国内协同治理理论文献综述

2016-01-12黄思棉,张燕华

武汉冶金管理干部学院学报 2015年3期

国内协同治理理论文献综述*

黄思棉，张燕华

(广西大学公共管理学院，广西南宁 530004)

摘要：随着社会治理理论的发展，国内学者逐步重视对协同治理的研究，重点为参与主体的研究，多关注于学理性探讨、公共危机处理及对策研究、社会组织相关研究等方面，但缺乏对该理论的实证研究及定量分析。本文通过对近几年协同治理理论的研究成果进行分析、整理，梳理总结了学界关于协同治理理论的研究进展，提出了研究的不足之处，以期推动该理论在国内政治体制下实际应用的研究。

关键词：协同治理；理论研究

中图分类号：D035

基金项目：*本文为广西高校人文社会科学重点研究基地“区域社会管理创新研究中心”资助的“广西行业协会参与政府购买公共服务的困境与对策研究”的课题(项目编号：JDCX201501006)的阶段性成果。

收稿日期：2015-07-08

作者简介：黄思棉(1991-)，女，壮族，广西南宁人，广西大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为政府行为与公共政策；

张燕华(1989-)，女，汉族，广西桂林人，广西大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为政府行为与公共政策。

一、引言

联合国全球治理委员会认为“协同治理”是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续的过程，强调了治理主体的多中心化、治理权威的多样化、子系统之间的协作性、系统的联合动态性、自组织的协调性和社会秩序的规范化。在西方，该理论已被应用到管理学、社会学、政治学等诸多研究领域，在社会科学研究领域已经成为一种不可或缺的方法工具和分析框架。

近年来，我国学者也逐渐重视对协同治理理论的研究，成果数量呈现逐年上升的趋势。本文通过对协同治理理论现有的研究成果进行分析、整理，梳理总结了学界关于协同治理理论的研究进展,发现当前尚缺乏该理论在国内政治体制下应用的实证研究及定量分析，本文期望能推动学术界在这方面进行更深入的研究，为我国社会管理体制创新提供更有力的理论支持。

二、我国协同治理概念的发展

近年来，国内学者多从协同治理理论的目的和执行过程的特点来进行研究。杨志军认为协同治理理论应具有的一个特征是治理的直接目的是提高社会公共事务的治理效能，最终目的是最大限度地维护和增进公共利益[1]。朱纪华认为协同治理理论是指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人共同参与到公共管理的实践中，在发挥各自的独特作用的同时，取长补短组建成和谐系统高效的公共治理网络[2]。李辉、任晓春认为协同治理包含合作治理之义，强调合作治理的协同性，认为其包括匹配性、一致性、动态性、有序性、有效性五个特征[3]。杨清华认为协同治理是指在社会事务的管理过程中，政府、民间组织以及公民个人等子系统以法律、货币、知识、伦理等各种控制为序参量，借助系统中社会诸要素或子系统间非线性的相互协调、资源整合、持续互动，产生局部或子系统所没有的新能量，实现治理效能最大化，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的[4]。孙萍，闫亭豫认为协同治理即多中心主体采用协同合作方式参与治理活动[5]。田培杰认为协同治理指的是利益相关者为解决共同的社会问题，以适当方式进行互动和决策，并分别对结果承担相应责任，他认为协同治理具备公共性、多元性、互动性、正式性、主导性、动态性六个方面的特征[6]。

笔者综合以上学者的观点，认为协同治理是指在整个社会系统中，管理者和各利益相关方通过合作治理协同参与到公共管理的实践管理中，从而实现治理主体的多元化，实现治理效能最大化，最大限度地维护和增进公共利益。

三、我国协同治理应用领域研究现状

通过对近几年的文献进行梳理，笔者发现国内学者协同治理应用领域的研究主要集中在公共管理改革与政府转型研究、公共危机中的协同治理、非营利组织研究等方面，主要代表有：

1.政府转型大背景下的协同治理研究

管理型政府向服务型政府转变的过程当中，引入第三方力量，参与公共管理主体多元化是必然趋势。在协同治理理论研究前期，国内学者在政府转型的大背景下对其进行研究，主要代表有：2007年，刘晓指出要实现政府传统治理范式向协同治理范式的转变，必须坚持党的领导，加强行政生态文化重塑，积极引导培育“第三部门”，不断壮大公民社会力量，构建一整套协同治理的制度体系[7]。 2008年，郑巧、肖文涛认为服务性政府是一种全新的行政理念和政府模式，在我国实现服务型政府协同治理必须优化社会治理资源，创新社会管理体制，创造社会良性资本，发展基层民主政治[8]。2009年，郑恒峰认为我国公共服务供给机制协同治理的实现路径是：强化公共服务导向的协同治理理念；引入市场竞争机制的协同治理方式；发展社会协同治理组织并培育其自治能力；确立政府与社会良性互动的协同治理体制[9]。2010年，朱纪华认为要实现更为良好的社会治理应强化公共管理中政府主导地位，加快培育和发展第三部门，增进政府与第三部门、私人部门的合作，转变政府职能，完善协同参与机制，建立起政府、市场、第三部门等三维框架下的多中心协同治理体制。2011年，杨清华认为政府中心引起的治理失效、社会与政治问题矛盾凸显，要求政府治理方式适时做出变革,协同治理将成为这种变革的一种战略选择；作者从协同治理的理论、体制、人员、实践维度的分析推出，协同治理要适应技术变革的要求为解决当前实践问题提供理论与实践资源[10]。2012年，李莉、刘晓燕认为社会组织是政府和市场以外的第三方力量，推动社会组织参与协同治理，建立政府与社会平等合作伙伴关系，提高社会自治与自我服务能力，已成为当代社会管理发展变化的一个基本趋势[11]。

笔者认为，新公共管理提倡政府应掌舵而非划桨，因此由管理型政府转变为服务型政府是必然趋势。虽然协同治理主体呈现多元化态势发展，在加强与第三部门、私人部门合作的同时，政府起到协调和分配的主导地位。笔者相信注入新的主体力量，对提高社会自治和公共服务均等化将起到举足轻重的作用。

2.公共危机中的协同治理研究

由于政府作为单一决策主体，在处理公共危机过程中暴露出突出的治理矛盾和冲突，探索公共管理治理主体多元化成为一种必然趋势，为此国内学者在运用协同治理理论处理公共危机治理这一方面研究较为集中。笔者梳理了近五年国内学者对这一方面的研究，以期对协调治理理论应于公共危机处理方面的研究起到指导和借鉴作用。

2010年，沙勇忠、解志元认为公共危机的不确定性，使公共危机的预防和处理需要更广泛的社会力量和资源的支持，并指出由传统管理理念向协同治理理念转变、协同治理结构的建立、协同治理机制的塑造、社会资本的培育是构建我国公共危机协同治理的必经路径[12]。同年10月，陆远权、牟小琴在深入分析结合国际国内大背景下以及公共危机治理现状及困境的基础上，指出公共危机治理应在协同治理理论的引导下，进一步培育和壮大非政府组织力量，鼓励和发展民间组织；完善危机预警体系；建立公共危机治理的国际区间、中央与地方、政府与公民社会组织之间的多方位合作机制，从而提高协同治理效率[13]。2011年，赵玉娇、许培佳等认为公共危机中多元主体协同治理存在政府之间、社会参与主体之间和政府与社会参与主体之间三个方面的困境[14]。2012年,孙骅宣提出完善公共危机协同治理的组织机构，设立核心管理机构，有效发挥政府的主导作用，由政府带动各社会参与主体共同解决公共危机问题。2013年，杨军提出我国公共危机协同治理的对策建议主要有：注重法律法规体系的建设，给予危机治理主体法律上的保障与约束；建立健全综合性、系统性的危机协调机构；增强资源保障体系；改进通信手段，建立覆盖全国的危机信息枢纽；吸纳社会资本，给志愿服务主体提供平台；优化社会各参与主体的保障机制[15]。2014年，幸红对政府在跨界水污染纠纷处理中的协同治理机制进行了初步探析，她建议明确政府在跨界水污染纠纷处理中角色定位，完善政府环境责任机制，统一水污染排放标准，明确水质超标责任，建立地方政府间的长效协同治理机制[16]。2015年，赖先进在界定公共危机协同治理的内涵和要素基础上，分析了城市公共危机协同治理能力的基本结构，提出优化和构建我国城市政府危机协同治理能力的政策建议：建立统一的城市协同应急预警系统；建立跨部门、跨区域联动协调机制，提升危机协同应对能力；注重制度创新和技术创新，实现城市危机技术协同治理[17]。

综上所述，国内学者分别从不同的角度阐述了应对公共危机所需要采取的协同治理对策。各学者虽侧重点都有所不同，但综合各方面的建议就形成一套比较完善的公共危机协同治理对策。笔者认为可以将应对公共危机应具备的协同治理对策归纳为以下几点：建立健全协同治理的法律法规体系，设立独立的协同治理管理机构，有效发挥政府的主导作用，并建立明确的奖惩责任制；积极鼓励和引导非营利组织、民间组织等第三方组织参与到公共危机协同治理的主体地位上来，发挥优势互补的作用；完善和畅通信息共享机制，实现协同治理各主体之间的信息无缝隙共享和传播。

3.社会组织作为协同治理理论的主体研究

近几年来，越来越多的学者将社会组织作为协调治理理论的研究主体，开展了有关的理论探讨和研究：

2010年，何炜对协同治理视角下的非营利组织与政府的关系角度进行研究，他认为地方政府与非营利组织存在良性合作关系，两者的合作关系是建立在目标一致的基础之上，且以二者各自的组织身份和相互依赖性为前提[18]。2011年，徐祖荣认为市场配置资源的缺陷日益显露、政府调控功能也不是万能的，社会组织整合配置资源的功能优势在社会管理创新实践中的作用不容小觑，因此社会组织参与协同治理是必然的。他还提出在社会转型的背景下，民间组织如行业协会、学术性社团、环保组织、公益性团体将在社会管理的不同领域发挥重要的作用。2013年，李霞、干胜道分析发现非营利组织具有广泛的利益相关方、明确的目标、不同主体资源具有匹配性与协作有效性且不同主体通过动态调整实现管理有序性，能看出非营利组织管理与协同治理具有较好的契合性，得出了协同治理与非营利组织有效管理的一种新模式[19]。2014年，皮鹭通过基础调研，在加强政社合作、实现协同治理方面进行了初步思考，认为应从转变执政理念、发扬民族精神、促进政社合作三个方面入手，从而实现管理与自治相联合[20]。

随着社会组织的兴起，其在公共管理中日益显现出不可或缺的地位和作用。由于社会经济发展的需要，市场功能缺陷日益显现，而政府调控配置资源的能力有限，因此国内学者普遍认为社会组织作为协作主体参与公共管理协同治理是必然的。笔者认为社会组织作为公共管理协同治理主体之一虽呈必然趋势，但这一改革路径存在着严峻的困境。例如：政府部门作为协同治理的主导者，拥有国家赋予的职能和权力，那么政府部门该授予社会组织多大的职能和权限呢？政府部门是最大的信息掌握者，是否能主动向社会组织提供信息资源呢？社会组织的主体地位谁来保证？社会组织应具备哪些条件才可作为公共管理协同治理的主体呢？这些问题都需亟待解决和完善，才能保证社会组织在公共管理协同治理中的确切地位和发挥其应有的作用。

四、研究述评与展望

通过对近几年现有文献的梳理和总结，笔者认为，我国协同治理理论方面的研究范围还比较窄，仅仅局限于对协同治理理论层面的研究和归纳，而且突破性不强。例如，在协同治理的概念界定上，大多借鉴西方学者的理论要义，笔者认为应立足本国实际，对协同治理理论进行概念创新；再如，国内学者多注重引进非营利组织参与公共管理主体多元化，而在非营利组织成为治理主体之后的权力和职能保障方面没有做具体研究，以及非营利组织如何协助政府进行公共管理政策的设定、方案的筛选以及有效执行方面没有做细化的研究。因此，目前的有关研究只有理论上的概括，缺乏实证研究，很难推进协同治理理论的深入研究。协同治理理论研究在倡导和引进多元化主体之后，更应将研究重点放在多元化主体实现以后如何与政府构建良好的互助合作关系以及多元化主体的地位和职能如何保障等方面。笔者希望在今后的研究上应对这些方面予以重视，还原协同治理理论的真正要义，填补协同治理理论研究内容上的空缺。

参考文献：

[1]杨志军.多中心协同治理模式研究：基于三项内容的考察[J].中共南京市委党校学报,2010(06):44.

[2]朱纪华.协同治理：新时期我国公共管理范式的创新与路径[J].上海市经济管理干部学院学报，2010(01)：5-9.

[3]李辉,任晓春．善治视野下的协同治理研究[J].科学与管理，2010(12):82.

[4]杨清华.协同治理与公民参与的逻辑同构与实现理路[J].北京工业大学学报(社会科学版),2011(04)：48.

[5]孙萍,闫亭豫.我国协同治理理论研究述评[J].理论月刊，2013(03)：108.

[6]田培杰.协同治理概念考辨[J].上海大学学报(社会科学版),2014(01)：135-136.

[7]刘晓.协同治理：市场经济条件下我国政府治理范式的有效选择[J].中共杭州市委党校学报，2007(09)：64.

[8]郑巧，肖文涛．协同治理：服务型政府的治道逻辑[J]．中国行政管理，2008(7) ：48-53.

[9]郑恒峰.协同治理视野下我国政府公共服务供给机制创新研究[J].理论研究，2009(08)：25.

[10]杨清华.协同治理：我国治道变革的一种战略选择[J].汕头大学学报，2011(06)：84.

[11]李莉,刘晓燕.“协同治理”视角下的社会组织公共服务供给[J].城市观察,2012(04)：16,23.