中国参与北极事务之海上救助的必要性及路径研究

中国参与北极事务之海上救助的必要性及路径研究

范厚明赵琪琦刘益迎

(大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连 116026)

摘要：北极冰川的消融使北极巨大的商业利益与战略价值逐渐显现。中国参与北极事务势在必行，但因诸多因素影响，其参与之路举步维艰。在综合分析北极海上救助现状与特征的基础上，提出参与北极海上救助的观点，分析中国参与北极海上救助的必要性和已具备的条件，指出参与路径的起点、重点、突破点及保障措施，为中国参与北极事务提供了一条可行且务实的路径。

关键词：海上救助；北极事务；中国参与；路径

收稿日期：*2015-04-11

基金项目：国家自然科学基金项目“北极航道通航环境评价及海上突发事件响应机制研究”(61473053)阶段性成果

作者简介：范厚明(1962-)，男，山东蓬莱人，大连海事大学交通运输管理学院教授，博士生导师，主要从事交通运输系统规划与设计、战略管理与系统规划研究。

中图分类号：D81

文献标识码：A

文章编号：1672-335X(2015)05-0013-05

Abstract:With the melting of the Arctic ice, the huge commercial interests and strategic value of the Arctic gradually emerge. It is imperative for China to participate in the Arctic affairs. Due to various factors, the road of China's participation is still struggling. Based on the synthetic analysis of the Arctic maritime rescue's status and characteristics, the authors put forward the viewpoint of participation in the Arctic maritime rescue, and analyze the necessity and conditions. Besides, they point out the starting point, key tasks and breakthrough as well as the guarantee measures, which provide a feasible and practical path for our country to participate in the Arctic affairs.

一、引言

在北极问题上，中国有着世界海运大国、全球第二大经济体和近北极国家的多重身份，参与北极事务不仅对我国自身的航运、能源和军事安全等方面有重要作用，更可以防止少数国家的恶意垄断，捍卫世界各国在北极事务中的公平与正义。继2013年中远集团“永盛轮”对北极东北航线试航后，我国首部《北极航行指南(东北航道)》于2014年9月正式出版。北极航线的商业性通航已初露端倪，中国需要做足准备，以期更好地开发利用北极航线，维护我国商船的正当权益。当前我国虽已成为北极理事会正式观察员国，[2]但尚无系统的北极战略出台，且因北极理事会“门罗主义”政策，我国仍无法真正地参与到北极事务之中。国内部分学者已对北极事务的参与途径进行了初步探索，但其研究大多集中于参与北极科考、环境治理与能源勘探的宏观策略方面，[2][3][4][5]缺乏实践性分析与微观层次的研究。尤其在北极脆弱的生态环境和开发技术条件的限制下，北极能源在未来短期内尚无望开采，我国参与北极能源开发的可操作性不足。想要实现我国对北极事务的实质性参与，必须从务实的角度入手，探索出一条中国既能切实参与又可发挥作用的“创新性介入”路径，而海上救助正是这样一条利人利己的务实之路。因此，对北极海上救助路径的研究具有重要的理论与现实意义。

二、北极海上救助现状与特征

(一)北极海上救助现状

北极冰川的消融使北极巨大的商业利益与战略价值逐渐显现，但恶劣的通航环境，以及大量商业船舶的进入，使各类海上突发事件随之增加，给北极的海上救助力量带来巨大压力。由2009年北极航运评估报告[6]总结出1995-2004年10年间北极所发生的突发事件类型及比例状况如表1所示。

表1　1995-2004年北极海上突发事件各类型统计

从表1可知，在北极海上突发事件中，机械操纵事故、搁浅、船损及沉船所占比例较大，这主要与北极航线冰盖的分布情况有关，航线中浮冰越多的海域，发生突发事件的可能性就越大。

由于海上突发事件救助的时效性强，具有发生不确定性、反应紧迫性的双重特点，对海上突发事件的救助响应必须快速高效，而面对北极广阔的海域面积和恶劣的通航环境，凭一国之力保障航行安全是难以实现的。为此，2011年5月，北极理事会成员国(美国、俄罗斯、加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典)共同签署了首个具有法律约束力的正式协议：《北极搜救协定》，对各成员国承担的搜救区域和责任进行了划分，该协议的通过不仅规范了北极海上救助活动，更加强了各国之间的互助合作。

在北极理事会成员国中，俄罗斯对其辖区海域的救助投资力度最大。目前，俄罗斯共拥有34艘破冰船，包括8艘核动力重型破冰船，2艘常规动力重型破冰船。美国拥有2艘世界上最强的常规动力破冰船“北极星”号、“北极海”号。但其救助责任面积较大，且因大部分搜救基础设施位于阿拉斯加南部，无法对北极突发事件做出迅速反应。加拿大拥有2艘重型、4艘中型破冰船，其主要救助设施位于南方，难以快速应对北部海区的海上事故；芬兰的海军都聚集在波罗的海，只负责北极地区的内陆搜救或运送救助物资；瑞典只负责向北极运送破冰船等搜救设备；挪威的搜救体系相对完善，但对破冰船的研发较为落后；丹麦的搜救基础设施同样较为缺乏；冰岛海岸警卫队运行着四个雷达监测站，但北部海域未被雷达完全覆盖，需要与他家合作完成搜救工作。[7]

目前因北极沿岸活动的增加(游轮旅游和资源开发)，环北极八国的救助机构已面临巨大挑战，北极商业航线的开通更将增加沿岸海域的危险系数。因此，大力建设北极基础设施，提高搜救能力，加强海军力量，已成为各国在北极战略中的首要任务。然而，由于北极理事会的排他性限制，目前还未有非成员国参与北极海上救助的案例，但随着北极航线通航船舶数目的逐步增加，理事会成员国与非成员国之间的多国合作是未来北极海上救助体系发展的必然趋势。

(二)北极海上救助特征

北极海上救助系统是一个复杂系统，各救助国因需要共同合作救助遇难船只而相互联系，又因各自的政治立场、军事文化差异而相互制约。各国为争夺北极战略地位而暗自展开权益竞争，具有其独有的特征。

1、人命救助的义务性和财产、环境救助的复杂性与广泛性

海上救助按救助对象划分主要有人命救助、财产救助和环境救助。其中，人命救助是无偿的，各国在能力范围内均有其义务。救助机构通常使用救助飞机前往事故现场对遇难人员进行搜救，受海况的限制小；而财产和环境救助是有偿的，且一般都通过救助船舶开展救助行动，受海况的影响较大。对于财产救助，由于北极救助环境恶劣、成本高昂，救助方难以获得满意的救助报酬，因此，各国针对不同船籍遇难船只的救助态度各不相同，国家之间的经济合作形势与友好程度可在此充分展现，具有复杂性。对于环境污染、破坏等事件的救助，由于船舶溢油等海上环境污染事件关乎全球的海洋生态环境，尤其会对近北极国家的海洋环境和生态造成严重影响，因而除环北极国家外，诸多有救助能力的国家均心系于此，希望在北极海上环境救助中谋一席之地，以保障自身利益不受损害，具有广泛性特征。

2、技术方面的可行性与北极理事会的排他性

据调查得知，近海救助船的满载续航能力一般为300—500海里，而专业远洋救助船则可达10000多海里，几乎可以抵达世界上的任何一个港口。针对北极海域而言，前往施救的救助船需要具备专业的破冰能力，而拥有破冰船的国家主要集中在北欧各国、西欧的英国、法国、荷兰，以及德国、美国、俄罗斯、加拿大、中国、日本和韩国。因此，从技术的角度考虑，拥有专业远洋破冰救助船的近北极国家均可前往北极参与实施海上救援工作。根据《北极搜救协定》，在北极发生海上突发事件时，北极理事会各成员国要按协议中划定的搜救范围进行搜救，目前北极的海上救助工作还没有成员国外的国家参与，具有强烈的排他性。

3、救助力量的强国主导性与小区域合作性

目前东北航线的主要救助力量来源于俄罗斯，受俄罗斯强制性护航的影响，即便冰况恶劣、通航数目增加，近年来东北航线上发生的海上突发事件仍然较少，体现了明显的强国主导性。而西北航线的主要救助力量来自挪威、丹麦和冰岛，相比于其广阔的责任范围，这些国家的搜救体系并不完备，例如在冰岛责任区内发生的重大事故，需要至少两个北极沿岸国共同参与搜救行动，因此，冰岛海岸警卫队与丹麦海军、挪威海军和美国海岸警卫队达成了制度化的合作协议，[8]具有小区域合作和倚仗强国的特点。

三、中国参与北极海上救助的必要性及已具备的条件

(一)中国参与北极海上救助的必要性

参与北极海上救助不仅是我国自身的需求，也是我国服务全球，承担大国责任的义务。其必要性体现在如下五个方面。

1、保障我国商船在北极的通航安全

作为世界海运大国，北极航线对中国海运贸易、经济安全影响巨大，不久的将来会有越来越多的中国船舶通过北极航线到达欧洲和美洲。但因恶劣的北极环境与通航数目的增多，各类海上突发事件将随之增加，给沿岸救助力量带来巨大压力，我国需要负担起保护本国商船安全的责任，协助环北极国家保障北极通航安全。

2、辅助北极科学考察，积累航行经验

参与北极海上救助活动，可通过救助船舶在北极航行过程中反馈的实地数据信息，辅助我国对北极的地理环境、气象水文条件、基础设施建设情况等的科学考察，为日后我国在北极的商业通航提供宝贵的航行经验。

3、为冰区船舶的研发提供帮助

救助船舶的目的海域一般为事故多发区，通过对北极航线上各类航行事故的起因及事故船舶各项参数的统计分析，可为我国冰区船舶的建造提供第一手实验数据资料，总结经验教训，从而推动我国冰区船舶安全性能的提升。此外，极地船舶需要在冰池中进行试验，目前俄罗斯、加拿大、芬兰、德国、美国、日本均建有自己的冰池，而我国还没有真正意义上的冰池。[9]因此，争取在北极试航的实践机会可以检验我国新造极地船舶的各项性能指标，对我国冰区船舶的研发意义重大。

4、为参与北极事务奠定基础

通过参与北极海上救助，可增加我国与环北极八国的务实合作，增强我国在北极事务中的话语权，让环北极国家充分认识到我国有担当、有作为的大国风范，打破国际上对中国参与北极事务的负面舆论，赢得其更多的信任与支持，从而提升我国在北极事务中的地位，为日后的参与奠定基础。

5、服务全球，树立大国形象

中国参与北极海上救助，为他国提供救助服务是作为大国理应承担的责任。通过履行救助职责，保障他人的生命财产安全，维护北极航线通航的稳定性，可践行人道主义精神，提高我国国际影响力，在根本上树立起开放现代，互助和平，共赢负责的大国形象。

(二)中国参与北极海上救助已具备的条件

1、技术条件

随着国人海洋意识的觉醒，尤其是海洋强国战略实施以来，中国的海事力量飞速发展，在极地装备的技术研发上取得了新的突破。2014年7月9日，我国首艘具有破冰功能的专业救助船“北海救117”轮正式列编，这艘具有45天超长续航力的远洋救助船能够完成冰区救助、浮油回收等多种复杂海况下的搜救任务，其B1级的破冰能力与极地科考船“雪龙号”相当，标志着我国在冰区海上救助领域开启了新的篇章。此外，我国还拥有“北海救101”、“北海救116”、“东海救101”等多艘续航力在1万海里以上的远洋专业救助船舶，可全天候执行远洋救助任务。2014年9月，我国极地科考队队员乘 “雪龙号”顺利完成北极第六次科学考察。目前我国已经批准在建新的极地科学考察船，其破冰能力将远超“雪龙号”，预计将于2015年—2016年开始投入使用。这表明我国破冰的技术研发已日趋成熟，参与北极海上救助活动已具备良好的技术条件。

2、法律基础

尽管《北极搜救协定》已对北极理事会成员国的搜救范围及责任进行了规划，且对北极理事会观察员国在北极事务中的参与权利进行了限制，但我国参与北极海上救助仍然是有法可依的。一方面，我国是国际海事组织(IMO)的A类理事国，而国际海事组织是联合国负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的专门机构，所以中国享有北极地区的海上事故或事件调查权；另一方面，中国是《搜救公约》的缔约国，因而有权基于北极海域海上救助目的进入或越过环北极国家领海。此外，《北极搜救协定》第十八章规定“协定的任何缔约国可以在适当的地方寻求和非缔约国间的能够有利于搜救工作执行的协作”，[10]作为该协定非缔约国，我国有权与相关缔约国开展协作，对北极海上遇难船舶实施救助，尤其是对在该区域航行的中国船只的救助。因此，参与北极海上救助是我国应有的权利。

3、道德要求

当下国际形势纷繁复杂，和平与发展的仍是时代的主旋律，中国协助环北极八国开展北极海上救助活动，共同维护北极航线的通航安全，符合我国和平、互助、发展、繁荣的外交理念。面对国外某些媒体对中国参与北极事务的各种猜忌与“中国阴谋”的诽谤，中国参与北极海上救助可挽救遇难船舶及人员于危难之中，彰显我国仁爱互助、敢勇当先、乐于奉献的道德品质，符合平等、博爱的人道主义精神。因此，中国参与北极海上救助有着坚实的道德基础与要求。

四、中国参与北极海上救助的路径

本文主要从路径的起点、重点与突破方向、完成重点任务的对策与保障措施这几方面论述北极海上救助事务的参与路径，路径如图1所示。

图1　参与北极海上救助的路径示意图

(一)确立指导思想与原则，以外交活动为路径起点

首先应确立以履行救助职责为使命、以合作协助方式为主线的指导思想，并以保护北极生态环境、尊重环北极国家的领土主权为原则，通过外交手段打消部分国外媒体对中国参与北极事务的误解与猜忌，创造良好的国际舆论环境。其次，应与环北极国家深入开展战略合作，达成北极海上救助的制度化协议，从而明确各方职责，避免矛盾纠纷，为中国参与北极海上救助工作奠定基础。

(二)以专业化建设为重点，以技术研发为突破方向

推进人才、装备和技术的专业化建设是北极海上救助路径实现的主要任务。在救助人才方面，我国的极地海上救助经验不足，能够应对各种复杂气候和冰情的专业救助人才较少，需要同俄罗斯等经验丰富的国家探讨学习，并通过建立系统、科学的人才培养体系，培养出高素质的救助人才队伍，从而提高救助人员在实战中的应急反应能力和操作能力，为解决恶劣环境下的复杂救助问题提供智力支持；

在救助装备方面，装备的适用性和先进性是救助工作能够有效实施的关键，而我国目前的救助装备在生产研制上相比于美国、俄罗斯等国尚存差距，具备破冰功能的救助船舶很少，破冰能力也较弱，尚未达到国际领先水平，因此必须加大救助装备的投资与研制力度，发展本国的冰区救助装备制造业，尤其是溢油回收装备的制造，以保护北极海上的环境和生命财产安全。

技术研发是北极海上救助的主要突破方向。因受北极强磁场作用和磁暴辐射的影响，常规的信息化技术在北极地区无法使用，且因恶劣的气象水文条件，普通的救助技术也难以取得预期效果。我国的北斗导航系统将于2020年左右覆盖全球，这将对北极海上救助的通信建设带来巨大的帮助，相关救助机构应抓紧对北极海域的通信技术、搜寻定位技术、现场施救技术等的技术研发，引进先进技术、设备与专家，突破技术难关，配合北斗导航系统全方位提升我国的救助实力。

此外，在资源配置方面，我国尚未建立完善的救助资源配置体系，对救助人员和救助装备的配置缺乏科学性，救助资源无法发挥其最大效用，对救助效果产生影响，因此，我们必须要协调好各部门之间关系，做到各司其职，合理配置资源，以期取得最佳的救助效果。

(三)完善法律法规、构建应急响应机制为保障措施

面对当今北极地区复杂的发展局势，中国参与北极海上救助必须立足国情，以国家政府的宏观调控的主要手段，不断完善救助方面的法律法规，做到有法可依，执法必严。我国是一个法制国家，然而目前我国还未有全面规范海上救助行为的相关法律法规，这使得我国各救助部门之间的权责不明，影响了救助时效，也极易引发法律纠纷，一套完善的法律体系对各部门的工作起着重要的积极作用。因而，相关部门有必要尽快着手完善国际救助方面的法律法规，使日后北极航线中的救助活动有法可循。

同时，应构建我国北极应急响应的长效机制，加强组织领导，结合政府的资金和政策支持，最大限度地协调配置本国的救助力量，配合相应合作国的工作部署；并针对可能发生的海上突发事件制定科学合理的应急预案，实现应急响应的快速化、标准化、高效化，为建立系统的北极海上救助体系、实施有序高效的救助作业提供支撑。

五、结语

随着近些年来中国国际地位的日益提升，中国参与北极海上救助已成为历史必然。参与北极海上救助既是我国保障自身经济安全和战略地位的需求，亦是国际社会的需要和树立大国形象的良机，不仅关系到中国的北极通航安全，更对中国参与北极事务起着重要的辅助作用。未来的北极海上救助体系必然朝着多国合作的方向发展，中国应把握住海上救助这条务实之路，稳扎稳打，全面提升我国的海上救助能力，与实力薄弱的国家开展多边友好合作，通过自身的实际行动赢得环北极国家乃至国际社会的信任与尊重，逐步实现我国对北极事务的参与权。

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[10] 韩立新,王大鹏.中国在北极的国际海洋法律下的权利分析[J].中国海商法研究,2012,(3):96-102.

The Necessity and Path of China's Participation in the

Arctic Affairs——the Arctic Maritime Rescue

Fan HoumingZhao QiqiLiu Yiying

(College of Transportation Management, Dalian Maritime University, Dalian 116026, China)

Key words: marine rescue; Arctic affairs; China's participation; path

责任编辑：鞠德峰