各国实施人权行动计划的主要机制及其启示

许　尧

(南开大学 人权研究中心,天津　300071)



2014年度中国人权研究会项目“国家人权行动计划实施机制比较研究”；

国家人权教育培训基地重大项目“各国人权行动计划比较研究”(项目编号：13JJD820022)。

各国实施人权行动计划的主要机制及其启示

许尧

(南开大学 人权研究中心,天津300071)

摘要：从1993年世界人权大会到现在，已经有34个国家制定了46期国家人权行动计划，对这些计划的内容进行分析，在实施国家人权行动计划的过程中，普遍设置了资源动员整合机制、中央各机构协调机制、地方政府驱动机制、实施过程监测机制、效果评估总结机制等五种机制。对我国而言，要促进行动计划的有效实施需要进一步完善相关机制，尤其是要增强计划实施中枢机构的整合协调能力，可以尝试建立人权指标以促进地方实施的积极性，进一步完善社会力量参与计划实施的平台渠道，并明确规定政府相关实施单位的自查机制。

关键词：国家人权行动计划；人权政策；监测机制；实施机制

中国政府先后制定实施《国家人权行动计划(2009-2010年)》和《国家人权行动计划(2012-2015年)》，在国内外产生了重要影响。2013年10月22-25日，在联合国进行的对中国第二轮国别人权审议中，对中国制定和实施《国家人权行动计划》的肯定，高居各国肯定中国人权事项提到次数最多的前三位，共有19个国家对此加以特别肯定，这对中国顺利通过这次审议并在此后的人权理事会改选中第三次高票当选人权理事会成员发挥了重要作用。同时，各国也十分关注中国国家人权行动计划的实施和落实情况，在这次联合国审议中，有7个国家专门建议中国采取措施促进《国家人权行动计划》的实施和落实。

人权行动计划作为我国协调系统推进人权事业的国家规划，在我国人权事业发展中居于十分重要的位置，要充分发挥其全面指导、系统推进的作用，就需要系统研究、优化其实施机制，使其目标能够真正落到实处。对其他国家的监测行动计划实施情况进行总结和归纳，以期为我们完善自身的机制提供重要参考。

一、 各国制定人权行动计划的总体情况

从1993年世界人权大会提出制定国家人权行动计划的倡议到现在，已经至少有34个国家制定了46期国家人权行动计划。如果按照制定行动计划的时间进行排序，则制定和实施国家人权行动计划的国家有：澳大利亚(第一期1993年，第二期2004年，第三期2012年)、马拉维(1995-1996年)、拉脱维亚(1995年)、菲律宾(1996-2000年)、巴西(第一期1996年，第二期2009年)、厄瓜多尔(1998年)、印度尼西亚(第一期1998-2003年，第二期2004-2009年，第三期2011-2014年)、墨西哥(第一期1998年，第二期2004-2008年，第三期2008-2012年)、南非(1998年)、委内瑞拉(1999年)、玻利维亚(1999年，2009-2013年)、民主刚果(2000年)、挪威(2000-2005年)、瑞典(2002-2004年，2006-2009年)、立陶宛(2002年)、佛得角(2003年)、毛里塔尼亚(2003年)、尼泊尔(2004年)、摩尔多瓦(第一期2004-2008年，第二期2011-2014年)、新西兰(2005-2010年)、尼日利亚(第一期2006年，第二期2009-2013年)、韩国(2007-2011年)、危地马拉(2007-2017年)、西班牙(2008年)、哈萨克斯坦(2009-2012年)、泰国(2009-2013年)、中国(第一期2009-2010年，第二期2012-2015年)、伊拉克(2011年)、斯里兰卡(2011-2016年)、阿塞拜疆(2011年)、芬兰(2012-2013年)、坦桑尼亚(2013-2017年)、黎巴嫩(2013年)、秘鲁(2014-2016年)*截至2015年4月30日，联合国人权高专办网站列出了34个国家45期国家人权行动计划，但未包括中国政府制定的《国家人权行动计划(2012-2015)》，所以，目前至少已经有34个国家制定了46期国家人权行动计划。本文中如非特别注明，所有这些国家的人权行动计划原文均来自联合国人权高专办网站。http://www.ohchr.org/EN/Issues/PlansActions/Pages/PlansofActionIndex.aspx。。

这些国家中包括:亚洲11国，欧洲7国，美洲7国，非洲7国，大洋洲2国。亚洲、非洲、拉丁美洲共有25个国家制定实施了国家人权行动计划，占总数的73.5%。

46期行动计划中，明确了起止时间的有25期，占到了54.3%。其中，实施周期为2年的为3期，三年的为2期，四年的为5期，五年的为9期，六年的为5期，十一年的为1期。规定了实施起止时间的25期行动计划平均实施周期为4.72年，可以看出大多行动计划实施的周期长度为4-6年。

如果将制定人权行动计划的国家的2013年的人均GDP进行统计分析*统计数据来源于世界银行网站：http://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.PCAP.CD. 访问时间：2015年6月5日。，则人均GDP小于3000美元的有菲律宾、尼泊尔、摩尔多瓦、马拉维、民主刚果、坦桑尼亚、玻利维亚、毛里塔尼亚8国，占总数的23.5%；人均GDP位于3000-10000美元的国家有泰国、中国、伊拉克、斯里兰卡、阿塞拜疆、黎巴嫩、印度尼西亚、厄瓜多尔、秘鲁、危地马拉、南非、佛得角、尼日利亚13国，占总数的38.2%；人均GDP位于10000-30000美元以上的国家有韩国、哈萨克斯坦、巴西、墨西哥、委内瑞拉、拉脱维亚、立陶宛、西班牙8国，占总数的23.5%；人均GDP位于30000元以上的国家有挪威、瑞典、澳大利亚、新西兰、芬兰5国，占总数的14.7%。

从不同国家的经济发展水平可以看出：制定国家人权行动计划与该国的经济发展水平并无绝对关联，经济发展程度极高的国家与发展程度极低的国家都可以制定国家人权行动计划，比如挪威的人均GDP超过了10万美元，是世界上最发达的国家之一，而马拉维的人均GDP只有226.5美元，前者是后者的445倍。

从不同国家人权行动计划的功能定位来看，主要有三种类型：第一，政策创新性功能定位。其旨在原有的公共政策系统基础上，对人权加以特殊强调，从而制定以促进和保护人权为核心的政策体系。比如瑞典等发达国家制定和实施国家人权行动计划就主要是政策创新性的功能定位。第二，政策整合性功能定位。将原来分散在不同政策领域的相关内容进行提炼和系统化，从而形成以人权为中心的政策体系。比如韩国制定的《促进和保障人权国家行动计划(2007-2011)》强调将不同政府部门的相关政策以人权为核心进行的联接和整合[1]；坦桑尼亚则强调人权行动计划与国家发展计划和有关部委其他战略计划的并肩而行，强调将人权活动纳入国家发展的主流框架[2]54。第三，社会转型性功能定位。由原来的公共权力高度集中的政治和公共管理体制，逐渐转型为民主化、法制化的体制，在这种转型过程中，以人权为主题统合相关政策，从而将社会转型、人权意识提高、人权保障水平提高等内容进行融合。拉脱维亚、立陶宛等原苏联加盟共和国在这方面表现比较明显。

二、 各国人权行动计划的具体实施机制

从已经制定的国家人权行动计划中对于计划实施的具体规定来看，国家人权行动计划的实施机制主要有以下相互关联的五种主要机制：资源动员整合机制、中央各机构协调机制、地方政府驱动机制、实施过程监控机制和效果评估总结机制。这几种机制相互关联，共同构成人权行动计划的实施机制体系。

(一) 资源动员整合机制

行动计划的实施需要足够的资源来支持，缺乏资源支持的政策很容易成为空中楼阁。在联合国人权高专办编写的《国家人权行动计划指南》中明确提到，“计划的成功很大程度上将依赖于支持其活动的资源”，“合理资源的供应表明政府对计划和其人权目的的承诺的尊重。未能提供合理的资源将引起对政府认真态度和计划可信性的质疑。”[3]100

在已经制定的国家人权行动计划中，在资源动员整合方面，主要有如下三种做法。

第一，通过凝聚共识集聚资源。通过强调人权行动计划的重要性来统一政府和社会对人权行动计划的认识，增加他们对计划实施的理解和支持。这种理解和支持一方面可以使社会组织、民众等社会主体更愿意参加到计划的调研、监督、评估当中来，从而尽可能减少公共资源的开支，另一方面也可以最大程度地将存在于社会层面的资源集聚到人权行动计划的具体项目实施中来。其主要有两种方式，首先，从国际人权文件的要求及各国保障人权的形势上来强调国际社会对人权的重视和新的进展，广泛运用《世界人权宣言》等世界人权宪章，维也纳世界人权大会对各国通过制定明确的行动计划来推进人权事业进展的号召和要求。其次，结合本国的实际来强调采取行动计划的形式来加强人权保障的重要意义，有些国家正处于社会的全面转型期，有些甚至经历了战争的灾难，还有些处于人权保障状态极度不佳的情景中，也有些国家尽管在人权保障上处于了较高的水平，但依然面临着一些较为突出的社会问题……在人权行动计划的制定背景或导言中，很多计划都强调了本国面对的国际国内形势，以及面对的特殊社会问题，通过强调社会背景，加强大家对制定和执行国家人权行动计划的理解，加强对人权行动计划有效实施的支持。

第二，明确资源供给负责部门。通过明确计划的资金来源或保障供给部门来使得资源的支持明确化。在有些国家人权行动计划中，将国家计划委员会、财政部等经费分配部门明确到了具体的实施项目中，有些明确规定了在具体项目执行中，具体由哪些机关或部门来保证资源的供给，这就为行动计划在实施过程中，确保资源的足量供给提供了制度保证。比如尼泊尔强调国家计划委员会在编制整体发展计划和预算过程中的作用，强化基于权利路径的预算编制，强调财政部在审批国家计划和从国库分拨适当预算方面对行动计划的支持作用，以及财政部在部门间的协调作用。

第三，汇聚国际国内相关资源。通过援助或捐献来为计划实施筹措资源。这些机构既包括联合国人权理事会等专门从事人权的组织[3]107，也包括一些发达国家在智力、财力上的支援，还包括国内一些企业、组织的捐助。对这些资源的动员有多种方式，相关组织和个人可以采取捐献资金或物品的方式来直接提供物质帮助，也可以采取通过技术援助、智力援助的方式来使得行动计划的实施过程更科学更节约[3]104；一些国内的社会组织还可以根据其自身的情况在行动计划的宣传、具体项目的实施、监督和评估等阶段参加到政府组织的活动中来，这些活动都可能为行动计划的实施节约开支。

(二) 中央各机构协调机制

行动计划的实施涉及多个部门，这不仅仅在于不同的政策措施和项目有不同的部门去实施，可能会面对不同措施行动间的矛盾或冲突，也在于在同一个行动计划或措施内部也会涉及多个部门，在实施过程中，也会面临很多具体的问题，可能会引发内部的冲突，所以要保证行动计划的有效实施，就需要制定计划实施部门间的协调和配合机制。从既有的国家人权行动计划的相关规定来看，主要通过以下途径来进行中央各机构间的协调。

第一，加强负责牵头协调部门的权限。多数行动计划明确了实施国家人权行动计划的牵头部门或协调部门，为保证牵头部门能够有足够的权力来促进不同项目间的协调，对牵头部门的权责进行了明确。在部门间对实施行动计划具有不同意见时，负责协调实施的部门就需要在权限范围内进行沟通和协商，从而保证计划的顺利进行。比如尼泊尔加强了总理办公室和部长委员会的权限[4]，坦桑尼亚则对人权与善治委员会赋予了较大的权力[2]55。

第二，对实施部门进行权责区分。当具体计划内部涉及多元部门时，对部门进行分类，比如：坦桑尼亚在其行动计划中区分了每个具体项目的主导负责部门和配合辅助部门；芬兰在其行动计划中规定，如果行动计划具体项目涉及多个政府部门，则主要责任由制定的单一部门承担，其他部门向其汇报[5],等等。这些对多个参与进来的部门间权责的明确，能够促进部门间权责关系的清晰化，有助于行动计划的有序实施。

第三，在相关部门内部设立人权委员会。人权保障涉及到很多政府部门，要尽可能发动不同部门的积极性，避免人权行动计划被认为只是牵头部委的事情。为充分发动相关部门的积极性，伊拉克在内政部、国防部、司法部、卫生部、教育部、高等教育与科学研究部、劳动和社会事务部、住房和建设部、外交部等相关部委内部设立了人权委员会，主要任务是在不同部门中协助建立一个落实人权的合适的环境，传播人权文化，在有些部委中，为了人权计划的迅速实现和提高人员的稳定性，这些委员会转变整合成了固定的行政部门[6]。在不同部委内部内设人权委员会或人权小组，能够促进人权行动计划与不同部委本职工作的紧密结合，也是促进部委与牵头组织之间进行常规化沟通的有效机制。

第四，相关部门代表组成联席会议或小组。成立由实施机构代表组成的工作小组是对各部委活动进行协调的另外一种常见方式，一方面这种小组具有广泛的代表性，相关部委的意见和建议能够通过这种平台或机制进行表达、沟通和整合。另一方面这种小组也具有较强的灵活性。中国、瑞典、阿塞拜疆等很多国家采取了类似的做法，中国称之为“联席会议机制”、瑞典称之为“部门间人权工作小组”[7]、阿塞拜疆称之为“行动计划执行协调工作小组”[8]。

(三) 地方政府驱动机制

人权行动计划归根结底还是需要落实到普通大众的日常生活和工作当中，所以地方政府对人权行动计划意义的深刻认识以及忠实的执行是关系到计划是否能够“落地”的关键问题。从各国行动计划的相关规定来看，对地方政府的动员和约束主要有如下两种途径：(1) 在地方设立国家人权机构的分支机构，起到促进地方实施行动计划的作用。比如，伊拉克的人权部在14个独立行政区设有分支机构。(2) 建立定期或不定期汇报制度。比如，尼泊尔要求地方政府要在其年度计划中明确实施行动计划的具体项目，并向政府提交执行报告。又如,瑞典要求中央政府机构和县市议会应当就行动计划有意识地加强交流。

(四) 实施过程监测机制

人权行动计划涉及到社会多个领域，多个政府部门参与其中，明确行动计划的进度监督和控制机制，是确保各个具体行动计划或人权领域与计划有效匹配进行的重要环节。从总体上看，对计划实施的监督和控制受到了各国的普遍重视，其采取的方式主要有以下八种。

第一，借助国际人权机制进行过程监测。在联合国普遍定期审议(UPR)中，国际社会对制定和实施人权行动计划高度关注。比如在联合国人权理事会对摩尔多瓦、瑞典等国的普遍定期审议报告中，均有多个国家对实施国家人权行动计划表示赞赏，而没有任何国家对实施国家人权行动计划提出异议或关切性建议。事实上，向联合国提交人权报告，是各国制定和实施国家人权行动计划的主要考虑之一，这种动机和制度也为各国监督国家人权行动计划的实施，确保取得切实的效果提供了一种外在动力和制度基础。在澳大利亚、坦桑尼亚、芬兰、伊拉克、斯里兰卡、黎巴嫩等多个国家的人权行动计划中都明确提到了普遍定期审议对其国家人权行动计划制定或实施的意义。

第二，通过国家人权机构对实施情况进行监督。通过国家人权机构来履行对人权行动计划的监督和控制职能是一种比较常见的监督方式，从当前制定了国家人权行动计划的34个国家来看，64.7%的国家(22国)成立了国家人权机构*根据董云虎主编的《国家人权机构总览》(团结出版社，2011年)中对各国人权机构的介绍统计获得。。在具有人权机构的国家，国家人权机构在行动计划的实施过程中发挥着关键性作用，这在多个国家的相关计划中有明确的规定。

第三，成立专门机构对计划实施进行监督。一些国家颁布实施了国家人权行动计划后，专门成立针对人权行动计划实施的委员会或组织，从而促进行动计划的如实执行。比如尼泊尔成立了行动计划实施和监督委员会，伊拉克则成立了计划协调与跟进委员会。

第四，对具体项目进行细化监督。在一些国家的实践中，针对不同的行动计划项目，明确规定具体的职能部门对该具体项目进行监督。比如在立陶宛国家人权行动计划中，针对多数具体的行动计划项目都分别明确了执行机构和监督机构[9]。这种做法将每项具体计划都落实到了具体的监督主体上，非常明确。

第五，强调实施主体的自我约束和自我监督。人权行动计划的执行主体和监控主体合一在南非、尼日利亚等非洲国家比较常见[10]。它强调政府相关部门的自我检查与自我督促，行动计划的具体内容多数是阐明在特定权利领域的目标，已经采取的政策法律措施、存在的问题及进一步的举措。

第六，社会组织与公民社会的监督。社会组织、企业和相关团体是国家人权行动计划制定和实施过程中的重要力量。联合国提供的《国家人权行动计划指导手册》明确提出，政府应当将人权非政府组织视为制定和实施国家人权行动计划的重要伙伴[3]52。多个国家在行动计划中提到了让社会组织、公民或社会团体参加到人权行动计划的监督中来，通过对话等途径，发挥其独特的作用。比如芬兰的民间社会通过座谈小组的形式参与对行动计划实施情况的监督,瑞典政府邀请相关的社会组织对行动计划的执行情况进行中期检查，并讨论计划的实施情况,伊拉克对公民社会组织进行了仔细的区分,斯里兰卡则建立了专门的网站，以方便民众进行参与和监督[11]。

第七，对人权侵犯案件的调查和纠正。伊拉克设立了人权高等委员会，具有接收来自个人、团体和公民社会组织投诉，开展基于证据的侵犯人权行为的初步调查，发起针对侵犯人权行为的诉讼等职能,从而对人权行动计划实施过程中的侵犯人权的行为进行调查和纠正。

第八，对风险因素进行明确和控制。比如，尼泊尔在其行动计划中对多数项目进行了风险因素的估计和控制，以对妇女权利保障的部分项目为例，“检查和修改法律从而使之符合国际规范”存在的风险因素是“下议院普选的延迟、在法律修改中排出合法利益相关者的倾向”,“禁止买卖妇女”项目存在的风险为“预算得不足，以及对妇女的偏见”。其余项目也都明确了存在的风险因素。

(五) 效果评估总结机制

对计划的最终实施情况进行系统评估既是从国家总体上来了解计划落实情况的必要步骤，也是促使各具体项目实施主体按照计划要求完成计划内容的外在动力。另外，对行动计划的系统评估还可以为本国制定新的人权行动计划以及其他国家制定行动计划时提供参考。瑞典先后制定了2期人权行动计划，在第一期计划实施结束时，对执行情况进行了系统评估。坦桑尼亚规定，该期国家人权行动计划预计在五年内实现，人权与善治委员会作为中央监测机构将承担确保行动计划全面实施的职责，三年之后发布一份进度报告，五年后发布一份最终报告，从而评估计划的落实情况[2]55-56。

三、 完善我国行动计划实施机制的主要构想

根据《国家人权行动计划(2012-2015年)》的要求，“《行动计划》由国务院新闻办公室和外交部牵头的国家人权行动计划联席会议机制负责实施、监督和评估”[12]，但缺乏对实施过程进行监测的细化规定。笔者认为要完善我国的行动计划的实施机制，关键要抓好以下五个方面的工作。

(一) 增强计划实施中枢机构的整合协调能力

我国目前尚未成立国家人权机构，因此，《行政计划》的实施主要是通过由国务院新闻办公室和外交部牵头、相关部委派代表参加的联席会议机制进行。笔者认为，要在这种结构的基础上发挥好联席会议机制的整合协调作用，就应当通过明确的方式对该机制的职责和权力做出明确的授权性规定。同时，还要相关部委能够提供足够的支持性环境：(1) 相关部委应当派出具有能够代表本部委做出决策的核心领导参加到联席会议中来，该代表应当具有相当的稳定性。(2) 财政部门应当保证联席会议机制运转和完成各项工作的必要经费。(3) 建议增加具有统筹管理职能的综合性部委办为牵头单位，以增加中枢机构的整合协调能力。

联席会议牵头单位可以根据实际工作需要，派出专项检查小组，对一些重点领域、地方和问题进行专项检查，并撰写分析报告提交联席会议。检查项目可以重点考虑在落实《行动计划》方面的社会焦点和难点问题，以及一些部门或地区促进《行动计划》落实的经验教训。

联席会议还应当承担检查行动计划实施情况的功能，检查应当包括以下方面的内容：(1) 计划各项指标的落实进度，包括各项指标是否得到了细化的布置、具体指标是否合理分解了总体指标、各项指标的数据统计来源是否可靠、统计方法是否科学、各项指标的实际进展情况等。(2) 为落实计划的各项指标而采取的实际措施，这些措施应是结果导向的，结合了该部门该地区的具体特点，具有可行性。(3) 执行计划所面临的具体困难和问题，以及这些困难和问题背后的成因。有些可能是结构性的困难，需要进一步理顺法律或制度，有些可能是相关主体间协作的困难，有些可能是主观上的困难，等等。要根据这些困难和问题，分析背后的结构性成因，尽可能在治理结构上进行优化，为《行动计划》的执行提供关键性制度支撑。(4) 政府部门在执行计划时出现的好的经验和做法，这些经验或做法可能具有普遍性意义，加以总结后值得其他部门或地区借鉴，也可以简单地将不同部门或地区的做法与实际效果进行系统归纳，供其他地区参考，政府可以不做行政性推广，而是让各地、各部门自己来根据自身情况作出选择。联席会议的牵头单位还可以根据各阶段、各领域和各地区的不同情况，提出更具体的要求。

(二) 建立人权指标以促进地方实施的积极性

《行动计划》中已经规定了很多具体的完成指标。可以在此基础上进一步细化各类人权指标，并形成综合指数，用以对各领域、各部门和各地方的落实情况进行具体检测和追踪分析。

制定并发布人权指数具有显著的意义：(1) 从整体讲，可以弥补各地普遍以GDP等经济指标作为公共管理活动的导向性指标的缺陷，从而为政府公共管理和公共服务活动提供一种平衡。(2) 从纵向讲，可以为长时期地评估特定地方、特定领域的人权发展情况提供可量化、可对比的衡量标准，能够更具体、形象地展示我国人权事业的进步，有利于打破只有国外组织发布相关指标的局限，增加“以我为主”进行宣传和建设的主动性。(3) 对各地的人权指标进行发布，本身就表明政府对人权事业的重视，即使不做任何惩罚性的措施，也能够极大地引起地方政府的重视，从而更好得落实人权类的目标和政策。

制定和发布人权指数需要对以下技术性环节引起注意：(1) 为使指数简单易懂、好衡量，可以选取最主要的能够代表人权发展水平的可以客观衡量的指标类型，避免将指标复杂化和模糊化。(2) 人权指数对地方政府的约束应当逐渐由“软约束”“软考评”开始，以给地方政府适应的过程，同时，便于实现文化和价值理念的转型，为此，可以先由某研究机构或社会组织来组织指数的研究，并发布相关报告，政府可以从资金、信息等方面支持该项研究。(3) 尽管人权与普通百姓的生活息息相关，民众也最有发言权，但在起步阶段，应当以发挥人权研究者、人权事务公共管理者等社会精英人士的主导作用为主，从而增强该项事务的可控性，也减少所必需的资源。

(三) 完善社会组织参与计划实施的平台渠道

《国家人权行动计划(2012-2015年)》指出：“在实施《行动计划》过程中，尊重和发挥人民群众的主动性、积极性和创造性。创新社会管理机制，发挥社会组织在人权保障中的建设性作用。”通过社会组织参与计划实施，可以充分发挥他们在某些领域的专业性，也可以动员社会的资源参与进来，减少政府的经费压力，同时，社会组织的参与能够使计划的实施更符合目标群体的需求，还可以避免政府自说自话的局限，也可以为政府提供外部的监督力量，促进政府相关活动的扎实开展。

社会组织参与行动计划实施可以发挥如下作用：(1) 作为政府的补充，社会组织可以促进某些领域人权的切实保障，比如在残疾人权利保障、老年人权利保障、儿童权利保障、农民工及其子女的社会融入等领域，社会组织更能够深入进去，并采取具有针对性的措施。其灵活性、专业性要高于政府公共部门，主动性和非营利性又使之区别于市场部门。(2) 作为外在于政府的主体，发挥监督政府的作用，通过他们对目标群体的调查作为评估政府行为效果的重要信息来源，或者直接将相关领域的重要社会组织直接纳入到监督和评估小组中来，评估的结果参考他们的意见或建议。(3) 作为国际社会惯例，在进行普遍定期审查时，社会组织要撰写“影子报告”以避免官方报告的不足或缺陷，社会组织对行动计划实施过程的参与，能够使其更客观、公允的反应行动计划的实施情况，有助于人权相关活动的完善。

中国社会组织参与计划实施需要加强平台和渠道建设。就平台建设而言，需要建设一些能够引领人权类社会组织发挥正面作用的平台，社会组织可以通过这些平台表达自身的旨趣和诉求，争取必要的政策支持和资金支持，还可以分享各自的做法和经验。现在由于相关平台的缺乏，不少社会组织长期依赖于境外某些民间或官方基金的支持，本来一些合理的活动由于外资的介入，变得复杂和难以管理。中国政府应当在人权类社会组织的引导和建设上增加投入，引导他们成为社会建设的力量，而不仅仅是表达不满的力量。

就渠道建设而言，要疏通社会组织与政府的沟通渠道，比如瑞典在制定行动计划时就邀请了大量的社会组织来参与政策制定前的讨论和后期的评估，尽管此行为比较费时费力，但却为在全社会形成尊重和保障人权的文化，促进政府人权政策的合法性提供了坚实的基础。中国可以在以下三个方面疏通社会组织参与国家人权行动计划的渠道：(1) 疏通社会组织以智囊的形式参与人权政策的制定或人权活动的开展，充分利用社会组织在智力储备、接近目标群体、非营利性等方面的优势。(2) 疏通社会组织为某类人群或某种利益代言的渠道，将这种力量通过制度化的渠道和平地输入到政府决策系统，而避免他们采取公开抗议或以群体性事件的方式来给政府硬性施压。(3) 疏通社会组织公开合法地获取一些公共资源支持的渠道，政府在一些特殊的人权保障方面可以选择服务外包的方式来提供公共服务，应该鼓励有条件的社会组织积极从政府的这些外包服务中获得一部分资源，从而缓解它们的资金压力，也有利于将精力投入到比较紧迫的公共事务中，达到政府、社会组织和被服务目标群体的共赢。(4) 疏通社会组织参与行动计划监督和评估的渠道，发挥它们的中立性、专业性、成本低的优势，让主要的有代表性的社会组织参加到计划监督和评估的过程中来，增加政府之外的主体对计划的参与程度，增加监督和评估的客观性。

(四) 明确规定政府相关实施单位的自查机制

非洲一些国家采取了监督主体和实施主体合一的模式，这种模式从逻辑上讲，可能并不符合实施与监督分离的原则，可能会在“人性恶”的假设下缺乏科学性，但在现实生活中，促进实施主体的自我约束、自我提高也是一种行之有效、节约成本的重要方式。这种方式通过营造一种上下级之间彼此信任的文化氛围来促进实施主体对自身提高要求，来促进人权行动计划的实现。中国传统文化强调内圣外王，强调通过“慎独”来加强自身的修养，这些文化也支持通过自我检查的方式来促进计划的实施。

《国家人权行动计划(2012-2015年)》指出：“中央和国家机关各有关部门、各级地方政府应高度重视，结合各部门工作职责和各地区特点，采取切实有效的措施完成《行动计划》确定的各项目标任务。”政府单位自查包括政府各个部门的自查和各地政府的自查。目前,我国已经实施了政府各部门的自查报告机制，但需要进一步明确规定期限，如规定每年提交年度报告，形成常规。

我国目前还没有各地政府的自查机制。这使得对《行动计划》的宣传和落实在中央各部门得到较高重视，但各地政府的动作却相对较少。因此，有必要同时建立各地政府的自查机制，规定同样的自查周期，按时提交自查报告。各地政府的自查可以先从对省一级政府的要求开始，再由省一级政府根据自身特点向下级地方政府提出要求。

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中图分类号：D910.9

文献标识码：A

文章编号：1009-105X(2016)01-0031-07

作者简介：许尧(1979-)，男，管理学博士，南开大学人权研究中心助理研究员，人权建设协同创新中心研究人员，主要研究方向：人权政治学、公共冲突管理。

基金项目：2015年度天津市社科规划项目“维权与维稳的内在逻辑及相互促进机制研究”(项目编号：TJGL15-009)；

收稿日期：2015-12-01