地方政府重大投资项目社会风险管理研究——以山东省为例



地方政府重大投资项目社会风险管理研究
——以山东省为例

董德利1，2，高学栋2

（1.中国浦东干部学院博士后科研工作站，上海201204；2.山东行政学院科研处，济南250014）

摘要：社会风险是一种导致社会冲突、危及社会稳定和社会秩序的可能性。在现代社会复杂系统中，与投资项目有关的社会风险因素几乎无法单独抽离出来，而是具有相互依存性，尤其在社会风险管理职责分散在不同行政机构、缺少信息共享和协同的背景下，重大投资项目建设可能出现“有组织的不负责任”现象。为此，需要创新政府公共管理模式，建立针对投资项目的社会风险管理体系，完善重大投资项目在社会不同层面的利益协调机制。

关键词：投资项目；社会风险；政府管理；山东省

一、引言

投资是推动国民经济和社会发展的重要方式。然而，现代社会以经济为轴心、以科技为动力、以资本为链条、以投资项目为载体的区域发展模式，存在诸多不确定性和复杂变异性等特点，有些重大投资项目还可能产生始料未及的负面后果。当然，借助现代治理机制和各种治理手段，人类应对风险的能力也在提高，但由此又面临着政府管理和公共治理带来的新型风险，甚至出现乌尔里希·贝克所说的“有组织的不负责任”现象。因此，与投资项目相关的人为风险是现代社会风险结构中的重要内容，包括政府决策模式在内的制度化风险尤其需要引起人们的关注。本文结合山东省近年来重大投资项目状况，从公共管理角度分析重大投资项目社会风险成因及规避策略，进而就政府管理模式创新与改革路径提出建议。

二、重大投资项目典型社会风险分析

近年来，山东省在区域经济发展过程中保持了良好发展态势，同时也积累了一定的区域性社会风险（表1）。从投资项目来看，山东省以半岛蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济区建设为龙头，主要突出配置了海洋高端产业、海洋战略性新兴产业和现代临港产业等投资项目，这些投资项目以高科技作为依托，规模大、集群化布局，尤其以港口集群和交通网络体系为主要内容的基础设施建设项目往往涉及征地拆迁和环境保护，项目投资额大、风险高、建设周期长，这些项目与社会公众的关联性大，涉及不同利益群体，存在很多典型社会风险。

表1：山东发展面临的主要问题与区域性社会风险来源

（一）征地拆迁引致的社会风险

无论城市还是农村，项目建设过程中的征地拆迁始终是项目单位、地方政府和相关部门遇到的最棘手、最困难、也是最难以解决的问题。在现行法律法规、政策规定的制度框架内，征地拆迁的补偿标准存在城乡、地区、行业等诸多差异，在具体实施过程中，征地拆迁和居民安置往往因具体政策执行、操作方式选择以及受影响人群利益诉求的满足水平等因素而引发大量社会问题，导致社会风险持续发生。与投资项目征地拆迁相关的具体社会风险有：一是群众抵制土地征收的风险。由于征地拆迁涉及群众切身利益，加上群众对征收政策缺乏理解，因此在土地征收问题上往往会与政府站在对立面，以各种形式抵制征地拆迁。其中，群众最敏感、最担忧的是公平合理补偿问题，如果补偿不合理，即使是少数人不满意，也有可能影响项目进度和社会不稳定。二是群众对生活环境变化不适的风险。项目土地征收要打破原来的生存现状，尤其由投资项目导致的异地安置会使长期形成的邻里关系解体，迁出居民不得不重新组建并适应新的社会关系网络，这些都会使被征收人在短期内感到惶恐和不适。三是群众对生活保障担忧的风险。征地拆迁使原有土地房屋收益消失，迁出居民短期收入受到影响，尤其经营性房屋的灭失还会使部分打工者失去原来打工的机会，造成暂时性失业，从而使其面临生存压力。

（二）项目投融资引致的社会风险

融资是保证投资项目顺利实施的关键，涉及金融机构、项目单位和大量民营企业，融资过程中的风险分担机制一旦出现问题往往会产生连锁反应，产生较大的社会风险，而且投融资过程还往往会遇到经济、社会、环境等政策问题。理论上来看，在规范的融资项目中，项目的建设、运营和维护是建立在严格契约安排基础上的，通过一系列严密的合同条款约定，能够使项目风险分散化，分别转移给建设承包商、运营商、原料供应商、产品购买方等，项目风险在各参与方之间能够实现合理分担，而且融资银行的大部分风险应该也是可以预期的，贷款人的利益通过交易结构、资产权益的抵押或质押安排和风险分担等措施保障，通过进入项目成本的方式予以补偿。然而在具体实践中，以项目公司承贷的项目贷款中，项目建设、运营和维护有可能缺乏严密的契约安排和有效的风险分担机制，使得项目风险未必能实现在各参与方之间合理分配，项目相关风险可能仍主要集中在项目公司。另外，资本金代表了投资者承担风险的限额，以及对债权人债权的保障程度，资本金比例实质表明了一个项目中银行与项目投资者的风险分配和承担问题。一般来说，企业总是倾向于尽量降低资本金比例。资本金比例越低，项目对银行融资的依赖程度越大，企业实际上是将项目投资相关的主要风险转嫁给银行。尽管国家规定的资本金比例是项目必须满足的最低要求，然而，满足上述规定虽然可以规避政策风险，但并不代表足以抵御商业风险，尤其民营企业介入重大基础设施项目时大部分存在出资问题，应重点关注其出资来源，尽可能要求项目资本金先于银行贷款到位。

（三）生态环境引致的社会风险

半岛蓝色经济区和黄河三角洲生态经济区都是以海洋为依托的海洋经济，其发展过程中的陆地污染、海洋资源开发、港湾建设、石油开采、海水养殖等人类活动，对海洋环境都会产生一定程度的影响。与其他海域相比，山东半岛濒临的海域具有一定封闭性，海洋生态环境较脆弱。蓝、黄两个经济区以及周边的渤海、黄海海域有丰富的石油和天然气资源，随着海上石油资源的不断开发利用以及海上输油线路的日益繁忙，海上溢油的可能性在不断增大。靠近渤海的东营、滨州、烟台、威海等城市目前都在积极谋划建设自己的出海通道，力争建成有一定吞吐能力的大港口；青岛作为黄海之滨的港口城市则正在建设千亿吨港口董家口港，港口码头建设需要填海造地，需要在海岸带开展工程建设；此外传统海水养殖规模的扩大和远洋捕捞的激增，都不可避免地会对渤海、黄海海洋生态环境造成一定的影响或者破坏。另外，山东半岛蓝色经济区内有黄河流入渤海，其他较大的还有弥河、潍河、胶莱河等河流，这些河流沿岸存在一些高污染项目，从而使得陆源污染与海洋生态环境相联系，而生活垃圾、工业废料的倾倒对沿海地区的海洋环境也会造成一定程度的破坏。

三、公共管理模式对投资项目社会风险的影响

目前，山东省仍处在快速发展阶段，要在区域层面和投资项目两个层面上应对社会风险，关键在于能否转变政府职能，建立起适应海陆统筹发展的投资项目服务保障体系和制度机制。从公共管理角度来说，对投资项目的社会风险管理可以归结到地方政府行为模式、项目决策体系、项目管理体制和公众参与等根本问题上来。

（一）地方政府行为模式

长期以来，各级政府往往是以市场进程的主导者、组织者和操作者出现的。在这种情况下，地方政府的行为模式往往有四种［1］84，分别是发展主义模式、企业家模式、庇护主义模式和掠夺主义模式。其中，发展主义表现为地方政府追求较高的GDP增长和财政收入，政府通过各种税收优惠、土地优惠政策甚至是零地价的措施来招商引资。企业家模式又被称为地方政府公司化，即地方政府某种程度上具有公司的特征，政府经营城市和土地，政府行为微观化、趋利化，过于强化经济建设职能而压倒了更为基础的公共服务和社会管理职能。庇护主义模式主要是地方政府通过各种手段进行资源争夺，扮演了地方企业所有者和地方保护主义者的角色。掠夺主义模式主要表现为地方政府行为的短期化，导致强烈的投资冲动，对土地资源廉价占用，不顾资源环境代价盲目掠夺式发展。实际上，政府行为模式与投资项目社会风险管理密切相关，如果缺乏利益相关者和社会多元主体的有效参与，政府治理工具的选择往往以强制性工具为主，政府行为过于依赖行政强制手段，在投资项目决策和实施过程中，会使得政府自身经常处于舆论的风口浪尖，引发社会不满甚至针对政府的群体性事件。

（二）投资项目决策体系

按照我国现行行政管理体制和国务院要求，一般由相关行政管理部门对投资项目实施综合化、多元化管理。其中，发展改革部门是投资主管部门，着重对项目是否符合国家宏观调控政策、发展建设规划和产业政策，是否维护了经济安全和公众利益，资源开发利用和重大布局是否合理，是否有效防止垄断等负责。环境保护部门负责环境保护审批，主要对项目是否符合环境影响评价的法律法规要求、是否符合环境功能区划、拟采取的环保措施是否有效等负责。国土资源部门对土地利用和资源开发利用总体规划和国家土地政策，项目拟用地规模是否符合有关规定和控制要求，土地、矿产资源开发利用是否合理等负责。城市规划主管部门对项目是否符合城市规划要求、选址是否合理等负责。行业主管部门对项目是否符合国家法律法规、行业发展建设规划以及行业管理的有关规定等负责。

现实中，各级政府对投资项目往往都具有相当程度的偏好，但政府对投资项目的决策体系与决策机制未必有效，主要存在以下问题：投资决策科学化、民主化意识淡薄，长官意志决策现象严重，公众缺乏参与主动权；科学论证不到位，缺乏综合论证评估，可行性研究报告成为争取项目立项的“可批性报告”；决策主体责任不明，决策责任追究机制尚需完善；投资项目难以有效控制，超投资、超规模、超标准的现象时有发生；项目评估制度、项目听证制度和公示制度对政府投资决策的监督管理作用较弱；专家参与的决策存在走过场现象［2］87。从投资项目决策体系来看，投资项目的效果和风险受制于决策主体、决策程序、决策方法和决策制度等因素。

（三）投资项目管理体制

在多元管理体制下，政府投资项目的审批流程一般为：项目建议书→规划预审、土地预审和环评预审→项目可行性研究报告→规划许可、正式用地手续→开工许可，对应的责任主体为投资主管部门→规划主管部门、国土资源主管部门、环境保护主管部门→投资主管部门→规划主管部门、国土资源主管部门→建设主管部门。山东省发改委也制定了建设项目审批、核准、备案等事项的具体管理规定（图1），对于各类投资建设项目，要求根据省政府关于核准投资项目目录进行核准或备案。当然，这一投资管理体制是按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，对不同投资主体、不同项目属性设置不同的管理要求，但同时也可能出现监管部门各扫门前雪，或者监管内容互为前提条件的现象。

图1：山东省投资项目审查管理要点

（四）公众与社区的参与

一般来说，社区参与可以使项目规划者和实施者获得更多有关项目所在地的条件信息，确定项目利益相关者的多方面需要，促进项目发起人与利益相关者之间的相互理解，提高投资项目在经济发展、环境保护、资源利用、社会发展等方面的有效性。然而，社区参与的项目虽然更能引起公众广泛的注意，但同时也有可能提高公众对项目的期望值，在某些情况下这些高期望是难以满足的，把项目受益者组织起来更是个漫长而复杂的过程，融入人们的感情色彩甚至可能导致这类投资项目的失败和延误。当然，在社区参与过程中，如果关于项目的收益和权力分配出现不公，那么反过来也会影响社区公众参与的积极性和效果［3］50。

四、重大项目社会风险管理的对策建议

风险的客观存在与主观判断共同决定了采取什么样的治理形式来实现一种理想的秩序。从风险治理角度来说，投资项目社会风险治理所要达到的目标有三个：选择风险、分担风险以及规避或减小风险，而政府、市场和公民社会则是现代社会公共治理的基本机制。因此，要管控重大投资项目的社会风险，需要明确政府的责任，将社会风险评估作为投资项目管理的前置条件，建立基于公民社会的投资项目社会风险管控体系，围绕程序、政策、方案、诉求等方面开展合法性、合理性、可行性和可控性评估，真正处理好改革、发展和稳定的关系。

（一）完善决策机制，构建投资项目风险防范管理体系

投资决策是投资项目社会风险管理的起始环节，投资项目社会风险控制甚至整个项目决策的有效性都取决于决策体系健康完整的运行与否。目前，政府往往占据着投资决策主体的核心地位，是决策权力的最终拥有者，而社会投资者和公众的决策权力有限，但投资项目决策是一种多目标决策和多元化利益主体行为，投资目标和方案都需要优先性排序。实际上，投资项目决策体系涉及决策主体、决策程序、决策方法和决策制度，只有建立完善的决策制度和运行管理机制，保证决策程序按照一定的规则运行，各类投资决策主体才能有效发挥风险管控作用。为此，围绕投资项目决策，首先要改变目前重技术经济论证而忽视社会风险防范的投资项目管理体系，加强投资项目与生态环境、人、社会的外部关联性风险分析。其次，要建立以公共需求为取向的项目价值评判标准体系。实际上，按照我国投资体制改革的基本要求，政府投资和企业投资有完全不同的目标，政府投资应侧重于满足公共需求，而企业投资在追求投资收益最大化的过程中，不能以牺牲社会福利为代价，满足公共需求、减少社会风险应该成为项目决策的基本依据。第三，要进一步完善项目储备制度、专家咨询制度、公示制度、听证制度、责任追究制度和项目绩效评价等制度，优化选择相应的决策方法，规范决策程序。

（二）明确责任主体，健全投资项目风险管理追责制度

按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担责任”的原则进一步明确划分责任主体，企业投资项目由企业承担主体责任，政府投资项目由政府承担主体责任，政府监管部门要承担监管责任。同时，建立和完善监管责任追究机制。在综合化、多元化管理模式下，每一个行政管理部门的管理范围、管理责任都是独立的，不同部门职责不能相互替代，而且不能以其他某一部门的意见作为自身部门履行管理责任的前提条件。同时，要加大对政府投资项目违规操作的处罚力度。具体包括：一是要制定政府投资责任追究可操作性法规，结合政府投资管理的特点，明确责任追究主体、追究范围、追究程序等具体内容，加大对政府投资违规违纪行为的惩处力度，增强责任意识，切实做到有权必有责、用权受监督、侵权需赔偿、违法要追究。及时披露涉及政府投资的问题，鼓励社会公众和新闻媒体参与监督，确保政府投资责任追究制度落到实处。二是要进一步加强稽查工作的深度，对稽查中发现的重大违规违纪问题，及时移送纪检监察机关处理，责令项目单位进行整改或通报相关管理部门予以处罚。同时，要及时向社会公布稽查结果和处罚结果，坚决遏制项目参与方不良行为的发生。对稽查工作中发现的同类问题，要认真查找深层次原因，并提出对策建议，充分发挥稽查工作对规范政府投资项目审批程序、提高政府投资管理水平的重要作用。三是要严格执行党风廉政建设责任制，对项目建设也实行“一岗双责”，发现腐败问题要严肃追究责任，加大查处违纪违法案件的力度，对在项目建设中违规操作、贪污受贿的，要从严查处。地方政府重大投资项目问责制的建立，可以起到惩戒和警示的双重作用，从而尽量避免政府在投资项目决策和执行过程中出现重大失误。

（三）扩大社会参与，完善重大投资项目社会评价机制

投资项目社会风险主要来自项目与相关利益主体之间的利益冲突与沟通障碍，对投资项目进行科学的分析与评价，是实现投资项目决策科学化、民主化，提高项目效益及其效果可持续性的关键。现有投资项目管理体制大多重视投资项目前期的合法性、合理性、经济可行性和可控性评估，实际上，对重大项目、重大政策、重大改革更应该重视投资项目与社会的互动关系、相互适应性、社会可行性和可持续性分析，施行投资项目全周期社会评价。另外，政府在社会系统中往往是强势一方，具有引导、管理与服务社会的多重职能，政府也是大多正式制度供给的当然主体，然而，由于信息不对称以及制度供给意愿、能力的限制，社会范围内投资管理体制、机制等制度的形成和变迁过程并非完全以公共利益为出发点，很可能是主管部门利益博弈和官员个体效用最大化的结果，尤其在制度实际运行中还存在政治利益与经济利益、眼前利益与长远利益的不完全一致，正式制度之外的获利机会使得那些敢于突破正式制度边界的行为者可能获得巨大额外收益，进而鼓励人们的非法行为。实际上，在重大项目投资过程中随时都会遇到各种问题，如果原来并不太大的问题在产生初期就被掩盖起来，这些被掩盖的问题就会发酵、膨胀和恶化，而如果有公开、理性的持续公共空间讨论、探索这些问题，对已经浮现出来的问题进行更系统的梳理，可能会激发出新的政策思路和开创性的具体措施，使那些显性和隐性的重大问题得以及时处理。因此，要打破原有制度的路径依赖和局限性，实现投资监管机制的良性变迁，从长远来看特别需要推动公民社会建设，提高制度构建和政策形成过程中的社会参与度。当然，对投资项目社会风险的治理，还有赖于整个社会的身份依赖关系转变为契约关系，有赖于社会心理结构的改变和社会资本独立性的建立。

（四）划分风险等级，实施投资项目社会风险分级管理

不同投资项目引致的潜在社会风险不同，为提高投资项目社会风险管理的有效性，在投资项目评价时可以引入社会风险等级管理制度，评定投资项目社会风险等级、评估风险承受能力、提出风险化解对策。笼统地说，高社会风险项目是大部分人民群众对项目有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件的项目；中风险项目是部分人民群众对项目有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突的项目；低风险是多数人民群众理解支持但少部分人民群众有意见的项目。对于不同等级的社会风险项目，政府在审批（核准）过程中应采取不同的处理方式，在项目实施过程中出现的各种社会不稳定因素，项目实施主体应当及时向有关部门报告并按照规定做好风险防范和化解工作。

（五）创新金融机制，提高投资项目融资效率和管控水平

金融在区域发展中具有先行性和杠杆作用，蓝色经济区建设需要不断创新金融机制，提高项目融资效率和管控水平，进一步拓宽半岛蓝色经济区项目融资渠道，加强政策性金融支持力度，探索和规范其他各类直接融资方式，积极推进区域性金融的先行先试。笼统来说，金融创新是指变更现有的金融体制和增加新的金融工具，其创新涉及的范围相当广泛，不仅包括金融技术的创新、金融市场的创新、金融服务产品的创新、金融企业组织和管理方式的创新、金融服务业结构上的创新，而且还包括现代银行业产生以来有关银行业务、银行资产负债管理乃至金融机构、金融布场、金融体系的变革。从金融机构来看，金融创新主要是指金融机构特别是银行中介功能的变化，它可以分为技术创新、产品创新以及制度创新。从金融工具的创新来看有信用创新、风险转移创新、增加流动创新、股权创造创新等方式。在半岛蓝色经济区项目推进过程中，可以用短期信用来实现中期信用，使原有金融工具提高变现能力和可转换性，也可通过债权变股权来提高项目进度，但必须同时提高相关行为主体对项目融资风险的管控能力和水平。

（六）加大环保力度，建立重大投资项目生态补偿机制

环境问题是投资项目社会风险的重要来源，建立生态补偿机制是实现生态安全、环境公平与可持续发展的必然要求。生态补偿的内容包括：一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失进行经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。从国际上来看，生态补偿的操作方式主要有四种类型：直接公共补偿，即政府直接向提供生态系统服务的农村土地所有者及其它提供者进行补偿；限额交易，由政府或管理机构为生态系统退化或一定范围内允许的破坏量设定一个界限，并允许对这种信用额度进行交易；私人直接补偿，由个体作为生态服务的购买者；生态产品认证，通过消费者的选择间接为生态友好型产品提供补偿。为了建立促进生态保护和建设的长效机制，中央政府已经提出“按照谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”。具体到重大投资项目的生态补偿问题上，首先应完善相关法律法规和制度，建立与投资项目规模相对应的一系列生态补偿配套机制。其次要建立政府监督管理机制，实行投资项目全过程生态补偿监督。第三要完善生态补偿的财政政策体系，建立多元化的生态环境补偿基金融资渠道和补偿方式。第四要建立投资项目生态核算机制，争取获得最大化的项目生态收益。

参考文献：

［1］杨静.社会转型和制度变迁下的地方政府行为与社会风险分析［J］.理论探讨，2011（03）.

［2］陈辉华，等.政府投资项目决策体系及运行机制分析［J］.科技进步与对策，2008（10）.

［3］国家计委投资研究所、建设部标准定额研究所课题组.投资项目社会评价指南［M］.北京：经济管理出版社，1997.

编辑：李磊

作者简介：董德利（1976－），山东济南人，经济学博士，副教授，中国人民大学公共管理学院博士后流动站、中国浦东干部学院博士后科研工作站在站博士后，山东省行政管理软科学研究基地研究员，主要研究方向：区域经济。高学栋（1959－），山东安丘人，教授，山东行政学院学报副主编、编辑部主任，山东省行政管理软科学研究基地主任，主要研究方向：公共管理。

收稿日期：2014-11-22

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2012.01.016

文章编号：2095-7238（2015）02-0088-06

文献标志码：A

中图分类号：C912.82