论新型城镇化背景下农水基建内资BOT及其风险规治

论新型城镇化背景下农水基建内资BOT及其风险规治

周艳波曹培忠

(南京师范大学 法学院，江苏 南京 210023)

摘要：山东某地新型投资例证再次印证了在新型城镇化进程中水事纠纷的风险依然存在。以农水基建设为例，仅靠政府投入肯定是不够的，效果也不够理想，不能满足农村社会的民生需求，必须实现制度创新，其中内资BOT就是重要的创新内容。在农业水利基础设施建设领域，引进内资BOT是否成功，关键是正确识别和合理分担风险；从风险来源上讲，内资BOT风险主要是来自政府和村委会的合同违约，进而引发纠纷。纠纷救济措施应当结合新型城镇化进程，明确BOT主体资格和缩小BOT投资范围，约束政府权力，理顺城镇化进程中土地制度，减少土地纠纷。实践证明：农民已经用自己的智慧，实践着BOT，无论是社会效果还是经济效益，都说明农业水利基础设施建设中可以采取内资BOT模式，但是要防范“伪城镇化”潜在的风险和纠纷。

关键词：农业水利基础设施；内资BOT模式；风险防范；纠纷救济

收稿日期：*2014-11-07

基金项目：2013年山东省社科规划项目(13CFXZ03)；2014年山东省法学会项目(SLS2014G46、SLS2014G12)；江苏省普通高校学术学位研究生科研创新计划项目(647)；2014年山东农业大学现代农业发展研究院课题(14xsk2-07)以及泰安市社科联重点课题调研成果之一

作者简介：周艳波(1969-)，女，吉林延边人，南京师范大学法学院博士研究生，山东农业大学文法学院副教授，专业方向为民事诉讼法学和国际法。

中图分类号：D912.29

文献标识码：A

文章编号：1672-335X(2015)05-0098-08

Abstract:The investment case in some area of Shandong proves again that water dispute is possible during the process of the new style urbanization. Take the agricultural irrigation infrastructure. Only government investment is not adequate and its effect is not ideal to meet the needs of rural society; therefore, the innovation of system is necessary, and the domestic investment BOT is an important one. In the field of the agricultural irrigation infrastructure, the key to the success of domestic investment BOT is the risk identification and sharing. The risks mainly come from the government and rural committee's breaching of the contract, which leads to disputes. The measures for dispute remedy must include the new style urbanization, establishing the status of BOT and narrowing its scope of investment, and restricting the government power so as to deal with the relationship between the urbanization and reduction of land disputes. The practice shows that farmers have achieved BOT with their wisdom and that in terms of both the social result and economic benefits the domestic investment BOT style can be adopted in the agriculture irrigation infrastructure; however, possible risks and disputes in the process of pseudo-urbanization should be prevented.

诚如2001年诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨说：“21世纪对于世界产生重要影响的最大的两件事情之一就是中国的城镇化。”新一届政府提出以“新四化”实现中国民族的“伟大复兴”，其中新型城镇化是重要措施。在这一政策背景下，如何改变以往以土地城镇化为特征的“伪城镇化”*我国学者在有关报刊中就中国的城镇化提出了历史性反思，认为以往的城镇化是对于农民土地权益的侵犯。参见孙维国.“伪城镇化”优思.中国青年报[N],2013-2-4.，基于中国农业社会的国情，在农业基础设施建设过程中，进行制度创新，实现社会资本和政府投入的有机结合，无疑是深化改革的重要内容。

基于此，本文从农业水利基本建设存在的问题入手，分析了国际盛行的BOT投资模式的法律特征和关键法律问题，在新型城镇化的政策背景下，厘清了农业水利基本建设内资BOT模式中的风险和纠纷，并通过一个模型，分析了其经济和社会效益。

一、以往涉农水利基本建设存在问题、原因分析和新型城镇化过程中农业水利基础设施建设创新设想

(一)以往涉农水利基本建设投入存在的问题和原因分析

虽然政府加大了涉农投入，*如为解决“三农”问题，政府加大了涉农基础设施的投入。中央财政用于“三农”的支出五年(2003-2008)累计1.6万亿元，其中用于农村基础设施建设近3000亿元，地方也增加了较多的投入，2008年全年中央财政用于“三农”的投入5955亿元，比上年增加1637亿元，增长37.9%。参照温家宝十一届全国人大一次会议政府工作报告的第一部分，http://lianghui2009peoplecomcn/GB/145756/8913018html.但是农业作为国民经济发展中的基础仍显薄弱，农村基础设施建设投入不足便是重要的方面，[1]以山东农业水利基础设施建设为例证就会发现，由于投入不足，基础设施普遍存在着年久失修、功能老化、更新改造缓慢等问题；同时由于组织管理功能薄弱，许多农村水利小型基础设施处于无人管理状态，导致设施损坏严重，不能适用新型城镇化建设现代农业的需要。

从统计资料可看出，政府虽加大了投入，但是投资占比偏低，没有从根本上解决涉农资金问题，且出现投资波动现象，不利于农事可持续发展。[2]参见表1。

表1　市场化改革阶段的支农 *投资和权重

(资料来源：依据(1980-2014)《中国统计年鉴》，中国统计出版社整理，＊其中支农是广义的农业含义，包括农、林、牧和渔，为了便于比对笔者选取0和5的年份资料。)

基础设施需求巨大，在最近推进的新型城镇化进程中，农村基础设施建设和需求总量巨增。[3]根据国务院发展研究中心《推进社会主义新农村建设研究》课题组关于农村建设中的需求是数据显示十分巨大的。参见表2。

表2　农村基础设施建设和需求

(资料来源根据国务院发展研究中心《推进社会主义新农村建设研究》课题组资料整理，统计数据是按照单项百分制统计的。)

由于管理水平落后，管理机构分散，投资渠道多元，功能效益低下，一方面造成重复投资，另一方面加大了管理成本，从而造成资金的浪费，影响了投资效果。出现上述现象的原因就是单一政府投资机制造成的。[4]参见表3。

表3　农业基础设施损坏原因分析表

(资料来源中国法学会课题《乡村治理结构与农村社会稳定问题研究》(结题编号CLS(2007)C0717)问卷调查资料概括整理。)

(二)新型城镇化条件下创新农水基建投资机制的基本设想

在新型城镇化进程中，解放农村生产力，发展现代农业，政府按工业反哺农业、城市支持农村的基本思路，延伸政府对农村基础设施投资的范围和领域，促进“三农“问题的解决，仅靠政府投入肯定是不够的，效果也不够理想，不能满足农村社会的需要和民生问题，如山东省某地发生的案件就是例证。依据地方电视台报道，在2014年的山东春季大旱中，虽然政府投入建设农业水利基础设施，修建了田间水利设施，但是没有按照市场机制配套管理，导致水价高涨，农民宁愿让庄稼旱死也不使用政府的水，就是一个典型。因此，为拓宽融资渠道，实现政府主导下的农村基础设施投资主体多元化是有效解决问题措施之一。为此，只要整合各级政府和政府各部门农村基础设施投资资金，建立新型融资模式如BOT，吸收民间资本，降低准入门槛，建立分工明确、相互制约、管理 规范、运转有序的投资资金使用管理机制，均衡各方利益，按照市场机制配置资源，提高投资资金使用效益，就可以解决基础设施融难问题，从而惠及民生。[5](P50-53)

二、BOT投资模式及其在我国的实践

(一)BOT模式产生的发展中国家资金短缺的时代背景和主要法律特征

BOT投资方式是Build-Operate-Transfer的英文缩写，*依据资金来源，可以分为外资BOT(国际BOT)和内资BOT，本文指内资BOT。除 BOT 外，由于项目的实际情 况 不 同 和 具 体 操 作 方 式 的 差 异 ， 其 他 的 变 体 还 有 ：BOOT(build-own-operate-transfer) , BOO(build-own-operate) , BRT(build-rent-transfer), BOOST(build-own-operate-subsidize-transfer)等模式。在1984年由土耳其前首相Turgut Ozal首次提出的，其含义为建设—经营—转让。最先的概念内涵是指东道国政府通过特许权协议将一定期限的特许专营权授予外国投资者，许可其组建项目公司融资建设和经营某项基础设施，并以该项目的营运收入作为偿还贷款以及收回投资和获得利润的主要来源，在特许权期限届满后，外国投资者须将该基础设施无偿移交给东道国政府。[6]后来这一缩略词就成为该模式的通行术语。

1、发展中国家资金短缺的时代背景

上世纪80年代，随着经济全球化步伐的加快和科学技术的进步，与技术、知识产权和资本密集型产品的贸易扩大，国际经济形势发生了根本性改变，发达国家，如美国在快速发展的知识产权贸易过程中，对于传统经济产生了冲击，特别是乌拉圭回合谈判前后，美国凭借科技、资金和技术优势，占领市场，有巨大的资金和技术优势；对此发展中国家的态度不同，一方面他们羡慕发达国家经济、科技和文化的繁荣，希望自己借鉴，快速发展；另一方面，不得不牺牲经济主权和市场，换取资金和技术，虽然认为西方的资金技术的代价重大，有些技术捆绑不利的条件，权益不对等，但是为了解决资金短缺问题，也就只好出现了上述模式，实际上是“用市场换资金和技术”的通俗解释。

2、BOT模式的主要法律特征

基于发展中国家为了缓解资金紧张，利用市场优势，吸引资金创设与建设项目捆绑在一起的新型融资方式，从中可以看出该模式有着复杂法律关系的债权合同，也就是BOT基本的法律属性是一种特殊合同，主要表现在以下几个方面：首先是主体具有特殊性。合同的一方为东道国政府，另一方为外国私人投资者或外商投资企业。[7]实践中，由于BOT方式本身是作为东道国政府吸收外资的一种方式兴起的，因此签订BOT合同的另一方当事人均是外国企业或外资企业，如太原旧关高速公路项目BOT合同的私人签约方系美国万德福公司。其次是客体具有特殊性。[8]BOT所涉标的一般为大型的公共基础设施，如交通、电力、桥梁、机场、港口等。这些基础设施一般都具有项目规模大，投资风险高，收入来源稳定，建设周期较长，技术含量高的特点，一般在东道国国民经济中占重要地位。再者是政府一方享有为维护公共利益所必要的特权。在签订BOT合同时，政府成为缔约当事人，其一方面以平等主体的身份与对方签约并自愿放弃了其享有的命令、指挥等权力；另一方面，政府为了维护公共利益，其都享有一些维护公共利益所必需的特权，包括监督权，对违约方的制裁权，单方面变更和中止合同权等。[9]基于国际投资中国家利益的特点，BOT模式具有自己的本质特点之一就是行政主体转移权力的这一特许权协议。[10](P23)BOT投资方式往往涉及东道国国计民生的重大公用事业项目，如果没有东道国政府的特许，外国私人投资者是无法进入这些项目的，因为关乎国计民生的重大公用事业项目多数为政府或公共部门垄断专营的行业。BOT的融资方式可以是通过与银行借贷，也可以借助债券市场，实现国际和国内融资，融资过程潜在着经济风险。[11]在BOT项目中，项目主办人在融资时，贷款人是针对该特定的特许权项目提供贷款，贷款清偿效果和保障依赖于项目产生的收益及其他股东和参与者在合同中约定的义务。三是国际投资中的BOT立法有着明显的国际法的特点，各国的立法方式也不同。[12]

(二)国际投资新秩序下的BOT发展态势

在世界南北悬殊和体制不同大背景下，国际投资之间的利害冲突一直存在；虽然WTO倡导的自由贸易理念，如TRIPS协议，要求成员国中享有国民待遇原则，减少贸易壁垒以及完善各国之间的投资制度，但关键问题一直没有解决。[13](P293)主要体现在以下方面：一是投资者的待遇标准问题，关于该问题国际上没有统一的标准，尽管WTO倡导国民待遇原则，但实际上是不歧视原则，在此背景下，有些国家以“例外”为由，人为扩大该原则的免除使用范围，导致出现西方国家倡导的所谓的“国际标准”，实际上是以投资为借口来实现投资国的政治目的。二是国有化的补偿问题，在BOT模式中的T是英语的TRANSFER的第一个字母，意思是转让，如何转让及补偿依然存在“充分、有效和及时”的争论。[14]三是投资纠纷的解决争端问题，发展中国家普遍信奉“卡尔沃主义”，与西方国家滥用外交保护权的做法和主张有较大的分歧。

(三)BOT在我国的立法和实践

1、BOT立法

各国关于BOT的立法，根据本国的法律传统和法律制度，采取了不同形式，在一些民商法比较完善的国家，BOT方式的政府特许可以直接适用东道国的一般立法的制度和规则，如大陆法系国家的法国适用行政法中的公共特许工程法，而在美国则适用公共契约法中的政府采购法。专门立法的形式可分为一般成文立法和单项成文立法，一般成文立法是没有专门的BOT法；但是其现有的法律对BOT方式的运作提供了较为完整的法律规定和制度架构，如澳大利亚；而单项成文立法，顾名思义就是指有专门的BOT法，主要以菲律宾、越南为代表。BOT立法在我国还不完善，实践中指导BOT项目工作的主要文件是1995年有关部门发布的《以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》和《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，并未形成适合我国目前国情的BOT立法体系和理论体系，不适应BOT发展的需要，在农村基础设施建设中的实践和理论研究更为薄弱。

2、我国BOT实践

自20世纪80年代底产生BOT以来，我国BOT事业发展很快，成为我国利用外资进行基础设施建设的重要融资渠道，*我国先后在广东沙角B电厂、广西来宾电厂和上海延安东路隧道等项目中使用BOT，其中广东沙角B电厂已经交付使用，运行状况良好，为我国BOT发展提供了成功的经验。之后，在部分地区的高速路建设中，出现有中国特色的BOOT和BTT等融资模式，极大地促进了基础设施建设和发展，为BOT扩展到其他领域奠定了重要基础。为此应按照加快体系创新和落实科学发展观的要求，研究BOT模式在农村基础设施建设中应当注意的法律问题，解决基础设施融资难问题，是加快推进新型城镇化进程中一个十分重要的任务。

三、农业水利基础设施建设引进BOT模式的法理分析

在新型城镇化进程中，解决农水基建资金不足引进内资BOT，必须从法理层面上分析BOT模式涉及到的问题，结合农业水利基础设施建设的特点，基于我国村民自治的法基础和国外法律实践有较大差别的基本国情上展开。[15](P61)

(一)内资BOT投资主体和范围问题

从严格意义上讲，BOT是理想的投资模式，但是随着项目的地点、时间、外部条件、政府的要求以及有关的规定不同，具体的项目又有不同的名称，出现所谓的BOOT(build-own-operate-transfer)、BOO(build-own-operate)，BRT(build-rent-transfer)，BOOST(build-own-operate-subsidize-transfer)等模式。这些变化形式表明，虽然不同的BOT项目具有共同的特性，但是并没有一个固定的模式。

传统的BOT项目主体有涉外性，同时主体特性具有行政属性，即合同的一方为东道国政府，另一方为外国私人投资者或外商投资企业。在农业水利基础设施建设引进BOT模式受到群众自治的限制和村民组织法的限制。因此，为减少纠纷和损失，应当尽量缩小投资范围，从村民和农村经济组织中确定主体资格；同时还必须注意到原先的BOT所涉标的一般为大型的公共基础设施；但是在农田水利基础实施投资中如何确定BOT范围，应坚持渐进原则在农村的道路建设、农田水利设施等方面进行BOT试点。

(二)引进BOT模式涉及到的风险和救济问题

BOT项目风险识别、分担是BOT成败的关键，只有按照一定的标准分析风险，合理分担风险，坚持平等原则处理好各方的利益关系，才能实现BOT的融资目的。传统的BOT模式涉及到融资项目，包括一系列的合同，组织关系复杂；因此合同风险是主要的，如何评估和分担风险一直是BOT研究的重要问题。[16]同时还有其他风险，主要表现为强制收购风险、法律风险、批准延期风险、贪污腐败风险、企业的可靠性风险等。在农田水利基础设施投资中内资金BOT风险体系中，主要是来自政府和村委的风险，由此引发的纠纷也比较多，从课题调研的情况有得到了印证(参见下节)。

(三)BOT纠纷的救济机制

传统的BOT模式涉及到的纠纷，在国际社会的处理机制上已经十分成熟，建立了专门的机构—解决投资争议国际中心(international center for the settlement of investment dispute，ICSID)，形成了一套严格的制度和程序，有利地维护了世界经济秩序。[17]在我国由于受到农民的法律意识、经济水平和传统文化的影响，发生纠纷之后如何处理，是采取ADR还是公力救济？亦或其他解决方式，若选择纠纷解决的方式不当，就很容易引发社会群体事件，导致社会失去稳定。因此，应积极研究我国成功BOT案件，从中寻求有益的经验和借鉴。

四、农业水利基础设施建设内资BOT的风险识别和规治

如上述，虽然国际社会关于BOT风险和纠纷的处理已经十分成熟，也建立了相应的纠纷解决机构ICSID，形成了严格的制度和程序，[18](P607-609)可毕竟在我国还是“ 舶来品”，与中国目前的社会、经济和法律环境，特别是农村环境还不能完全适用，例如由于不确定性导致的纠纷问题，如何进行法律救济；在特许协议的期限内，企业负责融资建设、经营管理、偿还贷款和回收投资，但若在特许期内，政府实行国有化，如何通过清算合理分配责任和经济收益。在城镇化背景下，往往涉及到土地征用、政府违反合同约定等不确定性因素，这极易引发社会纠纷，导致上访、集会，严重影响社会稳定。

从BOT法律关系和特许协议上看，涉及到投资环境和投资秩序等问题，其中特许协议的法律属性就是最主要的问题之一，其特征有国家(政府)属性和投资项目合同属性，不同于一般意义上的投资契约属性，无论在理论还是在实践中都有重大分歧，如内资BOT特许协议是民事合同还是行政合同；如果是行政合同，如何规范政府和政府违反合同的违约行为，[19]不确定性风险引发的纠纷应如何规制等系列问题都是法律人亟待解决的课题。

(一)农业水利基础设施建设内资BOT的合同风险和原因分析

传统的BOT方式融资方式中，建设项目风险的合理分配和严格管理是成功的关键，也是各方在项目谈判中的核心话题。从现代企业经营中一般面临三类风险，即战略风险、业务风险和金融风险；从BOT实践上讲主要有技术风险、金融风险和合同风险。*受研究范围的限制，本文仅仅就农业水利基础设施建设中的合同风险和防范提出建议。

农业水利基础设施与其他类型的项目不同，这种项目投资比较小，主体不仅有基层群众组织和基层政府，在资金来源上一般是建设单位自己筹措，往往通过民间借款，项目不成功就可能引发群体事件；必须在项目各个参与方之间合理地分配各种风险。在农业水利基础设施BOT模式中，不同类型的合同主要有纵向的特许合同、土地使用权合同等；横向的有建设合同、借款合同等；从涉及的主体上看，一般是基层政府、村民委员会和自然人等。在BOT操作过程中风险主要是来自纵向的和横向的，BOT不确定性合同风险引发的纠纷比较突出。参见表4。

表4　农业水利基础设施建设BOT模式合同风险类型和表现一览表

(资料来源： 依据2014年山东省法学会《新型城镇化条件下山东农地纠纷和平安机制建设研究》(SLS2014G46)调研资料)。

从上述表格可以看出，在中国农村，合同主体轻易不会违反BOT项目合同，BOT项目在村民层面中还是相互包容的。BOT合同风险多来自政府和合同主体违约造成的，如基层政府换届、城镇化进程中的土地征用和拆迁等外在因素的干扰，导致BOT项目的失败。

出现上述问题的原因是多元的。一是法律困境，在农村水利等基础设施投资中，涉及到农村集体所有制的法律困境和障碍，依据村民组织法等法律规定，必须经过村民代表大会同意所签定的合同才有法律效力，一般内资BOT模式是通过熟人社会完成。因此，如何处理好基层政府、村委会和村民代表大会的关系，防止纠纷和降低风险，不仅涉及到BOT合同的法律效力，也涉及到社会稳定，这是最基本的。[20]二是土地流转造成的，目前在积极推进新型城镇化建设中，土地权益的争执一直没有结束，相反有扩大化趋势。山东省土地争议位居“三农”问题首位，有的土地争议成为恶性社会事件，如2014年3月的“平度案件”就是典型的案件之一，具有明显的对抗性和持久性，*中国社会科学院2005年《农村土地制度和社会稳定研究报告》(内部资料)。突出问题就是土地流转过程中，分配收益的不均衡导致，土地流转失范，损害了农民的合法权益，造成上访申诉，严重危害社会的稳定。农民失去土地，土地收益分配不均，生活没有保障，引发极端矛盾和上访申诉等，主要原因是土地流转造成的。土地流转也给农村基础设施建设BOT项目带来负面影响，不利于项目实施，极易导致纠纷的发生。三是现实困境，如政府决策不当和群众的对立引发的冲突，如2000年初夏,地处山东中部的潍坊某县,由于政府强行调配地下水资源，当地政府在未做好有关农民思想工作的情况下,强行调配地下水资源，引发政府和农民之间发生冲突,造成当地公安干警一死一伤,警车被砸等严重后果。反思这一起本不该发生的水乱,除了农民兄弟的质朴无知之外；另一个重要原因就是在市场经济条件下如何以国民待遇原则维护农民的合法权益问题。*案件发生以后，引起学界和社会的强烈反思，其中反思重要的内容就是关于WTO 的基本原则在内国法的适用问题。在WTO法律体系中, 有一系列的规则和专项协议分别涉及农业问题及贸易问题, 其中最著名的便是国民待遇原则。国民待遇原则作为不歧视原则的一个重要方面, 是指世贸组织成员的商品或者服务进入一个领域后也享有与该国的商品或服务相同的待遇。通俗地讲, 在自由贸易市场条件下, 国民内部一律平等, 不能因差别有所歧视, 国民待遇原则是一种不歧视原则。这一原则在西方的法律制度中早有体现, 已成为民法的重要的基础性法制原则。基于这一原则的普通性, 国民待遇原则作为不歧视原则已经成为衡量一个国家法律制度的重要的组成部分和文明程度的重要指标。参见曹培忠,周艳波.国民待遇原则下农民合法权益保障问题研究——从一起地下水资源纠纷引发的命案说起[J].河北法学,2003,(6):140.该案件就是由于水利建设引发的水乱，这再次证明行政权力和法律原则的冲突，也为印证了BOT实施过程中的风险。

(二)农业水利基础设施建设内资BOT的风险规治

面对农业水利基础设施建设内资BOT的风险，如何降低风险，采取有效解决措施是实现BOT的关键，结合国际上通行的作法和山东农村社会的客观现实，特别是新型城镇化的政策背景之下，应采取下列规治风险措施：

1、明确集体组织成员为BOT主体资格和缩小BOT投资范围

由于BOT模式主体特性具有行政属性，即合同的一方为东道国政府，另一方为外国私人投资者或外商投资企业，在农业水利基础设施建设内资BOT模式中，涉及到农村集体所有制的法律困境和障碍，依据村民组织法等法律规定，必须经过村民代表大会同意后签定合同才有法律效力。建议投资主体方限定在一般村民，一是便于如何处理好基层政府、村委会和村民代表大会的关系，使特许合同更有法律效力；二是结合目前的民生政策的落实，让投资主体的村民从BOT项目中切实获得利益，增加村民收入，满足村民的获得感。鉴于原先的BOT所涉标的一般为大型的公共基础设施，如交通、电力、路桥等，为降低风险，减少纠纷，在农田水利基础实施投资中尽量和农村设施改造联系在一起，缩小BOT范围。原因在于一方面农村中不可能有大型的基础设施工程；另一方面农村又急需资金改善发展环境，解决“三农”问题。从一般的范围上看可以先在农村的道路建设、农田水利设施，如灌溉设施、防渗设施等工程领域进行BOT试点，然后取得经验再推开。

2、建设政府投资担保机制，保证BOT项目有序进行

鉴于合同风险多数来自政府这方主体，特别是在涉及到土地流转、征用、补偿等方面，只有合理规范政府和约束权力，建立政府投资担保机制，才能保证BOT项目的有序开展。一般来说，BOT项目建设阶段的风险由投资者承担；经营阶段的风险由双方共同承担。在农村水利设施投资主体多元化的发展阶段，可以由政府出面担保，来降低投资风险。政府担保可以确保项目的可行性评估和风险决定性因素的确定性，这既有利于社会的稳定，又可以切实保护投资人的利益；同时在一定程度上，成功实现BOT，搞好管理，也解决了农村就业问题，减轻了政府在就业方面的压力，提高了农民的经济收入和管理水平，为农民创业打下坚实的物质基础。

3、降低政府违约风险，规范BOT纠纷解决机制

在我国由于受到农民的法律意识、经济水平和传统文化的影响，发生纠纷之后如何处理，在比较传统和保守的地区，上访和申诉比较盛行；如何按照投资人的最初设想妥善解决纠纷，防止挫伤基础设施建设投资者的积极性，必须结合农村社会的客观实际情况，从有利保护投资者的角度出发，保护当事人的合法权益，采取救济措施。首先政府要严格依法行政，最大限度地保护投资者利益；其次实现惠农政策，将BOT和当前的新型城镇化进程结合起来，从解决农村基础设施投资的资金不足的角度鼓励和支持BOT项目；最后是采取政府投入和民间资本投入结合的方式实施BOT项目，[21]建立多元投资机制，以此减轻农民的负担，防止出现坑害投资者利益的现象。同时BOT自然人等投资主体，一定要科学管理和精心操作，让BOT项目成为发家项目和就业项目。

五、BOT模式投资经济效益模型的建立和效益分析

基于以上分析，结合最近中央关于建设农业集约经营管理等“家庭农场”模式，本文在成文过程中，又一次来到了山东中部发生水乱的地方进行调研，从农民的智慧中寻求社会发展规律的认识，从历史脉络中探询现实和历史的结合，从中发现：农村社会已经发生了巨大的变化，农民兄弟也在积极探索，步伐明显地走在了学术研究的前面。

(一)农业水利基础设施建设内资BOT项目介绍

在山东中部地区，农民已经用自己的智慧，实践着BOT，建设近10000亩农田地下灌溉设施，充分利用政府的惠农政策，建设高效节水农业。但是该项目不是严格意义上的BOT，只能是BO模式，从一定意义上这是创新，重要的制度创新，应验了伟人的话语，是人民创造了历史，人民只有人民才是创造历史的唯一源泉。

(二)BOT模式投资经济效益模型和分析

笔者根据该项目的投入，从投资核算的角度，建立了农田水利基础设施建设内资BOT模式投资经济效益模型，从中可以发现，效益十分可观。按照一万亩“家庭农场”的规模，以山东省目前物价水平，经过基层政府和村委会授权，建设农田水利基础内资BOT模式，投资和经济效益分析如下表5。

表5　BOT模式投资经济效益分析　单位:万元

(说明：直接受益A1是按照市场价格提供水利等灌溉服务收取的费用，一般是20-30元/亩小时；直接受益A2是BOT模式以后，一般散户节省的水利设施投资A21和人工费用A22，以及粮食增收A23的经济效益等。以A23为例，具体计算如下：在关键生物生长期间，由于BOT等水利模式的作用导致增产，一般是均亩产量的10%，按照2012年山东地区平均夏粮亩900斤，参照10%增长率，以目前国家粮食保护价格水平为0.8元计算，粮食生产利润A23的收益就是80万。以上投资效益分析是参照2012年平均物价指数，按照一级投资预算概算，同时考量天气等自然因素，有些数据可能有修正系数。资料来源依据2014年山东省法学会《新型城镇化条件下山东农地纠纷和平安机制建设研究》(SLS2014G46)调研资料。)

从以上投资经济效益模型可以看出：以目前的投资物价水平和工程量，万亩“家庭农场”BOT投资模式按照1.5系数的修订，保有投资50万；如果不考虑国家对于农业资源税收的优惠，当年回报率60%；间接收益率近400%，有巨大的盈利空间；实际上，在产粮大地区和经济作物地区，效益更好。

在笔者结束调研的过程中，发现农民以其特有的智慧和经验，在勤劳的大地上已经开始了农村水利设施建设的实践，如BOTS实践，有着丰富的经验，只是没有系统总结而已。

(三)后续问题—城镇化进程中普遍担忧的一个问题

该项目是农民用自己的智慧，在农业水利基础设施建设中实施的内资BOT项目，但是在城镇化的过程中面临着不确定性风险，一是上级政府修高速公路，征用农地；二是城镇化过程中，取消村庄集中居住，建设工业园区，引进大的工业项目，投资者和收益者脚下的土地或许成为工业用地。即使农民朋友辛苦创业，依然面临着来自政府等方面的不确定性风险，潜在在着风险和危机，该项目可能面临着失败，如何保护投资者的利益，保护农民的积极性，建立现代农业和农基设施，应为最核心的问题。

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The Domestic Investment BOT Style in the Agricultural Irrigation

Infrastructure and Its Risk Regulation under the Background

of the New Style Urbanization

Zhou YanboCao Peizhong

(Law School, Nanjing Normal University, Nanjing 210023, China)

Key words: agricultural irrigation infrastructure; domestic investment BOT style; risk prevention; dispute remedy

责任编辑：周延云