基于财政视角下郑州市农地流转问题的原因探析

柴海瑞

摘要：郑州市农村土地流转速度在加快，流转面积在不断增加，郑州市在加快土地流转方面做了大量的工作。但土地流转仍然存在不少问题及制约土地流转的因素。

关键词：土地流转 规模经营 现代农业

习近平今年强调指出“要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。”近年来，郑州市鼓励和支持农民按照“依法、有偿、自愿”原则，促进农村土地承包经营权流转，推动了农业适度规模经营，提高了农业集约化水平，促进了农业增效、农民增收和现代农业的发展，但也存在不少问题与制约因素。

一、郑州市农地流转现状

截止2014年年初，郑州市家庭承包耕地流转面积达到70.24万亩（不含巩义），其中出租57.3万亩，占81.6%；转包7.9万亩，占11.25%；互换0.8万亩，占1.1%；转让0.7万亩，占1%；股份合作348宣，占0.05%。全市流转土地共涉及农户数为13.7万户，占全市农户总数116.1万户的11.8%，共签订土地流转合同10.8万份，签订流转合同的耕地流转面积为62.1万亩，占流转总面积的74.5%。郑州市土地流转率为23.33%。郑州市为促进土地有序健康流转，取得了一定的成效。一是规范了土地流转行为，建立了较为完善的管理和服务制度。使土地流转管理与服务工作逐步走向制度化、规范化。二是搭建了土地流转服务平台，形成上下贯通、分工明确、比较完善的市、县、乡、村四级农村土地流转服务体系。三是推行了土地流转合同电子备案制度。建立了流转信息数据库，实现了对土地流转合同、土地承包合同、经营权证书等数字化管理。四是开展了业务培训，提高土地流转服务体系人员专业素质水平。推动农村土地流转工作的开展。五是实施了土地承包经营权流转奖补激励政策。

二、郑州市农地流转存在的主要问题

郑州市近几年农村土地流转面积在增加，流转速度在加快，但是土地流转和经济发达地区相比仍然存在不少问题，主要表现为以下几个方面。

1.农民进行农地流转的动力不足。郑州市农地流转主要由基层政府来推动，其他市场主体没有参与的积极性与主动性。中共中央办公厅、国务院办公厅2014年11月出台文件，鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。政府虽然对农地承包经营权流转给予了明确的肯定，但仍有部分农户宁愿请人短期代为耕作或将土地闲置，也不愿意进行农地流转。由于农民文化水平的限制，再加之农村发起这种规模化经营模式的组织较少以及中介组织的宣传不到位，农民对这种复杂的流转模式不感兴趣，会因各种现实因素而放弃农地流转。

2.农地流转“非粮化”现象严重。郑州市农地流转“非粮”比例日益加重。农地流转的“非粮化”种植是造成这种现象的主要原因。在农地流转完成之后，流入方将用于种植粮食作物的土地种植花卉、饲养家禽，有的直接变为建设用地。对郑州市农地流转土地的用途调查显示，农户之间小规模的土地流转，在流转之后基本上是从事传统的种粮活动。而种植养殖大户、合作社、企业之间的流转，流转后农地的用途往往会发生改变。合作社等土地流入方具有一定的资金实力，他们有意愿、有能力选择种植花卉、树木等高收益作物，以获取更高的利润。这种“非粮化”种植现象的滋生必然会导致郑州市粮食种植面积及粮食产量的下降。

3.农地流转程序不规范。目前郑州市部分农地流转过程不规范的现象大量存在。一是无合同流转。农地流转中，存在许多无合同流转现象。在农户之间进行的小规模流转中，多以口头形式约定，不签订流转合同。二是流转程序不规范。农户进行农地流转，在属地管理的原则下，应向土地流转服务中心（站）登记备案。但郑州市不少农户在流转后，没有及时到土地流转服务中心（站）备案登记。三是农地流转价格混乱。郑州市的流转价格不统一，农民不清楚应以何种价格进行农地流转。

4.农地流转服务组织不健全。土地流转服务组织没有形成统一完善的服务平台。郑州市所有的县市和有耕地的乡（镇、办）建立了土地流转服务中心（站），但是大部分乡级土地流转服务站多为兼职人员，且人员调动频繁，村级土地流转信息联络员没有误工补贴，工作积极性不高，直接影响到土地流转的供求信息搜集、政策咨询、合同签订、档案管理等工作。导致流转供求信息对接不及时，流转效率低。

5.农地流转中政府治理职能错位或缺失。政府部门应该在政策的指导下，引导农民进行土地流转，并规范土地流转中农户的行为，确保农地流转健康有序的开展。但一些官员为追求政府部门的业绩，滥用农村土地；有的为满足自身利益而损害农民的合法利益。政府部门服务出现监管混乱，越位、错位或缺失，滥用权利，强迫农民放弃对土地的自主权，强行买卖甚至征用农民的土地。农民原本具有的土地承包主动选择权，在一些政府部门的干预下变成了土地流转交易中的被动忍受者，政府部门没有起到引导、监管、促进土地流转的作用，反而强制性的加速土地的非正常流转。严重损害了农民的合法利益，制约了土地的正常流转。

三、郑州市农地流转问题的原因分析

目前郑州市农地流转中出现了一些问题，主要原因是制约我市土地流转的因素还有很多。

1.户籍以及农村社保制度不完善。我国的户籍制度和农村社保制度固有的缺陷，对农村土地承包经营权的流转产生了一定的消极影响。农业户口和非农业户口的区分以及农村社保制度的不健全，打击了我市农户进行农地流转的积极性。

长久以来，中国的户籍制度限制了城乡人口的自由流动。固有的户籍制度也限制了农村剩余劳动力的转移，影响了农地的流转。随着改革开放的实施，我国的经济飞速发展，越来越多的农村剩余劳动力涌向城市以期赚取更多的收入，但国有的户籍制度决定了他们不敢贸然将农地转让出去，农村土地可以为农民提供养老、医疗、失业和最低生活保障等综合性保障措施，土地是他们在外失去谋生手段之后最后的退路。而在土地被流转后，这些应有的保障很可能会失去，因而给农民带来了许多后顾之忧。2014年7月30日国务院正式印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，决定实行户籍一体化化制度，这意味着区分“农业”和“非农业”户口性质的城乡二元户籍制度将成为历史，但户籍制度的改革是一个漫长且艰辛的历程，并非一蹴而就，目前的户籍制度格局短期内很难改变。

我市农村社保制度还不很健全，保障水平较低、覆盖面较窄，如农村低保制度受条件限制，并未真正全面实现“应保尽保”。郑州市农村老龄化问题在加剧，使得农村社保问题日益突出，对农地流转产生了一定的影响。此外，农村养老保险发放的标准偏低，据调查显示，郑州市60岁以上的农村老人每月仅发放60元的养老金，合计每年720元。这对年迈多病的老人来说是杯水车薪，难以解决其养老问题。由于土地可以为农户带来一定的经济收益，缓解其经济问题，且其子女具有继承权，即使土地被征用，也可以得到一定的补偿，同是土地具有一定的就业及社会保障功能，因此农民出于自身的利益考虑，对具有生存保障功能的耕地有很强依赖性，加上非农就业的不稳定性，种地成为农民的首选谋生手段，从而影响了土地流转。总之，由于我国现有的制度体系以及农地流转的不成熟，严重打消了农民流转土地的积极性，造成农民流转农地的动力不足。

2.流转参与者市场意识日益增强。亚当斯密早在之前就提出“经济人”假设，后来也被称为“理性人”假设，其主要观点就是决策的主体是理智的，不参杂任何的感情色彩，精于算计，且不盲从，做出的行为也是理性的。农户和农地流入方作为市场经济主体的一部分，也具有“理性”这一特征，他们不会以实现社会责任、体现个人价值为目标，其行为背后最主要的决策动机是“收益最大化”。

任何一个国家要确保粮食安全，就必须有足够的粮食种植土地作为基本保证，农户的增收与国家的增产之间就产生了根本的矛盾。我国粮食价格低、成本高，收益小、风险大，当种植结构的选择权放在市场意识日益增强的农户面前，农户会通过权衡投入产出，选择进行农业种植还是非农业种植，以期获得更高的收益。当土地流转价格较低时，农户往往不会选择进行土地流转，即使农地流转交易形成，流入方承包土地之后，不一定进行粮食作物的种植，而往往会种植花卉、果树等收益较高的植物。随着农地流转中流入方与流出方的市场意识逐渐增强，他们作出的选择总是出于自身利益最大化，因此往往不会选择种植低收益的粮食作物，这就造成了郑州市农地流转的“非粮化”现象，对其粮食安全产生了严重影响。

3.农民文化程度偏低、法律意识淡薄。郑州市由于部分农民文化程度偏低、法律知识的缺乏，造成农地流转手续不健全，流转程序不规范。甚至出现违规违法现象。如有的是土地流转双方只有口头约定，没有签订书面合同；有的是流转合同签订没有使用全省统一的合同文本，内容不完整，甚至与政策规定相抵触；有的是土地流转合同没有经过鉴证或公证机关公证，多数土地流转没有进行登记备案，没有入档管理；乡、村两级组织接受委托流转土地时，没有与农户签订委托书；一些没有签订土地流转合同或合同内容不完善的，受利益驱动，出让方或受让方单方面毁约，导致流转纠纷产生；即使双方签订流转合同，也可能存在许多条款不规范的现象，为日后规范流转留下了许多隐患。影响了农村社会稳定。个别乡（镇）、村存在“强制流转”现象。个别乡村干部不尊重农民意愿，违背土地流转原则，集体土地未经民主讨论，不经农民同意，擅自做主进行流转，强行、低价流转农民的土地，甚至截留农民的土地流转收益。近年来发生的土地纠纷上访案件（到市级以上上访）不少是强制流转造成的。

4.农地流转中介服务体系不健全。郑州市农地流转从某种程度上说目前尚处于初始阶段，没有形成一定的市场规模，与之相配套的服务体系也不是很完善。一方面，由于缺乏硬性统一的要求，现阶段郑州市多数乡镇虽然建立起农地流转服务机构这样的流转平台，但不能实现农地供求信息的统一收集、整理和发布。农地的供给方与需求方无法及时互通有无，不能实现信息的迅速传递，往往是想流出土地的农民不能及时找到流入方，而具有流入意向的种植大户、龙头企业又很难同分散的散户洽谈合作。因为土地流转的服务体系不健全，导致土地流转效率低下，极大影响了流转的规模和速度，流转双方“配对”的成功率较低。另一方面，农地流转中介服务体系的不完善，也是造成农地流转过程不规范的主要原因。随着郑州市农地流转的逐步发展，必将从交易成本与需求规范性两个方面对其土地流转服务体系提出更高的要求。

5.地方政府经济发展的利益驱动。在政治和经济利益的驱动下，郑州市土地流转具有较强的地方经济发展冲动。在中央政府鼓励农地流转、发展农业现代化的指导思想下，各级地方政府在推进土地流转的过程中往往能够从中分享一定的收益。而地方政府为了保经济、促增长、显政绩，往往采取行政性的命令手段来使农民进行土地流转，致使主客颠倒，农民变为农地流转中的被动接受角色，这与地方政府本应履行的管理职能背道而驰。

目前，对于农地流转机制的激励多约束少，更是鲜有对政府行为的相关规范，这就容易造成地方政府不顾人民利益，人为推动农地流转的现象日益突出。

农地流转本是为实现闲置耕地的重新利用、实现农户和承包方共赢，而地方政府则应该在流转中发挥引导、促进和规范的作用，当政府在地方经济发展的利益驱动下，将其赋予浓重的政治色彩，成为实现地方政府经济发展的手段，只会与原有期望渐行渐远。