或者一些非经济方面的考量，可能使农民并不愿意以承包地和宅基地的放弃来换取城镇户口及对应待遇。这些都可能导致户籍制度改革的政策设计达不到预期的效果。

第四，农村户籍的重要意义，更确切的说，是农村社会的重要性在以城镇户籍为中心的二元视角里被忽视。尤其是对广大的农民工群体来说，尽管他们作为一个整体而言，从发展趋势来看不能再退回农村了，但是在工作不稳定、对农民工的社会保护还比较弱的情况下，农村的土地、房屋、乡里、社区和社会网络实际上是现实可选择的退路(甚至是唯一的)。以城镇户籍为中心的思路，可能导致统计意义上市民化水平越高户改就越成功的想法，忽视了在社会保障并不健全的条件下农村社会对于农民家庭与生计的重要意义，户籍改革甚至成为政绩和指标性的任务，一些不顾农民意愿以强制性方式转户的情况反映了这种现象。

第五，户籍决定论的思维下，一方面强化了地方政府在户籍改革中成为权力的中心，另一方面忽视了户籍改革中农民与地方政府的互动。尽管最初户籍制度是由中央政府决定而在全国建立起来的，但是由于户籍由地方政府管理，尤其是各类公共服务在此基础上由地方政府提供，因此户籍改革的主动权在于地方政府。这种情形下，由于地方政府在经济利益和非经济利益方面的追求上需要平衡取舍，而在财权和事权上又并不对称，所以，户籍改革既需要顶层设计和外部激励，又需要内部互动，而不能仅是把户籍改革的责任和义务放在本身就具有自身利益诉求的地方政府身上。尤其是，如何创造地方政府和农民的利益达到均衡点外部条件，使得任期制的条件下的地方政府可以在长期利益和当前利益中做出协调，并使有条件转户的农民对户籍转变具有生计发展改善的预期。

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The Household Registration System and Its Reform in China

Wang YuTong Zhihui

AbstractThough the legitimacy of reform on household registration system (HRS) has been widely accepted, there is still serious dilemma during the long-term practice of reform. We reviewed the past records of HRS reform and the relevant studies from four aspects: the origin and its function of HRS, its effect, different stages of reform, and the reform practice and the present dilemma. Based on this review, we can get a better understanding of recent proposed solutions with regard to HRS reform and the feasibility, and also a better understanding of the fundamental problems need to solve when fully implementing reform policies.

Key wordsHousehold registration system; Past records; Reform; Dilemma

(责任编辑：陈世栋)

[作者简介]王瑜，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生，邮编：100872；

[基金项目]本文系国家自然科学基金项目“农民工的住房保障、在外居住抉择与家乡住房投资行为研究”(编号：71373271)和国家自然科学基金项目“从‘流而不迁’到进城落户”(编号：71073164)的研究成果。

[收稿日期]2014-12-06