全民健身公共服务的现实困境及发展路径

2016-01-22田媛,肖伟,姚磊

浙江体育科学 2015年6期

·群众体育学·

全民健身公共服务的现实困境及发展路径

田媛1，肖伟1，姚磊2

(1.盐城工学院体育部，江苏盐城 224051；2.巢湖学院体育学院，安徽巢湖 238000)

摘要：采用文献资料法、实地考察法，梳理我国全民健身公共服务的由来、意义并分析其现实困境后，提出具体的发展路径。研究认为：我国全民健身公共服务在社会组织数量与健身站点管理、法制化与信息化建设、供给、评价与评估等方面存在问题。建议：加强全民健身公共服务社会组织、法制化与信息网络化建设；创新多路径供给；构建全民健身公共服务评价体系，完善评估过程等。

关键词：全民健身公共服务；社会组织；网络信息；法制化为了梳理“全民健身”这一，笔者查阅不同时期政府文件的权威表述(表1)。经历层层演化，发展到当前全民健身公共服务体系的表达。对于“全民健身公共服务”，笔者认为，“全民”表明了受众对象为全体公民；“健身”明确了公共服务的目的是满足人们对健身方面的基本需求；“公共服务”是指公共利益，具有公平性、公益性与公共性特征。因此，从公共服务的视角，只要大众有健身的基本需求，就要最大限度地提供并满足他们参与健身的基本权力。

Difficulties and Solutions of the National Fitness Public Service

TIAN Yuan1, XIAO Wei1, YAO Lei2

(1. Sports Department, Yancheng Institute of Technology, Yancheng 224051, China;

2. Sports Institute, Chaohu College, Chaohu 238000, China)

Key words:the national fitness public service; social organization; part-information; legalization

2012年7月，国务院颁布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，将全民健身公共服务纳入国家基本公共服务当中，彰显了国家对全民健身事业和公共服务体系的重视程度。2014年10月，国务院印发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，明确提出将全民健身上升为国家战略。全民健身公共服务作为公共体育事业的重要组成部分，在服务型政府建设和体育公共服务体系建设的双重背景下，将成为当前及今后我国群众体育事业发展的重要抓手。诚然，我国全民健身公共服务取得了辉煌成绩，但其中也确实存在诸多不可回避的现实问题，基于此找出具体发展路径则为本文研究目的所在。

1全民健身公共服务概述

基金项目：国家哲学社会科学基金项目(14BTY015)；国家体育总局哲学社会科学项目(2240SS15127)

收稿日期：2015-06-12

作者简介：田媛(1982-)，女，黑龙江大庆人，讲师，硕士，研究方向为体育人文社会学.

文章编号：1004-3624(2015)06-0024-05

中图分类号:G812.4

文献标识码：A

Abstract:By using the methods of document literature and field research, the difficulties will be analyzed and the development paths will be put forward. The research suggests that there are some problems in National Fitness Public Service, such as the number of social organization and the management of fitness site, legalization and informationalization, supply, evaluation and assessment. Recommendation: strengthening the construction of social organizations, legalization and information networking management; innovating the multipath supply; constructing assessment system and completing the evaluation process.

表1　各时期我国政府文件对全民健身的不同表述

在我国，体育公共服务与全民健身戚戚相关。具体而言，体育公共服务是我国政府部门及体育行政部门的基本职责，是贯彻实施《条例》，开展全民健身的基础。体育公共服务作为我国公共服务的重要组成部分，在全民健身和群众体育事业的发展中发挥着巨大的促进作用[1]。全民健身活动的开展影响着我国大众身体健康状况，健身类体育公共服务能满足大众健身的基本需求。因此，可以通过开展全民健身活动，提供健身类优质公共服务，实现全民健身计划。由上述分析可知，全民健身与体育公共服务存在关联。缺少公共服务的全民健身极易成为“空中楼台”，而仅靠开展全民健身活动也不能代替体育公共服务，唯有通过加大体育公共服务力度，建立完善的全民健身公共服务体系，才能使《条例》及《计划》落到实处。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》第十章提到：推进全民健身公共服务体系建设，健全基层全民健身组织服务体系等内容。将全民健身公共服务纳入国家基本公共服务当中，体现了国家对全民健身的重视程度。2013年习近平总书记在会见参加全国群众体育先进单位和先进个人表彰会、全国体育系统先进集体和先进工作者表彰会的代表时发表重要讲话。他强调，全民健身是全体人民增强体魄、健康生活的基础和保障，人民身体健康是全面建成小康社会的重要内涵。全民健身能增强国民体质，进而影响国民健康指数与幸福指数，可见，全民健身公共服务关乎民生。全民健身公共服务是社会公共服务的重要组成部分及全民健身计划的主要构成部分，是全面实现小康社会的重大举措与重要内容。全民健身公共服务水平能充分反映我国综合国力及社会文明程度。加强全民健身公共服务体系建设对于《条例》及《计划》的贯彻实施，推动群众体育事业更快、更好发展，具有不容忽视的理论与实践意义。

现阶段，国家大力建设一系列民生、惠民工程，全民健身公共服务作为一项由国家领导、社会支持、全民参与，有目的、有计划、有任务、有措施的系统工程[2]，即是其中重要组成部分。基于此，以民生背景考量全民健身公共服务，回归民生本质属性确保全民健身公共服务的良性发展，是顺应时代发展的需要，更能体现党和政府关注民生的情怀，便于服务型政府把握“问政于民、问需于民、问计于民、让利于民”的方针政策，彰显全民健身公共服务“亲民、利民、便民、惠民”的民生价值取向。

2我国全民健身公共服务的现实困境

随着全民健身上升为国家发展战略，全民健身公共服务的理论与实践研究日渐火热。梳理当前我国全民健身公共服务的发展现状后，不难发现其中也存在着制约其发展的多种困境。这些现实约束主要体现在以下几方面。

2.1全民健身基层站点问题表现突出

近些年，我国基层各类社会体育辅导站、晨晚练点等在公园广场、城乡社区随处可见。这些健身站点为满足普通群众多样化的健身需求发挥重要的促进作用，但也确实存在一些不容回避的现实问题。课题组对基层健身站点的实地考察中发现的问题有以下几方面：①由于现阶段我们对于全民健身活动站点的概念界定较为模糊，导致有关基层全民健身公共服务理论研究和开展实际工作的措施等内容相对滞后；②各级体育部门对于基层全民健身站点的地位认识还不够准确，最终造成上级主管部门对健身站点的监管不到位与基层健身站点对自身职责的认识不清；③基层健身站点的生存状况与组织结构不稳定，普遍存在着站点的组织建设不力、技术指导薄弱、服务水平不高的状况。

2.2社会组织数量不足，基层健身机构羸弱

我国社会组织在全民健身事业中的地位与作用没有得到足够重视有两方面的原因：①我国参与健身的人口之多，而体育社会组织数量仍显不足，远没达到西方体育强国社会化的程度，有限的社会组织无法顾及庞大的健身人口，不能有效带动大众参与运动健身；②体育社会组织自身的参与力度也不高，缺乏有效、规范、长期的发展能力，还无法对全民健身事业进行深度参与[3]。另外，我国基层健身组织机构羸弱，基层健身组织恰恰是开展群众体育、落实《条例》的基础和关键。社会组织数量的不足及基层健身机构羸弱使得全民健身活动的开展呈现“空心化”、“碎片化”、“无序化”状态，这势必影响到全民健身公共服务在基层开展的深度与广度。

2.3科学健身知识及医学急救常识缺乏

随着全民健身国家战略的提出及全民健身活动的日渐普及，大众健身运动的热情普遍高涨，健身活动中出现损伤和猝死的几率也日渐增多。当事人若缺乏必要的医学急救与应急处理常识，遇见此类突发事件手足无措，不敢援助与施救。此情况是怎么造成的呢？①我国社会体育指导员缺乏医学常识，服务民众时只有共性指导，不能根据慢性病人群的身体特征采取针对性指导；②我国医卫部门虽倡导运动健康的理念，但医护人员不具备体育方面的知识与技能，在医治慢性病患的同时无法开具健身运动处方。体育和医学的分离，社会体育指导员及健身民众缺乏必要的运动健康知识与医学保健常识等系列原因会削弱全民健身公共服务的整体效果。

2.4信息化建设缓慢、量化数据缺乏

国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见中指出，“加强信息基础设施建设，加快信息产业优化升级，促进公共信息资源共享和开发利用”。目前，一些地方政府虽已建立全民健身公共服务信息网络平台，但主要功能仍局限于网上宣传[4]。课题组对全民健身公共服务信息化建设的调研中发现，政府(尤其是县级及基层)体育部门官网，在健身指导员招募与培训、健身组织的活动时间与地点、公共健身场馆开放时间等方面，提供的信息还不够具体透明。比如，JS省体育局群众体育政务动态有关全民健身的信息内容丰富，各类社会体育指导员培训内容与时间、交流与比赛透明具体，然而，其管辖的市、县(区)级体育局群体动态信息有关基层健身的内容匮乏的多。省级体育部门信息化的完善丰富与基层体育部门信息化的落后匮乏间的不平衡性与差异性，造成基层渴望健身的组织与民众得不到上级组织人员的指导，而省级健身指导员又面临无处施教等等实际问题。

2.5全民健身公共服务法制化建设滞后

1995年颁布的《体育法》，虽指出“坚持以开展全民健身活动为基础”，但由于该法的提出较早，距今已有20多年，再加上颁布以来还没有进行相关内容的修正，所以，其中并没有全民健身公共服务的相关规定。2009年颁布的《条例》作为针对全民健身的法令，有较多的宏观规定，缺乏具体细则及惩罚措施。如，第二十六条规定体育主管部门分配使用的彩票公益金，应根据有关规定用于全民健身事业，然而根据什么规定？如何分配使用？却没详细说明。再如，第三十条规定公共场所和居民住宅区，应当对配置的全民健身器材明确管理和维护责任人，然而对“管理和维护责任人”的职责则没有进一步说明。囿于公共服务认识的滞后及我国体育法规修正的缓慢，导致《条例》中缺乏公共服务相关配套法规及实施细则，势必造成全民健身公共服务缺乏法律保障，这也是我国全民健身法制化建设滞后的现实表现。反之，法制化建设滞后，公民的健身权益未必能得到有效保障，从一定程度制约全民健身活动的深入开展，影响全民健身公共服务的有效落实。

2.6供给机制僵化单一，总体供给仍显不足

当前，公共体育场地设施供给不足也是我国全民健身公共服务供给面临的最大、最基本问题。在供给机制方面，仍以行政指令配置健身类公共体育资源，以政府自上而下的生产供给为主，除个别经济发达地区随市场经济体制的成熟已采用市场化运作手段，其他地方却未发生根本改变，依然是“体制内循环”，还未真正形成公开、公平、公正的竞争机制。比如，由江苏省体育局管理的南京五台山体育中心已转企成为省体育产业集团，而其它地市全民健身中心虽已交由企业运营，但事业单位的编制及财政拨款与免税政策的优惠并没消除。课题组对我国部分省市体育行政部门在全民健身公共服务方式选择上的调查显示，“政府直接生产提供”、“政府财政补贴”为首选，“服务外包”、“合同出租”等方式很少采用。可见，在僵化的行政机制统领下，单一供给方式势必影响我国全民健身公共服务的总体供给。

2.7评价指标的选取与评估存在问题

我国全民健身指标方面存在着抽象性差、操作性差和实用性弱等诸多缺陷[5]。以社区全民健身公共服务评价为例，主要存在着测评指标体系选取未能达成共识、缺乏科学合理的评价标准，其评价还处于局部、物化层面等问题[6]。社会评价指标体系是由指标名称和指标数值两部分组成，它体现了事物质与量的规定性两个方面的特点[7]。全民健身公共服务评价指标属于社会评价指标的类别，因此其评价指标理应包括数字方面的定量指标与质量方面的定性指标。单一的量化指标并不能完全、客观地评价体育行政部门的绩效，上级体育行政部门的关注点在于监控与评估，很少顾及指标的完善。此外，此评价指标是以上级或内部评估为主，不能真实体现大众健身满意度，易产生“政绩工程”，却无从实现全民健身国家战略目标。

3完善我国全民健身公共服务的发展路径

3.1政府职能部门出台政策法规，规范健身站点监管

总的来讲，政府出台相关政策法规，规范主管部门对基层健身站点的监管，并明晰基层站点的职责，使管理有章可循，有法可依。相关政策法规内容包括：基层全民健身站点的备案评估、资助扶持、活动规范、经费投入等。具体而言：①备案评估方面：基层站点到所在地民政部门备案，由当地体育部门对站点的影响力进行评估；②活动规范方面：基层健身站点对年度开展活动列有详细计划，按规定要求完成活动经费的申请与报批；③资助扶持与经费投入方面：各级政府逐年加大对优秀站点的扶持力度，建立资金投入渠道和监管方式，以政府购买公共服务，通过以奖代补等方式加大经费投入。

3.2加强社会组织建设，完善组织机构网络

十八大报告指出，改进政府提供公共服务的方式，引导社会组织健康有序发展。社会组织提供公共服务主要依靠大众志愿服务，从而成为公共服务的有生力量。政府通过社会组织提供全民健身公共服务，同样需要培育志愿服务社会组织[8]。政府在社会组织建设中应注意：①政府要重视各级各类体育社会组织的作用，使其成为全民健身公共服务的主角，引导此类组织常态化地开展全民健身活动；还要培育网络与社区草根等非正式体育社会组织的成长与转化，鼓励自愿为全民健身事业奉献的社会人士和机构参与其中，增强志愿服务组织的影响力。②政府应推动健身类体育社会组织实体化发展，以创建品牌赛事、建立培训基地等方式，提高其综合服务能力，促其走社会化、市场化、产业化发展道路。③强化“省、市、县”三级群体组织机构，充实各级全民健身领导小组，在基层乡镇或街道办建立工作站，在行政村或社区设立健身点，形成政府主导，以“健身指导员为责任人，健身社团为主线，健身站(点)为重点”，全社会参与的全民健身组织网络格局。

3.3“体医结合”助推全民健身科学发展

①制定政策时，体卫部门共同参与协商，形成导向性的指导意见和政策，破解体育与医卫部门条块分割、各自为政的格局。②鼓励社区医疗机构参与全民健身建设，对其开展有偿健身服务获取收益，制定税收优惠政策，有计划、有步骤地组织社区医务人员开展健身知识培训。然后，推进医保卡在全民健身公共服务领域的应用，经济较好地区可逐步实行医保卡购买健身服务的举措。江苏省部分地区利用医保结余资金购买健身服务已取得较好效果。③打造运动康复类智能健身载体，体验健身医疗新平台，特别是在雾霾环境下，满足患者室内健身需求，建立健身医疗的云平台，实时收集患者的健身康复信息。

3.4加强公共服务信息网络平台建设

《计划》中提到，“加快全民健身公共信息服务网络建设，提高全民健身公共信息服务能力”。为此，通过建立完善的信息服务系统来促进全民健身公共服务效率的提高。如，给健身器材打印二维码，健身者用手机扫码，将器材损耗情况反馈给站点，通过搭建“健身站点信息互动系统”，促其信息化发展。山东省体育局创建的全民健身公共服务信息系统值得借鉴。经了解，该系统主要框架包括：①健身指导、公务管理、数据对接3个系统平台；②设施、组织、活动、科技4个基础数据库；③设施、组织、活动、科技、服务、管理6个业务子系统。该系统建成后，形成集“健身指导、公务管理、数据统计、决策辅助”于一体，“管理和服务”相结合的全民健身公共服务信息体系，该体系为全民健身数据掌控、信息查询、资源整合等工作提供服务。

图1　山东省全民健身公共服务信息系统图

3.5促进全民健身公共服务法制化建设

①在顶层设计上，由国务院修订《体育法》确保全民健身公共服务的法律框架。在管理理念方面为其做出法律制度安排，在思想领域形成全民健身法治理念和权利保护意识。此外，国家体育总局需制定全民健身公共服务专门行政法规。省市各级政府在贯彻落实法规条令上，应完善具有实效、特色、可操作的全民健身政策法规，推动城乡社区全民健身活动持续、深入开展。②针对正式的政策法规配套相应的规章或实施办法。如，研制《政府购买体育公共服务办法》、《社区体育健身俱乐部管理办法》、《全民健身计划实施效果评估办法》等，对于全民健身公共服务制度化、规范化具有促进作用。③加强普法宣传，唯有广泛宣传，营造浓厚的执法氛围，才能将全民健身公共服务法制化落得实处。

3.6完善公共体育设施，多路径供给

解决公共体育设施供给不足作以下考虑：①强化城市社区“10分钟体育健身圈”建设，实现健身广场与路径等公共体育设施的全方位覆盖；②在农村乡镇及行政村继续推进“农民体育健身工程”、“雪炭工程”，加大亲民、便民类公共体育设施建设；③各地因地制宜利用绿地、广场、公园等场所和适宜的山川等自然资源，从社会生态与自然生态环境考量，建设具有地域特色、群众喜爱、环境良好、安全有效的户外健身设施，推行柔力球、抖空竹等绿色、低碳、环保类健身项目的开展。

在供给路径上有三种方式可选：①东南沿海经济发达地区，通过制度上的优惠政策引导成熟的社会组织独立发展、单独供给；②中部崛起与西部大开发战略中的欠发达区域，在国家与地方政府资金扶持的基础上，为社会组织与政府部门、企事业单位的合作提供机会；③东北、西北、西南边疆贫困地区，除了依靠各级政府的财政投入、国家体育总局“雪炭工程”的扶持，还应借助我国公益与慈善平台，通过基金会、希望工程等获得基础设施建设及健身志愿服务资源等。

3.7构建全民健身公共服务指标体系，评估实施效果

要构建比较科学的全民健身公共服务评价指标体系，就要通过具有明确指向性的目标模式，将居民体育活动中众多相互联系的目标具体化和集约化[9]。选取评价指标并对实施效果进行评估的方式：①甄选指标并确定权重，内容涉及制定评估标准，细分并确定各级指标，标明指数计分办法等。具体指标涉及组织网络、经费投入、社会团体、健身活动、设施与资源、指导与培训、国民体质监测、健身人口参与率、管理机构与制度、健身活动效果与信息等内容，按各指标的重要程度确定权重。②制定与评

价体系配套的全民健身公共服务统计表，保证数据收集过程、填报方式和填报指标的统一。然后，开发“网络填报平台”类软件系统，限期由区县和街道办录入原始数据资料。③由第三方对数据统计分析后形成“年度全民健身公共服务状况评估报告”向社会公布。