联合国人权理事会来文程序述评

郭曰君,夏　伟

(华东理工大学 法学院,上海　200237)



教育部直属高校专项科研经费项目“经济、社会和文化权利国际实施机制”。

夏伟(1991—)，男，浙江平湖人，华东理工大学法学院法学理论专业2014级硕士研究生。

联合国人权理事会来文程序述评

郭曰君,夏伟

(华东理工大学 法学院,上海200237)

摘要：人权理事会来文程序具有五个特点：以秘密审议为原则、只处理问题不处理个案、来文必须符合标准化格式、由两个工作组协助人权理事会处理来文、人权理事会对来文审议的结果以非处罚性决定为主。对迄今为止公布的2006—2012年间的十四起案件的分析表明，适用该程序处理的案件数量较少，被申诉国有地区化倾向，来文以普遍性的人权事务为主，来文审议一般以一次审议为主，最终决定的内容以“软性决定”为主。无论是以形式要求的效率原则还是实质要求的人权保护新要求作为评价的标准，人权理事会来文程序的实践都应得到充分肯定。本文建议建立分档解密期制度，扩大来文官方语文和工作语文的种类，充分发挥非政府组织的作用，加强与普遍定期审查机制等其他机制的衔接、协调。

关键词：人权理事会;来文程序;实施;评价;改进

根据联合国大会2006年4月3日通过的第251号决议(A/RES/60/251)，人权理事会于2006年6月19日成立，取代了2006年6月16日解散的人权委员会。联大第251号决议第6条要求：“理事会应承担、审查并在必要时改进及合理调整人权委员会的所有任务、机制、职能和职责，以便保持一个包含特殊程序、专家咨询和来文程序的制度；理事会应在举行首届会议后一年内完成此项审查”。 2007年6月18日，人权理事会通过第5/1号决议《联合国人权理事会的体制建设》，经过2011年联合国大会对人权理事会工作和运作程序的“五年审查”，人权理事会的各项制度基本稳定下来。该《决议》第四部分“来文程序”以经济及社会理事会2000年6月19日通过的第2000/3号决议修订的1970年5月27日第1503 (XLVIII) 号决议为基础，在必要之处作了改进，建立了新的来文程序，以处理世界任何地方在任何情况下发生的一贯严重侵犯所有人权和基本自由且得到可靠证实的情况，力求确保来文程序公正、客观、高效、注重受害者、且能及时启动。多年以来，学界并未太多关注人权理事会来文程序，并想当然地认为这一程序的实效不彰。本文首先深入分析人权理事会来文程序的特点和实践，进而对其自身及其实效进行重新审视、评价，最后提出完善建议。

一、 人权理事会来文程序的特点

根据人权理事会通过第5/1号决议的四部分“来文程序”的规定，人权理事会来文程序具有以下五个基本特点。

(一) 以秘密审议为原则

联合国人权理事会来文程序在很大程度上继承了人权委员会的1503程序。1503程序是一种秘密程序，即人权委员会对来文的审议是秘密进行的，虽然可以通过转入1235程序转为公开审议，但这并不影响1503程序本身的秘密性质。所以，在继承1503程序的基础上建立起来的人权理事会来文程序，也以保密和不公开审议为基本原则。但现行来文程序对1503程序也做出了必要修改，即人权理事会有权在秘密审议无效的情况下或直接决定将原先的秘密闭门会议审议改为公开审议。也就是说，人权理事会来文程序以秘密审议为原则，但不排除公开审议这一例外情形。

(二) 只处理问题不处理个案

与各条约机构的来文程序一样，人权理事会接受来自个人、团体或者非政府组织的来文，两者的不同之处在于，各条约机构根据来文程序针对的“个案”，而人权理事会来文程序针对的是“问题”，即来文必须是一贯严重侵犯所有人权和基本自由的情况，而不是特殊的、具体的侵犯个人人权的案件。

人权理事会来文程序受理来文的条件如下：没有明显的政治动机，并且其目标要与《联合国宪章》、《世界人权宣言》和人权法领域其他适用的文书一致；要以事实来说明所指控的具体侵权行为，也可以包括遭到侵犯的权利；没有使用辱骂性的语言；是由声称自己是侵犯人权和基本自由行为受害人的一个人或一批人提出的，或是由真诚本着人权原则行事、不采取含有政治动机并有违《联合国宪章》规定的立场的、声称直接并可靠了解有关侵犯人权情况的任何个人或一批人，包括非政府组织在内提交的；依据的不完全是大众传媒的报道；所述案件似乎显示存在一贯严重侵犯人权并已得到可靠证实的情况，但目前还没有由一个特别程序、条约机构、或联合国其他人权申诉程序或类似的区域申诉程序处理的；已用尽国内补救办法，或者此种补救办法看来不会奏效或会被不合理地拖延*参见联合国人权事务高级专员办事处-人权理事会-申诉程序：http://www.ohchr.org/CH/HRBodies/HRC/ComplaintProcedure/Pages/HRCComplaintProcedureIndex.aspx，2015年5月31日访问。。

(三) 来文必须符合标准化格式

联合国人权理事会对来文的形式有着标准化的格式要求。联合国人权高专的网页上有向人权理事会提交的来文的英文样本，并提供下载链接。该样本从形式和内容两个方面对个人或者团体、非政府组织向人权理事会提交的来文做出了标准化的要求。

形式方面的标准化要求：首先，只能用联合国官方语文(official UN languages)书写，即必须用阿拉伯文、中文、英文、法文、俄语和西班牙文中的一种来书写。其次，包括附件在内，来文不能超过八页。再次，来文要有明确的署名，匿名的来文不予受理。最后，不能使用侮辱性的语言，只能对事实和行为进行客观描述。

实质内容方面的标准化要求,即来文应当由以下几部分组成：第一部分是申诉人或者受害人的信息，包括来文的作者身份、姓名、国籍、地址、联系方式(电话、传真、邮箱等)以及申诉的内容、证人等；第二部分是被申诉国的信息，包括涉嫌侵犯人权的国家或其公共部门的信息和情况；第三部分是来文指控的事实情况，要求申诉人按时间先后顺序详细说明相关涉嫌违法行为的事实和情况，包括日期、地点和被指控的对象等；第四部分是对已用尽国内救济的描述，要求如果申诉人已经用尽了当事国的国内救济，那么要将具体的国内救济司法机构、程序以及结果状况进行描述，如果申诉人此时没有用尽当事国的国内救济，那么要说明必要理由，否则来文将是无效的；第五部分是针对其他人权机构的处理情况，要求申诉人说明是否已经将同类申诉的侵犯人权情形向其他人权机构或程序提出，该人权机构是否已经受理，或者正在进行审议等；第六部分是保密要求，申诉人如有保密的要求，可在这部分提出，并列明具体内容；第七部分是证明来文的文件清单，要求申诉人提交和自己申诉相关的证明材料，包括国内法院和当局作出的决定、向任何其他人权保护程序提交申诉作出的决定以及任何其他证据或证明文件等；第八部分是来文的提交地址，样本提供了不同的来文提交途径。

(四) 由两个工作组协助人权理事会处理来文

为避免重蹈人权委员会1503程序被“政治”主导的覆辙，人权理事会继承和发展了经济及社会理事会第2000/3号决议中促进和保护人权小组委员会与情况工作组之间的分工制度，由两个不同的工作组来具体分工负责协助人权理事会处理来文，它们分别是来文工作组和情况工作组。

来文工作组由人权理事会的咨询委员会从其成员中指定5名成员组成，分别来自五大区域集团，任期为三年，可连任一次。来文工作组2013年的成员如下：何塞·本戈亚·卡韦略先生(智利)、沃夫冈·海因茨博士(德国)、郑镇星女士(韩国)、迪鲁杰拉尔·西图辛格先生(毛里求斯)和弗拉德米尔·卡尔塔什金先生(俄罗斯)*以上人名译名来于联合国人权事务高级专员办事处-人权理事会-申诉程序-来文工作组：http://www.ohchr.org/CH/HRBodies/HRC/ComplaintProcedure/Pages/WGCommunications.aspx，2015年5月31日访问。。来文工作组每年召开两次各为期五个工作日的会议，评估来文的可受理性和案情实质，随即将所有裁定予以受理的来文和建议转寄给情况工作组。来文工作组可以决定撤销来文、继续审议来文，并要求相关国家在合理的时间段内提供进一步的信息、将申诉转寄给情况工作组，等等。

情况工作组不同于来文工作组，虽也由五名成员组成，但他/她们是由各区域集团任命的，以个人身份参与情况工作组[1]。工作组成员的任期只有一年，但像来文工作组一样，可连任一次。情况工作组2014年的成员如下：马尔塔·茂拉斯·佩雷斯女士(智利)、吕克·约瑟夫·奥基奥先生(刚果)、托马斯·哈伊诺契先生(奥地利)、扎米尔·阿克拉姆先生(巴基斯坦)和玛利亚·乔巴努女士(罗马尼亚)*以上人名译名来于联合国人权事务高级专员办事处-人权理事会-申诉程序-情况工作组：http://www.ohchr.org/CH/HRBodies/HRC/ComplaintProcedure/Pages/WGSituations.aspx，2015年5月31日访问。。情况工作组每年召开两次各为期五个工作日的会议，主要审议来文工作组转呈的来文，包括各国的回复，以及人权理事会已经通过来文程序了解的情况等。情况工作组还可以根据来文工作组提供的信息和建议，向人权理事会呈交一份报告，该报告包括但不限于关于建议后者对此做出采取具体行动的决议。

(五) 人权理事会对来文审议的结果以非处罚性决定为主

从理论上讲，人权理事会针对来文最终可以采取五种形式的决定：其一，“如果进一步审议或行动未获授权，终止审议某种情况。”其二，“继续审议情况，并要求相关国家在合理的时间段内提供进一步的信息。”其三，“继续审议情况，并任命一名独立且高度称职的专家来监督某种情况并向理事会报告。”其四，“终止保密来文程序下的审议，从而对该问题进行公开审议。”其五，“向人权高专办提出建议，以向相关国家提供技术合作、能力建设援助或咨询服务。”*参见联合国人权事务高级专员办事处-人权理事会-申诉程序-闭门会议：http://www.ohchr.org/CH/HRBodies/HRC/ComplaintProcedure/Pages/ClosedmeetingsHRC.aspx，2015年5月31日访问。这五种形式的决定都没有太多强制性的对抗或者惩罚色彩，也不以惩罚当事国为出发点。人权理事会在其决定中，一般只是要求当事国积极参与审议工作，并提供便利，也会向当事国提供必要的帮助，来改善被申诉国的人权保护状况。

二、 人权理事会来文程序的实施

(一) 适用来文程序处理的案件概述

人权理事会来文程序迄今已有近十年的实践历程。由于受到来文程序秘密审议原则的限制，目前在联合国人权事务高级专员办事处网站上只公开了2006年-2012年适用来文程序处理的14起来文的部分材料，它们分别是*以下材料来源自联合国人权事务高级专员办事处-人权理事会-申诉程序设立以来的审议情况的历史(英文)：http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/SituationsconsideredHRCJan2013.pdf，2015年5月31日访问。：

第1起，吉尔吉斯斯坦案。人权理事会在其2006年第二次会议上对吉尔吉斯斯坦人权状况的来文进行审议，最终决定如下：一方面，终止对吉尔吉斯斯坦人权状况的审议，并不经过表决程序，将最终决议的决定内容公开公布；另一方面，鉴于吉尔吉斯斯坦政府在此次审议中的积极合作态度，继续鼓励吉尔吉斯斯坦政府切实、及时地努力开展工作，保护本国内的人权，并请秘书长将本决定转达给吉尔吉斯斯坦政府。

第2起，乌兹别克斯坦案。人权理事会在其2007年第四次会议上对乌兹别克斯坦人权状况的来文进行审议，最终决定终止对乌兹别克斯坦人权状况的审议。

第3起，伊朗案。人权理事会在其2007年第四次会议上对伊朗人权状况的来文进行审议，最终决定终止对伊朗人权状况的审议。

第4起，土库曼斯坦案之一。人权理事会先后在其2008年的第七次会议、2008年的第九次和2009年的第十次会议上对土库曼斯坦人权状况的来文进行审议，在第三次会议上最终决定终止对土库曼斯坦人权状况的审议。

第5起，马尔代夫案。人权理事会在其2008年第九次会议上对马尔代夫人权状况的来文进行审议，最终决定终止对马尔代夫人权状况的审议。

第6起，刚果民主共和国(金)案。人权理事会在其2009年第十一次会议上对刚果民主共和国(金)人权状况的来文进行审议，最终决定终止对刚果民主共和国(金)人权状况的审议。

第7起，几内亚案。人权理事会在其2009年第十二次会议和2010年第十三次会议上对几内亚人权状况进行了两次审议，在第二次会议上最终决定终止了针对几内亚人权状况的来文审议。

第8起，塔吉克斯塔案。人权理事会在其2011年的第十六次会议、2011年的第十七次会议和2012年的第十九次会议上对塔吉克斯坦人权状况的来文进行审议，最终在第三次会议上决定终止对塔吉克斯坦人权状况的审议。

第9起，土库曼斯坦案之二。人权理事会在其2012年第十九次会议上对土库曼斯坦人权状况的来文审议，最后决定终止审议。

第10起，刚果民主共和国(金)案之二。人权理事会在其2011年的第十八次会议上进行了第一次审议，一方面决定继续审查刚果民主共和国(金)的人权状况，另一方面同时建议联合国人权事务高级专员办公室向刚果民主共和国(金)提供必要的技术合作、能力建设帮助或咨询服务。人权理事会在其2012年的第十九次会议进行了第二次审议，最后决定终止对刚果民主共和国(金)人权状况的来文审议。

第11起，伊拉克案之一。人权理事会在其2012年第十九次会议上对伊拉克人权状况的来文进行审议，最后决定终止此次对伊拉克人权状况的审议，并建议联合国人权事务高级专员办公室向伊拉克政府提供技术合作、能力建设援助和咨询服务，并将在日后继续对伊拉克人权状况的审议。

第12起，伊拉克案之二。人权理事会在其2012年第二十次会议上对伊拉克宗教少数派的来文进行审议，最后决定终止对伊拉克的宗教少数派的人权情况的审议，并建议联合国人权事务高级专员办公室向伊拉克的提供技术合作、能力建设协助和咨询服务。

第13起，伊拉克案之三。人权理事会在其2012年第二十一次会议对伊拉克工会及其成员和领导人人权的来文审议，最后决定终止对工会及其成员和领导人以及在伊拉克的人权卫士的人权审议。

第14起，厄立特里亚案。人权理事会在其2012年的第二十次会议、2012年第二十一次会议上对厄立特里亚人权状况的来文进行审议，最终决定如下：第一，不再秘密审议，转为公开审议；第二，将材料转交给厄立特里亚人权状况特别报告员；第三，由厄立特里亚人权状况特别报告员此后进一步向人权理事会报告；第四，促请厄立特里亚政府与厄立特里亚人权状况特别报告员之间进行合作；第五，请秘书长将本决定转达厄立特里亚政府；第六，继续对厄立特里亚人权状况的来文进行审议。

(二) 适用来文程序处理的案件的特点

通过分析上述14起案件，大致可归纳为以下五个的特点：

1. 审议的来文数量和最后公开的来文数量都较少。在2006年到2012年的时间里，人权理事会具体处理的案件只有14起。其中，只有2006年吉尔吉斯斯坦案和2012年厄立特里亚案的材料，最后决定予以公开，占总数的14%。其他12起案件的材料尚未公开。

2. 被申诉国有“地区性”倾向。在14起案件涉及的十个国家中亚洲国家占7个，中亚国家4个，南亚国家1个，西亚国家2个。另外3个被申诉的国家均是非洲国家。在国家分布上，亚洲国家占70%，非洲国家占30%，欧洲、美洲或者大洋洲的国家为零。

3. 来文以普遍性的人权事务为主，并且部分当事国侵害人权的行为较严重或人权保护的状况较糟糕。由于保密审议的要求，笔者无法通过公开途径获得案件的材料，但从目前公开的吉尔吉斯斯坦案和厄立特里亚案的材料看，两国在被申诉时的人权状况堪忧。2006年对吉尔吉斯斯坦的申诉内容，主要集中在控诉该国存在对示威者过分使用武力，包括使用实弹造成死亡、对抗议者进行任意逮捕和拘留以压制政治反对势力以及骚扰人权卫士和反对派政治家的普遍行为和现象，此外还有反对派女性成员被强奸的恶劣现象*参见联合国人权理事会2006年第2/101决议。。2012年对厄立特里亚的申诉，则是反映该国存在着普遍和蓄意侵犯人权的现象，尤其涉及任意逮捕和拘留、酷刑、即决处决、暴力侵害妇女、强迫劳动、强迫征兵以及限制行动自由、言论自由、和平集会和思想、良心和宗教自由权利的案件*参见联合国人权理事会2012年第21/1决议。。从这两国的情况看，都是存在较为严重的普遍性人权受侵害的事实。像伊拉克、刚果民主共和国(金)等国家，在保护人权上存在着客观条件的不足，且最终人权理事会也都向联合国人权事务高级专员办公室提出了具体的帮助建议。因此，这些国家的人权保护也难如人意，普遍性人权较难得到有效尊重和保障。

4. 来文审议一般以一次审议为主，个别国家被多次审议。在上述14起案件中，人权理事会对9起案件文只经历了一次会议的审议就做出了最终决定，占总数的64%。经历2次会议审议才做出最终决定的有3起案件，经历3次会议审议才做出最终决定的有2起，分别占到总数的22%和14%。14起案件涉及10个国家，其中土库曼斯坦和刚果民主共和国(金)各两起案件，伊拉克三起案件。尤其是伊拉克在2012年一年之内连续三次成为来文的指控对象。第一次是就普遍人权状况的申诉，第二次是宗教少数派的申诉，第三次是关于工会以及其领导人的人权申诉。这三次审议，最后虽都以终止审议告终，但人权理事会在其中两起案件的最终决定中，同时向人权事务高级专员办公室发出了建议，请求其向伊拉克提供必要的帮助和服务。

5. 最终决定的内容以“软性决定”为主。在6起案件中，人权理事会经一次审议就直接作出了终止审议的决定，约占总数的43%；在3起案件中，人权理事会在经历了多次审议后才作出了终止审议的决定，约占总数的21%；在4起案件中，人权理事会在附带了其他决定的条件下作出了终止审议的决定，约占总数的26%。合计13起案件最后以终止审议结束对来文审议，占总数的93%。因此，终止审议是目前人权理事会实践中最普遍的最终决定形式。其中，人权理事会3次建议人权事务高级专员办公室向被申诉国提供技术合作等帮助。只有在厄立特里亚案中，人权理事会才做出具有一定强制性的决定，明确表示对厄立特里亚政府提交的材料不满，并责成人权特别专员继续向人权理事会报告。

三、 人权理事会来文程序的评价与完善

如上所述，适用来文程序处理的案件数量有限，地区化倾向明显，对涉及国家的最终决定处理较“软”等特点，因此，一些人据此否定人权理事会来文程序的实践及其实效，认为它和普遍定期审议机制相比差距较大，并且背离了制度的初衷。笔者认为，如欲客观公正评价人权理事会来文程序的实施及其实效，应当遵循两个基本原则。第一，人权理事会来文程序是和各条约机构的来文程序协调配合的。第二，人权理事会来文程序的实践受其制度设计本身的制约。因此，首先有必要对制约人权理事会来文程序实践的各种因素进行分析，然后才可以客观公正地评价其实施及其实效，进而提出有针对性的完善建议。

(一) 制约人权理事会来文程序实践的各种因素

制约人权理事会来文程序实践的主要因素有三：该程序的保密性原则、受理标准上的非个案原则和最终决定上的非惩罚性处理。

首先，由于人权理事会受理来文的标准是以一贯严重侵犯人权和基本自由的事实存在为基础的，所以也就决定了其不可能像人权事务委员会那样，每年受理并处理大量的案件。又由于“穷尽当地救济原则”和与其他条约机构配合协调的考虑，人权理事会不受理未穷尽国内救济的申诉，也不受理已经在其他人权程序中得到处理或正在处理的申诉。同时，因为保密审议的原则要求，来文及其数量不能公开。从来文被公开审议的案件看，涉及多份针对该国的来文。所以，在我们并不知道来文的具体数量，也不知接受审议的来文数量的情况下，仅凭有限的信息就指责适用来文程序处理的来文数量较少，有失偏颇。

其次，根据规定，来文指控的人权侵犯行为要达到“一贯”、“严重”的程度。相对来讲，欧洲、美洲国家政治、经济、社会一般较为稳定，虽在不同程度上存在这样那样的人权问题，但一般难以达到“一贯”和“严重”这样的标准。而且，欧美国家具有较完备的国内人权救济机制和区域人权保护机制，这进一步减少了来自这些国家来文的数量和受理数量。而一些亚洲和非洲国家，政局不稳，经济和社会问题也比较严重，人权侵犯问题较容易衍变、发展到“一贯”和“严重”的程度。例如，2006年的吉尔吉斯斯坦案就是因为该国政局动荡，才导致了侵害人权的状况发生。同时，上述14个案件中的被申诉国国内人权救济机制不够完善，非洲区域人权保护机制尚在逐步完善中，而亚洲尚未建立任何区域人权保护机制。因此，不能简单地因为所谓“地区化”的倾向而否定人权理事会来文程序的实践。

最后，最终处理决定较“软”。人权理事会来文程序的目标是促进和保护人权，这使得其所具有的惩罚性色彩较淡，即使具有一定惩罚性，其目的也是为了敦促当事国积极采取措施保护人权。多数案件之所以经过一次人权理事会会议审议就宣告结束，往往是因为在来文工作组要求涉案国家提交相关信息的时候，被申诉国就已经主动采取措施，改变了人权保护不力的状况或停止并补救侵害人权的行为。另外，不少国家出现这样的“一贯”和“严重”侵犯人权的状况是由于客观条件所导致，例如2012年伊拉克案是由于战争而导致的，2006年吉尔吉斯斯坦案是由于政权更迭而导致的，这些都并非是由于当事国政府的主观恶意。这使得作出“惩罚性的决定”本身就是不公正不必要的。恰恰相反，上述情势需要人权理事会在审议后作出必要的建议人权高专办提供帮助性措施来推动当事国保护人权。因而，不能简单地以其不具备惩罚性或者强制性，就低估经人权理事会适用来文程序处理案件取得的实效。

(二) 人权理事会来文程序实践之再评价

笔者认为，可以依据联合国设立来文程序时对其提出的“公正、客观、高效、注重受害者、且能及时启动”等要求，在形式和实质两方面对人权理事会来文程序的实践进行再评价。

第一，形式上的评价标准应以“高效”和“能及时启动”为代表的效率为尺度。效率是任何制度设计的形式要求，没有效率的制度必然无法有效实现制度的初衷。为了实现“高效”要求，一方面制度内部的效率要高，另一方面不能与其他制度冲突、重复，避免资源的浪费。人权理事会来文程序为了补充而非替代现有各条约机构的来文程序，进而达到高效的要求，在内部明确秘密审议原则和两工作组具体负责的运作方式，在外部通过受理标准上与其他来文程序的区分来实现来文的分流，有效满足了“高效”的效率要求。“能及时启动”要求需要来文程序及时关注侵犯人权的状况，从收到来文到处理来文、作出决定必须及时，不能拖延。由于目前公开的材料有限，并不能知晓来文程序明确收到来文的具体时间，因而无法直接断言来文程序及时与否。但从2006年吉尔吉斯斯坦案的材料看，审议的侵犯人权情况至少不迟于2002年，与作出最后的决定相隔四年有余。可见人权理事会来文程序在“能及时启动”方面即使有过努力，效果也有限。事实上，联合国机构在“能及时启动”方面的诟病由来已久，可谓是其一大“顽疾”。考虑到这些因素，人权理事会来文程序在形式效率层面的实践仍应以肯定为主。

第二，实质上的评价标准应当以“公正、客观、注重受害者”等当代人权保护新要求为尺度。“公正、客观、注重受害者”的要求，实质上是公平与正义在人权保护领域的体现，具体来说，是要从过去政治影响的“对抗性”人权保护向中立、客观的“援助性”人权保护发展。在人权话语逐渐国际主流化的时代下，一国主观恶意驱动下的严重违背人道精神、侵犯人权和基本自由的行为，已经不再是人权侵害的主要形态。一些国家出现人权保护严重不力的状况，往往是由于社会政局的动荡、自然灾害、经济发展水平低下或者国家治理能力不足等因素而导致的。这就让“关注受害者、帮助受害者、切实改善一国人权保护状况”成为了人权理事会的使命。而在这方面，人权理事会来文程序的实践，可以说是卓有成效的。以援助性的而不是裁判性或惩罚性的决定来处理来文，通过审议的方式来促使当事国主动加强人权保护，并在必要的时候给予“援助性”的帮助，不但让人权理事会来文程序更加客观，少了些许政治的阴霾，也有效推动了为来文申诉国人权状况改善而作出的努力。此时，如果评价者反而执拗于来文程序的“惩罚性”、“强制性”，不但有刻舟求剑之嫌，甚至也是在回避当代人权保护的新使命与新责任。

综上所述，人权理事会来文程序的实践大体上是值得肯定的。当然，人权理事会来文程序的制度设计和实践也并非没有瑕疵，其仍存在着需要改进之处。择其要者有三：

第一，固执地恪守不公开的秘密审议原则。为了在审议中加强国家间的合作和便于妥协，满足程序的效率原则要求，秘密审议被确立为人权理事会来文程序的基础。不仅来文材料等不被公开，审议过程也不被公开，审议的结果一般也不公开。虽然这有助于效率原则的实现，但也容易被国际权力、政治等因素左右，并不利于人权保护，同时也和国际法上透明化趋势不相符合，最终会影响到正义、公平在人权保护领域的实现。此外，秘密审议过程中可能的扯皮、推诿现象反而会影响效率。但如果在审议后就公开相关材料，事实上也不太能有助于改善人权的状况，还会影响国家间的信任与合作。所以，应当尝试有条件的公开。

联合国教科文组织的104程序以及各条约机构下的个人来文程序在这方面有着相似的实践，为完善这样的不足提供了参考。与人权理事会来文程序的秘密审议原则一样，教科文组织的个人来文审议同样保持严格的秘密性，甚至还有因为来文者打破了来文的秘密性而直接宣布来文不予受理的情况发生。根据修订后的《执行局议事规则》第29条第四款的规定，104程序下的文件等材料应在20年后出版或开放，从而为104程序设置了一个最长为20年的“保密期”[2]。各条约机构的个人来文程序和其他组织也并非固执地严守绝对的保密审议不公开原则，相反地，多以出版物的形式进行文件、材料的公开。

因此，人权理事会来文程序可以借鉴教科文组织104程序的上述规定，尝试多档“解密期”的做法。具体来说，首先，在保密时间上，设立5至20年不等的多档“解密期”。其次，依据不同来文审议的情况，将会议审议的文件、材料归入不同档的“解密期”，并在结束审议后将具体的“解密期”立即公开。最后，在解密的材料上作出区分。就涉及人权理事会申诉处理、审议过程的相关材料经过“解密期”后一律公开，就涉及申诉人具体信息的相关材料，即使经过“解密期”也绝对不公开，就涉及被申诉国家的材料，在剔除申诉人信息后，也随“解密期”的经过而一律公开。“解密期”的做法既能实现对人权理事会本身的监督，也能实现对人权保护的二次监督，同时兼顾了保障国家间合作和保护申诉人隐私的要求。

第二，严格的来文语文规定。来文程序将来文的语文限制在了联合国六种官方语文中。之所以如此，主要缘于如下两个因素:其一，联合国会员国数量众多，各国正式语文数量众多，如果每国的正式语言都可以作为来文语文的话，翻译的成本将会非常高昂；其二，持续的联合国财政危机使得联合国在人权方面的预算和开支非常紧张，“到2012-2103双年，人权高级专员办事处得到16,850万美元的拨款，占联合国预算不到3%(比1993年翻了两番)。人权高专还建立了自愿基金，2012年收到11,100万美元的资金。2012年，人权高级专员办事处的开支约19,650万美元，其中8,200万美元来自联合国定期预算，11,450万美元来自自愿捐款。”[3]人权高级专员办事处经费非常有限，根本无力承担昂贵的翻译费用。虽有这样的初衷隐情，但来文语文的限制在客观上也的确削减了其他语区的个人、组织申诉的权利和能力。这与人权理事会保护人权的实质要求有所出入，也与正义和公平的人权追求理念不相符。

普遍定期审查机制展开的合作要远比来文程序更为开放和广泛。同时，该机制与条约机构下的缔约国报告制度等的衔接、借鉴工作，也得到了更多的重视。

一项孤立的制度是不能实现目标初衷的，人权理事会下的来文程序也同样如此。如果说，它与联合国各条约机构以及区域人权机构的来文程序保持距离，尚有回避冲突、避免资源浪费的考量，那么与人权理事会的其他制度也泾渭分明，就更值得商榷了。虽然来文程序已经和人权理事会的人权特别报告员等制度进行了一些合作和衔接，但和普遍定期审查机制的协作明显不足。笔者认为，在普遍定期审查机制和来文程序之间，可以建立起必要的合作和衔接，同时也具有可行性。在普遍定期审查机制中，对联合国会员国进行审查时，可以建立信息交换沟通制度，将来文程序中的案件的后续行动作为对会员国的审查内容之一。这样的合作与衔接，无疑将进一步推动来文程序的发展，也能更好地实现人权保护的实质目标。

参考文献：

[1] 白桂梅.人权法学[M]. 北京：北京大学出版社,2011:229-230.

[2] 郭曰君.教科文组织104程序及其改进[J].北方法学，2012(5):126-132.

[3] FELICE D GAER ，CHRISTEN L. BROECKER , The United Nations High Commissioner for Human Rights: Conscience for the World[M]. Leiden/Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2014：7.

[4] 谷盛开.国际人权法：美洲区域的理论与实践[M].济南：山东人民出版社，2007：305.

[5] 郭曰君.普遍定期审查机制与缔约国报告制度的动态关联考察[J].比较法研究，2012(6):92-101.

* 本系列已有《学术，需要一种奉献——写在傅惜华先生诞辰百年之际》、《钱南扬先生集外文摭谈》、《庄一拂戏曲活动稽考》、《傅东华及其戏曲活动谈略》、《曲家卢前的新文学著述及其他》、《翦伯赞戏曲研究的学术方法及当下启示》、《浦江清曲事征略》、《朱谦之戏曲研究的音乐文学方法及学术史意义》、《台静农戏曲小说研究的多维视野与质实学风》、《贺昌群及其〈元曲概论〉的曲学贡献与学理不足》、《冯沅君戏曲研究的方法、特点及镜鉴意义》、《曲家顾随》、《顾随研究》、《杜颖陶戏曲研究的学术路径与启示意义》、《邵茗生史实考述及其戏曲研究的路径探索》、《徐筱汀戏曲研究的主要特色与学术贡献》、《徐嘉瑞戏曲研究的方法构建与内在理路》、《佟晶心戏曲研究的学术取径与创新意义》、《冯叔鸾生平考述及其戏曲研究的学术价值》、《冯叔鸾“戏学”的丰富内蕴及文化旨归》、《徐调孚戏曲活动述论》、《钱南扬学谱简编》等多篇文章发表于海峡两岸刊物。副题标注“之二十三”系以写作时间为序。

第三，与其他制度、机构的合作欠缺。人权理事会来文程序在设计之初，为了避免普遍定期审议机制、特别机制以及其他来文程序间发生冲突、重合，而不断进行自身的调整，其目的是保障资源有效利用，从而提高来文程序的效率。但是，也使得人权理事会来文程序充满了孤立性的色彩，不但与各条约机构的来文程序保持距离，同时与人权理事会的其他制度也缺乏交集与协同。孤立性的特点成为人权理事会来文程序进一步发挥更大作用的瓶颈。

普遍定期审查机制的实效显著，也深受人们的认同。在该机制下，联合国所有的成员国都必须按事先确定的日程表接受人权理事会对其人权状况的审查。没有任何一个成员国可以逃避这样的审查，事实上每一个成员国也都提交了报告并接受了人权理事会的审查。普遍定期审查机制的成功，不仅仅在于其强制性，更在于它注重与其他制度的合作与衔接。不但联合国人权事务高级专员办公室在中间发挥积极的作用，同时联合国各专门机构、各职司机构、各条约机构、各会员国、乃至国际组织等都和人权理事会的普遍定期审查机制展开相关合作和配合[5]。从机制协调、制度衔接的角度看，

中图分类号：D813

文献标识码：A

文章编号：1009-105X(2016)01-0014-07

作者简介：郭曰君(1970—)，男，河南获嘉人，法学博士，华东理工大学法学院教授，主要研究人权法学；

基金项目：国家社科 “与经济、社会和文化权利相关的国际法的实施机制”(项目编号：10BFX099)；

收稿日期：2015-12-01