市场监督管理体制改革研究——以浙江舟山群岛新区“三合一”模式为例

季扬沁

(中共舟山市委党校浙江舟山316000)

市场监督管理体制改革研究
——以浙江舟山群岛新区“三合一”模式为例

季扬沁

(中共舟山市委党校浙江舟山316000)

市场监督管理体制的改革是政府全面深化改革的重头戏。目前，无论在中央层面还是地方层面，都存在各类差异性做法，分而不合有之，“二合一”有之，“三合一”有之，“五合一”亦有之。当然，无论是哪种方式，短时期内允许差异性的合理存在，其目的是为了适当合并不同部门的监管职责，从而提升行政效能和减轻制度成本，以更好的促进市场的发展、乃至社会经济的发展。本课题以浙江舟山群岛新区的市场局“三合一”模式为例，研究市场监督管理体制的改革，跟踪其过程、剖析其特征、挖掘其内涵，以期提供可行的完善方案并获得模式复制的可行性。

场监督管理；体制改革；三合一；新区

统一的市场监督管理体制的提出，在学理上有很多争议问题，包括行政职权的专业性与综合性的权衡、同一行政职能在不同政府层级的分配等问题，至今在学术界也未有高度统一的共识。[1]术业有专攻，行政管理的专业性决定了行政管理存在一定的分工，进而分设不同类型的行政职权与对应的行政部门，各司其职。这是行政管理系统化的重要内容和体现，因此，维持科学的适当的专业分工是高效行政行为的基础保障。

“几合一”的市场监督管理体制事实上就是以综合监管的思路代替了分类监管的思路，通过合并行政职权而合并行政部门，打破这种行政管理的专业分工。那么到底选择“几合一”则反映的是对专业性的不同认知。需要明确的是，行政管理的专业分工是不能完全忽视的，“五合一”“六合一”这类大混合并不能必然提高行政效率，反而因为专业性的降低、内部协调成本的增加使得效率收益受到影响。专业性与综合性之间有一个平衡点，可以让精细分工与综合效率之间达到适度的和谐。如浙江舟山群岛新区（以下简称新区）的“三合一”模式、浙江其他各地的“二合一”模式，是目前可以最大程度维持专业性与效率提升之间平衡的模式。

2013年8月，根据省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于创新浙江舟山群岛新区行政体制的意见》，新区在全省率先推行市场监管体制改革，提前将工商、质监局由省以下垂直管理调整为地方分级管理；整合市工商局、市质监局、市食药局职责，三局合一组建市场监督管理局。

新区实行“三合一”两年有余，成效显著，市场监管领域各项工作运行有序，一个覆盖生产、流通、消费全过程，紧扣新区发展、兼顾监管与服务、整体和局部、底线和主线关系的大市场监管格局初步成型。当然，改革行进至今，仍存在一系列体制、人才和管理上的困境。笔者从剖析困境的现状和成因出发，提出相应的完善方案：相对保持食药监管地位、建立完善公众参与机制、构建“五个一”完善体制机制、依托大数据时代做好监管服务、建立人才智库和夯实基层力量等对策建议，以期为市场监督管理体制改革提供参考资料。

一、市场局“三合一”模式的改革主要成效及现状跟踪

（一）主要成效

1.“农场到餐桌”基本实现，食品安全渐无忧

“三合一”之后，除了初级农产品外，食品生产、流通、餐饮环节全部由市场监管局一体承担，一站式服务初步形成。原工商、质监、食药监和卫生部门在食品安全监管履职中存在的边缘、空白领域自然消失，解决了“缺位”问题，因临时性“联合整顿”带来的长效性缺失问题迎刃而解。原来需要多部门的“外部协调”变为一个部门的“内部协同”，解决了“错位”问题，协调成本也是大大下降，协调效率大幅提升。

2.“九龙治水”不再，核心职能优化统筹

“三合一”之后，在全省率先实现“一个窗口受理、一次性提交材料、一次性领证照”，提前完成“三证合一”目标。提升了审批服务效能，完成了对食药监、工商、质监许可的流程再造优化；整合了原分属工商、质监、药监和卫生的四条热线。通过呼叫转移方式，统一整合成为市场监管举报投诉平台，“统一受理、统一分派、统一回复”，多头投诉、无处申诉情况基本消失；打破原三局业务分割，按照“重复机构合并、交叉职能归并、相近业务兼并”的原则，统筹设定内部机构，达到核心职能优化的目的。

3.迎合大部制改革，成为改革先驱

市场局“三合一”模式迎合大部制改革，是大部门、大市场、大登记和专业化执法等相结合的监管体制改革的一次重要尝试，是转变政府职能、进一步简政放权的一次重要探索。内设机构由原来的33个减为22个，减少33.3%，精简机构力度大。通过整合机构和职责、理顺部门职责关系，强化和落实了监管责任，得以更好的履行市场监管、社会管理和公共服务职责。且其模式的采用本就无先例可循，其中的许多细节改革更是先驱之为、全省领先。

（二）现状跟踪

1.大胆创新，执法主体资格问题得以解决

“针对舟山新区特殊情况，在不损害相对人诉权前提下，一般不以诉讼主体资格问题判决案件败诉”的共识已经达成；提请市政府召开府院联席会议，以专题会议纪要形式，就以市场监管局名义统一对外执法、区分局拥有完整县级药械执法权限、诉讼复议受理机构等问题一一做了明确，有效解决了四个县区法院、法制办认识不一的问题。在完成人大备案、政府公告之后，2014年3月1日，新区市场监管系统正式以自身名义对外执法。2015年，浙江省法制办、工商局、质监局、食药监局联合下发文件，以新区做法为样本，在全省统一了执法主体资格相关问题。

2.先行先试，行政执法程序和文书得以整合

以“一个名义、一套程序、一类文书、一个标准”为目标，以“不突破法律法规”为底线，将原工商、质监、食药监和卫生餐饮执法4套程序6类文书整合为一套程序、一类文书。在征求市中院意见、报法制办备案后正式启用，有效解决了基层执法程序多、文书多、复合案件难以选择的实际困难，为全省各地市的改革提供了样板。2015年，市局再次修订完善了《舟山市市场监督管理局行政处罚案件听证规则》、《舟山市市场监督管理局行政执法案件审理委员会工作规则（试行）》，印发了《舟山市市场监督管理局移送涉嫌犯罪案件规定（试行）》，出台了《舟山市市场监督管理机关规范行政处罚自由裁量基准指导意见（试行）》，为新区市场监管执法提供了详尽明确的指引。

3.划分事权，系统工作重点、服务重心得以明确

三局合一之后，以“确保工作落地”和“防止本位主义”为重点，加速推进事权划分。内部以“顺畅”为第一目标，按照“相近职能整合、类似工作统合、内部流转优化”的路径，大力整合内部事权。新组建的市场监管局，权力清单项目达727项，在市级机构中排名第一。因此，重新定位系统工作重心也非常必要：一是以推行权力清单制度为基础，全面梳理法定职责，将原三局1277项权力减整为727项，明确系统“能干什么”；二是以制定岗位目标责任制为龙头，引导全局“重点干什么”；三是以明晰工作职责、工作流程和事权划分为抓手，让每一个新大市场人知道“应该怎么干”。整个系统监管重点更加清晰、服务重心更加明确。

二、市场局“三合一”模式面临的困境

新区市场监督体制改革秉承着先行先试，边整边合的理念，一路走来，并非坦途，成果与改革困境并存。

（一）体制困境

制度选择的多样化在某种程度上是有增加行政成本的风险存在的。目前，统一市场监督管理体制的改革并没有全国统一的模式，而是在中央提出大的原则的前提下因地制宜。这种不同政府层级机构的不同设置，使得上下级政府部门之间原有的严格对应关系被打破，势必在一定程度上增加上下级政府对接与沟通的难度。目前，主要体现在三个方面。

1.工作节奏难同步

目前，浙江省级层面工商、质监和食药监局依然分立。省级重在抓深化，市县重在抓整合，这完全是两种不同的工作思维和工作步调。

2.具体工作难对接

市、县（区）市场监管局与省级三局业务处室设置差异性大，无法一一对应，业务线条多杂难理、工作部署线条交叉，影响日常的工作对接、会议安排和统计分析等。有的政府工作项目，会同时涉及到两个或者三个省局，形成不同的工作模式。

3.工作标准难统一

原工商、质监、食药监系统信息化建设水平相差悬殊，对各类工作数据的录入、标准、保存方式和运用均存在很大差异，且彼此互联互通性差，直接影响市、县（区）局的数据整合。

制度的统一性是一种制度的最基本要求和最本质诉求。[1]短期而言，处于对新制度运行的不确定性考虑，可以用试行的态度去接受这种因为制度选择多样化造成的问题；但从长远来看，这种制度选择的多样化造成的问题会无形中增加行政成本。

（二）人才困境

目前的体制改革，过分强调了现实必要性，却忽略了对改革未来可能性的预估。精简机构与整合资源的好处太大，以至于忽视了其中的细节困境，比如人才问题。

改革后，市场监管所以原工商所人员为“班底”，在完成了与部分质监站的“物理整合”后，统一以市场监管局名义对外监管服务。物理整合得到的成效立竿见影。但事实上，“化学反应”的周期非常之长，要打通全部业务，真正做到监管执法、准入服务一体化，就意味着要求这支平均年龄达到45岁的基层队伍掌握三个领域的业务。

以食品监管为例，一方面，在合并之初，“三合一”模式的改革将不同胜任力的人员整合在一起，不懂食品监管的人员依然不懂食品监管，所谓的技术支持仍然来自原本从事食品监管工作的人员，行政专业性与综合性的矛盾日渐凸显。长期来看，食品监管的力度是否能保障还是未知。另一方面，从新区具体情况来看，食药监局从未直接从事过食品安全监管，餐饮与保健品、化妆品监管长期由卫生部门“代管”，这直接导致食品监系统基层力量严重不足。餐饮职能的划转后数千家餐饮单位的日常安全管理和原食品分段监管体制遗留的中间、交叉区域的特殊食品生产经营主体管理都是亟需缓解的压力。因此，如何让基层一线干部尽快掌握食品安全监管技术并形成一支能独挑大梁的基层餐饮管理队伍，是一项艰巨任务。

（三）管理困境

1.传统体制已打破，新的监管举措却未能完全跟进

比如商事登记制度改革以来，一大批法律法规进行了修改，传统的企业登记监管体制发生了根本性的变革。但是具体服务措施却没有完全跟进。比如，年检验照改为年报后，个体工商户的年报难以保证质量，徒增基层负担；吊销手段取消后，大量“僵尸户口”难以处置，“简易注销”本身也存在一些法律障碍问题亟待破解。先照后证后，营业执照的商事登记性质更加凸显，但对于“三局合一”的机构来说，药品生产经营、食品生产经营均成为后置条件，发了照却办不了证，到后来还是被取缔。

2.监管侧重点与关注点不同

工商部门负责市场主体准入，通过监管企业主体来规范市场秩序，侧重的是企业的风险管理；而食药监则更强调商品的质量，属于品种的风险管理，这其中，食监与药监又有不同——食监关注的是食品安全，药监则是更注重标准体系的规范。

3.因法律规定的局限性和滞后性导致管理不力

近两年凭借微信等社交网络平台崛起的小作坊，因缺乏法律明确规范而难以管理，或因为法的发展没有跟上市场的发展速度，职能部门疏于对此的界定和监管也是自然而为，成为了被扯皮推诿的对象。

4.基层干部工作积极性受到影响

三局合一后，只能按照一个局办的标准来核定领导职数和机构编制，导致领导职数、内设机构数、总编制数都有不同程度的缩减，客观上造成了基层干部上升空间狭窄，人员晋升流动较慢等问题，这就会影响到基层干部的工作积极性。

5.基层问责的风险不断加大

国家食药监局新出台的食品生产经营管理新规，要求在许可证上注明审批人、具体监管责任人，而且要求实施较高频度的“全方位全覆盖检查”，这既与国务院规定的“双盲抽查”存在矛盾，又在某种程度上进一步增大了基层执法人员个人的工作风险，削弱了组织集体对抗风险的能力。如果基层执法人员因惧怕被问责而工作时缩手缩脚，肯定会影响执法效率，降低服务质量。

三、进一步完善市场局模式的对策建议

新区市场监督管理体制改革所收到的效益是有目共睹的，当然也有很多尚未被完善的地方有待被关注。

（一）确保食药监管工作的相对独立地位

当前，考虑到严峻的食品安全形势，食药监管工作在整合之后仍然是重中之重，必须加强对食品药品监督工作的支持。因此，在基础整合到位后、改革深化之际，更要明确食药监管的地位，相较于市场监管主要目的为维护市场秩序以服务市场主体，食药监管已经属于公共安全范畴。那么在市场局“三合一”模式下，结合新区食药管理的特殊情况，维护好食品药品监督管理工作的独立地位是必须被明确的认知。具体应包括处理好精简机构和强化食药监管之间的内在关系，加强食品药品监管机构的权力，给予食品药品监管机构更宽的执法空间。

（二）构建“五个一”，完善体制机制

1.一个机构理对接

建议在省局和市局层级设立协调办公室，以应对处理体制“上分下合”带来的问题。该办公室负责分类梳理整合需要对接的工作，以提高上下级工作对接的流畅度。当然，这类协调机构的设置需要非常精心的设计，一旦不能发挥强有力的协调职能，反而无法形成监管合力，增加执法成本。

2.一个机制追来源

建立和完善食品药品来源追溯机制，做到“来龙去脉烂熟于心”，发现问题及时追根溯源。当前，首先应建立起“重要农产品、日常食品和婴幼儿食品溯源系统”。

3.一个平台管信用

构建透明诚信的市场秩序，规范企业行为。具体包括继续健全原有的信用等级分类监管制度，强化运用主体责任约谈和“红名单”、“黑名单”制度，实施守信激励、失信惩戒，加大企业失信成本等倒闭机制；与银行、税务、环保等部门建立信用评价认可对接，形成“一处违法，处处受限”的信用监管格局；筹建食品药品行业协会，加强行业管理等。

4.一个体系明责权

食品药品监管，工作在基层、难题在基层，责任也在基层。一线监管人员，最担心、最关注的是问责。建议省局牵头按照“统一执法标准、统一内容流程、统一处置裁量、统一考核指标”的原则，制定一套涉及食品药品监管的日常巡查规范，明晰正确履职与失职的边界，让基层知道“做什么、怎么做、做到什么程度”就可以免于一般性的问责。比如一家食杂店，执法人员去检查，抽查几种食品算检查到位了？多少日子检查一次算正确履职了？如果没有抽查到的食品存在问题，执法人员是否会被问责？这样可以让基层能做得用心，工作得安心。

5.一个理念引共治

公众参与理念的树立及平台的搭建，有助于提高行政透明度，逐步形成市场监管的社会共治格局。要进一步完善投诉举报机制，设立独立的投诉举报中心，对公众的举报进行快速有效的处理反馈。另外，积极探索奖励兑现便捷化途径，扩大公众参与度与受益面；建设市场主体信息公示平台，引导公众参与社会监督。

（三）依托大数据时代做好监管服务工作

科技进步、信息畅通、网络普及，这都使市场经营模式逐渐升级，出现了混合业态和交易网络化倾向。但是大数据时代所带来的不仅是市场业态的变化，也是监管部门的春天。目前，部门壁垒随着大部制大市场的改革已经被打破，信息互通共享已有了最基础的保障。

1.推行“互联网+”理念和“口袋监管”理念

在各环节逐步引入智慧监管手段，开发完善相应的手机第三方程序，实现实时监管、监管在手，即便是那些凭借网络发展起来的食品小作坊，也可以通过网络达到监管目的，同时可以解决基层人少事多的矛盾。未来将这些手机第三方程序推广，推出民用版，由此为公众监督提供更多渠道。

2.借助现代媒介搭建智慧云平台

建立完善“食药信息查询平台”，实现公众相关信息的快速查询；借助信息电子化监管系统，强化对各类企业的动态监管。

3.借助现代媒体宣传法律法规

依托官方微博、微信公众号等媒体，大力宣传《新食品安全法》和明年起正式实施的《医疗器械使用质量监督管理办法》以及将要出台的《保健食品监管条例》《化妆品监管条例》等法律法规。

4.在智慧平台上建立“云课堂”

通过视频共享业务培训内容、最新法律法规学习等，方便一线执法人员随时充电、保障智力支持。

（四）建立人才智库，破除人才困境

人才是改革的关键因素和改革的根本动力。下一步市场监管体制的改革应从机构整合转向队伍建设，人才是改革的核心之一。不拘一格降人才，不惜一切炼人才，坚持培训“造血”和引进“输血”并举。[2]

在市场局“三合一”模式下，市场监管执法案件专业性与综合性并存，市场主体所要求的服务质量越来越高，对“全科医生”式的综合执法人员的需求自然日益提高。因此掌握简单的日常监管服务技能并不是终点，应继续加强培训工作，开展多层次、全程化、系统化的业务培训，如竞技竞赛、现场演练等。

在平均年龄过高的执法队伍中普及所有必需技能也非长久之计且能耗很大，可以考虑引进外来智力，建立专家人才库，全面提升技术支撑能力。通过引进外来专家设立咨询委员会等方式，助力综合执法，帮助分析监管执法中的疑难案件。聘请食品药品领域国内外知名专家，建立专家咨询委员会，为食品药品安全风险评估、预防和控制食品药品安全事故提供咨询和技术指导。[3]如有条件，也可设立类似综合执法研究机构，就特定时期的紧迫问题进行专题研究，以期提供类似问题的相关解决方案和标准。

（五）夯实基层力量跑好“最后一公里”

基层是市场监管尤其是食药监工作的“腿”，是监管“手臂”的延伸。一是在强化培训的基础上，进一步推进基层食安办规范化建设，健全基层食安办与基层监管站所的协作机制，更好地运用这支队伍。二是设立乡镇街道“快检室”，给一线人员配备现场快速检验检测单兵技术装备，提高基层监管的专业水平。三是有效发挥“网格化管理组团式服务”的作用，形成网格化全覆盖的监管责任体系，坚实基层力量，实现“一张网格强基层”。四是构建新监管文化。打造富有凝聚力、向心力的市场监管新文化，融合原来三个机关的个性文化，以“市场监管人”而不是“工商人”或者“质监人”的视角去重新审视监管执法工作，促使基层干部职工克服畏难情绪，强化担当意识，抢占改革先机。

改革是为了获得一种公正与公平的体制，大部制的改革正是追求一种合理的制度。但是大部制改革试图打破行政执法对专业性的执着而寻找一种专业性与综合性的平衡，寻找同一行政职能在不同政府层级的分配与统和之间的协调性。我们希望通过大部制改革来减少部门之间的执法矛盾，但如果只是简单将几个部门合并为一个监管部门，其内部机构也并非不会产生矛盾，只不过是外部矛盾的内部化而已。这种矛盾需要各类机制的逐步建立来消磨，也需要时间的催化来解决。因此，目前适合市场监管体制改革的模式是：以建立渐进式的统一监管体制为目标来进行体制改革。[4]新区市场局“三合一”模式运行两年有余，由垂直管理到分属地管理，体会到的是资源的优化配置、决策的因地制宜、执法的恰到好处。新区试图拥有一个流程优化监管，一支队伍狠抓执法，试图建立的是横向到边、纵向到底的全覆盖监管格局；确保的是1+1+1〉3，确保的是“新区事新区办”、有新区特色的、统一高效的市场监督管理体系，确保的是提升行政效能、压缩行政成本、减轻市场主体的制度成本，以更好的促进市场的发展、乃至社会经济的发展。

[1]张荣,健朱俊,陈松林.建立统一市场监管制度的关键点[J].工商管理研究,2015(6):65-67.

[2]蒋英.“三合一”后市场监管队伍建设的苏州调查[J].中国工商管理研究,2015(9):31-34.

[3]陈俊虎.构建强有力的统一市场监管制度[J].江南论坛,2015(6):44-45.

[4]施蕾.食品安全监管行政执法体制研究——以部分省市食品安全监管体制改革为视角[D].上海:华东政法大学，2010.

A Study on the Market Supervision and Management System Reform——Taking“Three-coordination”Model in Zhoushan Archipelago New Area as an Example

JI Yangqin
(The Party School of CPC Zhoushan Municipal Committee,Zhoushan 316000,China)

Market supervision and management system reform is the culmination of the government’s comprehensive reform.At present,there are different kinds of methods both at the central level and local level,such as“a unity”,“two-coordination”,“threecoordination”and“five-coordination”.The reasonable existence of the differences is acceptable within a short period in order to appropriately combine the supervision duty of different departments,enhance the administrative efficiency and reduce the administrative cost,which can promote the development of the market and even the social economy.This project takes the“threecoordination”model in Zhoushan Archipelago New Area as an example and studies the market supervision and management system reform by tracking its process,analyzing its characteristics and exploring its connotation,aiming to provide a feasible solution and the feasibility of the model replication.

market supervision and management;system reform;three-coordination;Zhoushan Archipelago New Area

F203.9

A

1008-8318（2016）03-0032-06

2016-04-10

浙江省社会科学界联合会研究课题“市场监督管理体制改革研究”（编号：2015N155）阶段性研究成果。

季扬沁(1987-),女,浙江松阳人,讲师。