中外合作高校政策质量优化研究

陈越

摘要：中外合作高校是教育全球化背景下我国高等教育国际化的一项战略选择。政策因素深刻地影响中外合作高校的发展，对其进行优化具有一定的逻辑必要性和实践紧迫性。中外合作高校的相关政策必须在目标理念、执行过程、要素组合方式、实施手段四个方面进行优化，做到四个统一：即质量保障与人才保留相统一；“依法科学”与“防惩结合”相统一；明确定位与合理规划相统一；事前审批、事中监控、事后评估相统一。

关键词：中外合作高校；政策质量优化；人才流失；教育主权

中外合作高校是“实施本科以上高等学历教育（含外国学士以上学位教育）且具有法人资格的中外合作办学机构”，在相关政府文件中有诸如“中外合作大学”“具有法人资格的中外合作办学机构”“独立设置的中外合作高等教育机构”“合作举办独立设置高等学校”等多种名称。到目前为止，我国共有11所中外合作高校，其中8所已建、1所筹建和2所拟建（深圳吉大昆士兰大学、北理工-莫斯科大学（深圳））。

从中外合作高校设立条件及相关重大政策出台的时间节点中可以清楚地发现，“我国的中外合作办学一直都是在政策的支持下逐渐繁荣起来的”（王璞、李玲玲，2013）。随着国家更多专项政策的出台，我国高等教育国际化进程明显加快，发展势头强势，空间潜力巨大。然而，我们必须厘清目前办学中存在的问题，追寻产生的政策性根源，优化相关政策，才能引领中外合作高校走内涵发展、合作共赢的办学之路。

一、中外合作高校政策质量优化的逻辑必要性和实践紧迫性

（一）中外合作高校政策质量优化的逻辑必要性

政策质量优化的逻辑必要性是指其发展与相关政策出台之间的逻辑联系，即政策质量优化有助于中外合作高校的发展，再由实践催生了政策的出台及优化，二者相辅相成，互为支撑。对此，由二者的时间节点对照可见一斑（见表1）。

表1中外合作高校与相关政策时间节点对照表

相关政策出台 中外合作高校设立/筹建

《中华人民共和国教育法》（1995）、《中华人民共和国职业教育法》（1996）、《中华人民共和国高等教育法》（1998）、《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》（2001） 长江商学院（2002）

《中华人民共和国中外合作办学条例》（2003）、《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》（2004） 宁波诺丁汉大学（2005）、西交利物浦大学（2006）、北京师范大学-香港浸会大学联合国际学院（2006）

《国家教育改革与发展规划纲要（2010一2020年）》（2010）、《教育部关于“十二五”期间高等学校设置工作的意见》（2011）、《教育部关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》（2013）以及2011年以来各省出台的相关政策 上海纽约大学（2010）、温州肯恩大学（2011）、昆山杜克大学（2012）、香港中文大学（深圳）（2012）和广东以色列理工学院（2015年筹建）

对比中外合作高校设立的时间及其相关重大政策出台的时间节点可以清楚发现：我国中外合作高校的发展与重大政策文件的出台时间具有一定的重叠性，证实了二者之间的逻辑关联。进一步推动中外合作高校发展，促进高等教育国家化，为我国经济社会发展培养国际化人才，提升国际竞争力，必须要优化中外合作高校相关政策，决定了研究的逻辑必要性。

（二）中外合作高校政策质量优化的实践紧迫性

随着中外合作高校办学实践的发展，中外合作高校办学中存在的问题也日益凸显，亟待进一步优化相关政策以引导与规范中外合作高校的建设，决定了研究的实践紧迫性。

1.办学质量低于预期

首先，中外合作高校本身办学质量缺乏保障。Philip G. Altbach（2010年）立足于美国高校海外办学的角度对其办学质量表示质疑，认为无论从师资、生源、校园环境、还是从东道主国情以及可能面临的风险来说，美国高校在海外办学都很难可持续发展。Philip G. Altbach（2011）再次质疑“海外分校有未来？”并进一步细化对教授质量时间、管理水平方式、生源质量数量、学术自由环境、持续资金投入、大学权力博弈和其他等一系列因素的分析研究，认为其办学质量难以得到保障。其中最为重要的在于生源质量和师资队伍。一是生源质量，虽然部分中外合作高校已经开始参考高等分数，并将其分数线划归“一本线”，但是面对传统的“公立高校观”和“出国留学潮”中缺乏显著优势，仍然在吸纳顶尖人才方面处于弱势。二是师资队伍，专家名师中充斥着“候鸟型”“假期型”甚至“周末型”外国教授，“讲座”课程、“集中授课”成为教学中的常态。常任教师中难以吸引高精尖人才。

其次，部分中外合作高校的办学定位过高。比如某校的定位为“亚洲第一、世界顶尖”，且不论合作的中外双方高校在距离“亚洲第一” “世界顶尖”尚存在的距离，过高的预期本身就会使得学校在建设过程中容易出现脱离实际、盲目投资等情况。2014年11月，该校被报道“人均52平宿舍配6000元台灯”。网友纷纷评论硬件过硬（甚至于奢华），同时担忧软件（教育质量）太软。

2.中方高校受益较为有限

首先，异地办学导致中方高校与中外合作高校距离较远，因而中方高校在诸如学生互派、教师交流、学科互建、管理互助、科研合作方面受益有限。所谓异地办学指的是中方高校与其参与共建的中外合作高校位处不同城市，甚至不同省份，如西交利物浦大学位于江苏省苏州市，而西安交通大学位于陕西省西安市；北京师范大学-香港浸会大学联合国际学院位于广东省珠海市，而北京师范大学位于北京市；昆山杜克大学位于美国北卡罗莱那州达勒姆，而武汉大学位于湖北省武汉市。这种异地办学的情况拉大了国内高校与其合作办学机构的实际距离，增加了学生间学习、教师间交流以及学校间互助的实现难度，原本期望的人才培养、教师交流、学科建设、科研合作以及形象推广等目标并未能通过加强与国外高校的交流合作得以实现。

其次，中方高校与中外合作高校的实质性合作有限。目前的中外合作高校的中、外合作办学者间存在形式合作或短期内合作，合作的深度和广度有待拓展，中外合作高校本应为中方高校带来的辐射作用和反哺作用有待加强。

3.加重人才流失

中外合作高校在其官方网站上大力宣传学校学生的出国率，比如，北京师范大学-香港浸会大学联合国际学院（UIC）就宣称在其近5000 名毕业生中有2000多名同学去到境外200多所大学读研深造（数据来源于UIC官方网站）。西交利物浦大学则宣称其2010、2011、2012年分别有96%、90%、80%的学生赴世界知名大学继续攻读硕博士研究生（数据来源于西交利物浦官方网站）。虽然，根据教育部公布的数据，近年来我国出国留学生归国率持续增长，但至少可以证明留学美国的学生归国率远低于这一数据。Philip G. Altbach（2013）表示“半个多世纪以来，从中国和印度到美国接受高等教育的学生中，80%留在了美国。”与近年来中国的人才流失成为西方国家科技进步、经济发展新动力相对的是由我国投入大半的中外合作高校培养出来的高层次人才的流失，甚至可以说，中外合作高校成为了人才流失的“加速器”，这与我国中外合作高校政策目标理念是相悖的。

4.教育服务贸易逆差拉大

中国教育在线网站公布的“2014年出国留学趋势报告”中指出“据调查，目前中国留学行业产业规模约达到了2000亿人民币…… 其中，留学生境外支出所占份额最大，达85%。”我国教育服务贸易进口额达到1700亿元人民币。与此相较的是，全球“教育服务贸易额也在不断提升，2009年已经超过了300亿美元”。其中“美、英、澳、法、日5个发达国家占据了将近80%的教育服务市场……中国仅占有0.65% ”。

中外合作高校作为教育服务贸易的一部分，并未能够起到缩小贸易逆差的作用，反之，拉大了教育服务贸易逆差。原因在于：一是中方投资远高于外方投资。中外合作高校中存在“地方政府斥巨资”以公共财政投入补贴中外合作高校建设，中方高校提供较多的人力物力支持。比如《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》表明“中外合作办学机构中境外资金的比例应低于50%”。二是外方收益高于中方收益。《中华人民共和国中外合作办学条例》（以下简称《中外合作办学条例》）规定“中外合作办学机构存续期间，所有资产由中外合作办学机构依法享有法人财产权，任何组织和个人不得侵占”；中外合作高校是“以中国公民为主要招生对象的教育机构”，收取高额学费，从国外公民获取的资金少于从中国公民获取的资金。这种投入产出分配的不对等，使得大量的资金流向了国外，导致我国教育输入与教育输出严重失调、教育服务贸易逆差进一步拉大。

5.我国教育主权受到影响

教育主权是国家主权的组成部分。《教育法》第六十七条规定：“教育对外交流与合作坚持独立自主、平等互利、相互尊重的原则，不得违反中国法律，不得损害国家主权、安全和社会公共利益”，其中明确了将维护教育主权放在了中外合作高校建设的重要位置。

目前，中外合作办学中有碍教育主权的现象主要可以归纳为以下两个方面：

一是文化渗透。“如果说二战前殖民主义是西方资本主义国家对非西方国家资源的掠夺，新殖民主义则主要是对人的劳动的掠夺，后殖民主义大致可以归结为对文化与精神的渗透”（荀渊、陈丽媛，2013）。中外合作高校多采用国外原版教材，由外国教授授课，有利于开阔学生国际思维的同时，但也直接或间接传播西方意识形态和资本主义文化。

二是主权让渡。“教育主权让渡指各国基于自己的国家利益，把自己具有的教育权力部分出让给国家组织或超国家体使用，以实现利用国际资源发展本国教育、更好培养人才和壮大国家实力的目的”（茹宗志，2008）。中国在WTO的GATS协议中VATS协议中，在9个领域中对教育主权进行了让步，但未承诺跨境交付，未承诺与中外合作办学以国民待遇，保留了对中外合作办学的审批权和定价权，对自然人流动方，对其居住时间也有一些限制。但是中外合作高校的出现对以上的保留提出了质疑，进一步影响推动了教育主权让渡。

二、中外合作高校办学中问题的政策性根源

中外合作高校的发展离不开政策的引导和支持，同时其存在的问题可以从相关政策中溯源。

（一）政策目标缺乏合作共赢理念

我国中外合作高校实际上存在三个合作主体，包括国外高校、国内高校和地方政府。三方在办学目标理念方面存在较大分歧（见表2）。

表2中外合作高校三方合作方的主要目标

合作主体 主要目标

外方高校 经济创收、人才吸纳、形象推广

中方高校 人才培养、教师交流、学科建设、科研合作、形象推广

地方政府 提高地方文化实力、发掘新的经济增长点、实现地方教育新提升

然而目前我国中外合作高校办学的相关政策未能实现以上三方办学主要目标的有效整合。首先，虽然中外合作高校较好地满足了外方高校关于人才吸纳和形象推广的目标，但其首要目标——经济创收未能得到较好满足。有关政策对办学中的营利性质的规定比较模糊，比如，《中外合作办学条例》中规定“中外合作办学属于公益性事业”（第三条），“中外合作办学机构收取的费用应当主要用于教育教学活动和改善办学条件”（第三十九条）；《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》（以下简称《实施办法》）再次强调“中外合作办学机构不得从事营利性经营活动”（第二十八条）；《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》中反复申明“坚持中外合作办学的公益性原则”。这些规定削减了外方高校参与办学的积极性，阻碍了中外合作高校的发展。

其次，中方高校参与办学的主要目标没有得到相关政策的保障。现有中外合作高校相关政策只规定了合作办学必须由国内高校参与，对其应当履行的责任与义务进行了规定，相反对其权益的规定不够明确，缺乏对中方高校合作办学目标理念实现的应有保障。

最后，《条例》第十二条规定：“申请设立实施本科以上高等学历教育的中外合作办学机构，由国务院教育行政部门审批。”（第十二条）“省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门负责本行政区域内中外合作办学工作的统筹规划、综合协调和宏观管理。省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门、劳动行政部门和其他有关行政部门在其职责范围内负责本行政区域内有关的中外合作办学工作。”（第八条）中外合作办学中的教育主权和领导体制问题一直纠结不清、条块分割、异常复杂，市级政府在中外合作高校中具体扮演怎样的角色？应该履行怎样的职责？具有哪些权限？如何与国家教育行政部门划清职责范围等等问题难以厘清，因而市级政府出资办学以提高地方文化实力、发掘新的经济增长点、实现地方教育新提升的目标理念也难以确保。

（二）政策执行出现偏差

理论上，公共政策执行存在“替换性执行、选择性执行、象征性执行、附加性执行”（陈振明，1998）和“抵触型、僵化型、滞后型、折扣型、结构型”（陈庆云，1996）等问题。《实施办法》中要求“被邀请的外国教育机构应该是国际上或者所在国著名的高等教育机构或者职业教育机构”（第十二条）。然而，温州肯恩大学、北京师范大学-香港浸会大学联合国际学院中的肯恩大学、香港浸会大学并不符合上述规定却通过审批，批准设立。

可见在高等教育国际化政策执行过程中也存在问题，主要原因有三个方面：一是政策执行主体的素质有待进一步提升；二是政策执行客体配合度较低，甚至存在刻意欺瞒等现象；三是政策文本存在话语模糊、边界不清等现象。如“国际上或者所在国”（所在国著名的高等教育机构未必是优质的教育资源）、“优质教育资源”（何为优质？优质的标准？）、“合理回报”（多少为合理？）等用词容易让政策执行的主客体产生困惑。

（三）政策要素组合方式不科学

政策的基本要素是主体、客体和手段。中外合作高校政策中主体、客体和手段在组合方式中存在较大问题。一是主客体混乱。政策的主体通常是政府部门，但是由于中外合作办学中地方政府通常充当合作办学中的一方，因此在某种情况下，地方政府将既是政策主体也是政策客体，造成政策主客体混乱的现象。

二是政策主体与政策手段的不匹配。中外合作高校政策实施的重要手段是加强监管，而监管的主体却一直集中在政府，政府工作人员时间、能力、精力有限，很难以有限的行政力量对体系庞大、结构复杂、并将日益增加的中外合作高校进行监督。

三是政策客体间关系不平等。高等教育国际化政策的客体是指参与中外合作高校办学的外方高校、中方高校和地方政府，三方之间理应是平等协商、合作共赢的关系。事实上，虽然《中外合作办学条例》规定“外国教育机构、其他组织或者个人不得在中国境内单独设立以中国公民为主要招生对象的学校及其他教育机构”（第六十二条），必须与国内某一高校合作，且“校长或者主要行政负责人，应当具有中华人民共和国国籍，在中国境内定居”（第二十五条），但是中方高校在合作中依然处于被动地位。比如，外方高校A原拟定与中方高校B在C市合作建设中外合作高校，然而由于细节问题，三方未能达成一致，中方高校D与E市在以“斥巨资、提供优越的物质条件”下获取了与A的合作机会。可见，目前中方高校和地方政府积极主动推动高等教育国际化的后果之一就是在三者关系中处于被动地位。

（四）政策工具不完善

长期以来，中外合作办学政策敏感度极高，一方面是政策的受益者，另一方面是政策的制约者。《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》（2001）以及《中华人民共和国中外合作办学条例》（2003）和《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》（2004）签订和出台以后，中外合作高校出现加速发展的势态，同时引发了一系列问题。2007年《教育部关于进一步规范中外合作办学条例》出台后又出现了短暂的停滞状态，可谓“一管就死、一放就乱”，其原因主要在于政策实施手段不完善，事前审批、事中监控、事后评估间失衡（见表3）。

三、中外合作高校政策质量优化的现实途径

为了解决目前中外合作高校办学中出现的系列问题，弥补相关政策中的不足，切实实现相关政策质量优化，我们必须做到四个“统一”。

（一）政策目标理念中做到质量保障与人才保留相统一

中外合作高校的政策必须做到能力培养与人才保留两手都要抓、两手都要硬，既要通过中外合作办学培养学生的能力，也要把人才保留作为政策的核心目标。中外合作大学的1+2+1/2+2/3+1等学年模式下必须坚持“鼓励回国”，为人才强国战略目标实现提供人力支撑。一方面，在能力培养过程中适当参考国际大学排名，切实把引进“外国知名的高等教育机构”“外国优质教育资源”“强校、名校”“世界名校”等政策落到实处。例如，印度大学拨款委员会（UGC）公布了新条例，禁止印度大学与非全球排名前500名的大学合作。教育部有关负责人也曾表示，参考权威的大学排名，“在我们对外国教育机构缺乏足够了解的情况下，不失为一个判断途径”。我国在相关实施细则中可以添加对于外方高校的排名要求。

另一方面，加大人才“保留”政策力度，积极引导走出去的中外合作高校学生回国。既要保障和鼓励“来去自由”，促进中外合作高校学生国际素质的提高，同时实施人才激励机制、提高人才待遇、营造人才创新环境。例如，将中外合作高校毕业生中的优秀人才纳入“万人计划”“百人计划”的范围，为我国实施人才强国战略提供保障。

（二）政策执行过程中做到“依法科学”与“防惩结合”相统一

在中外合作高校政策执行过程中，“依法科学”与“防惩结合”主要针对不同的两个问题提出的。“依法科学”是针对行政主体在政策执行中出现的问题而提出；“防惩结合”主要针对行政主体如何规范中外合作高校办学主体行为而提出。“依法科学”要求政策执行主体必须做到依法执政、依法行政，以政策、法律为依据，以缓解由于素质问题而造成的选择性执行、过度执行和错误执行的出现。“依法”的前提在于“法”的科学性，即文本明晰、逻辑合理，上位法与下位法无矛盾冲突等。同样“依法”也需“科学”，拒绝生搬硬套，甚至于“抠字眼”的僵硬“依法”。

“防惩结合”则要求中外合作高校行为规范过程中要制定相关的防范机制与惩罚机制，既要构建谨慎的准入机制，以严格的审批制度和周密的审批程序保证我国教育机构的质量，又要健全我国的中外合作高校政策中的惩罚机制，以综合性惩罚机制代替单一的惩罚机制。例如，在《中外合作办学条例》“法律责任”一章中对中外合作办学中出现的各种问题行为的法律责任进行了界定并制定了相应惩罚，多次提到的“10万元以下”的处罚，相对于中外合作办学中可能攫取的不法收入来说惩罚力度过小。惩罚额度过小导致不法分子铤而走险，不法行为难以得到有效控制，因而可以辅以行政拘留、列入黑名单等方式杜绝此类情况的出现。最后，需要注意的是，“依法科学”与“防惩结合”都需要以明晰的文本话语为基础。

（三）政策要素组成中做到明确定位与合理规划相统一

中外合作高校办学离不开政策的指导，政策中模糊定位将会阻碍政策执行，特别是落实政策要旨、正确执行的要求。例如，“中外合作高校”的性质模糊成为执政过程中的难题。私立与公立、营利与非营利成为中外合作高校需要厘清的重要问题。不仅如此，政策要素间必须合理规划安排，以合理的政策手段正确搭配政策的主体和客体，也是中外合作高校发展的必要前提。

首先，政策的主体不仅在于政府部门或者行政人员。目前，政府部门成为中外合作高校审查、监督的主体，其任务之艰巨、对象之繁琐、责任之重大显而易见，并难以保障。事实上，群众是政府最雪亮的眼睛，在治理理论的指导下，多元治理主体已经成为现代公共行政管理的现实选择，多元监管主体成为必然选择。其次，地方政府在参与中外合作高校办学中而成为政策客体，在接受上级政府管理的同时，更重要是接受第三方的监督约束。最后，政策主客体与政策手段间也必须进行合理规划，政策手段必须切实可行，真正做到通过正确的手段实现理想的目标。

（四）政策实施手段中做到事前审批、事中监控、事后评估相统一

事前审批、事中监控、事后评估是行政的一般程序。根据表3可以发现，目前我国有关中外合作高校办学的事前审批政策较为丰富，除了在各项政策法规关于“设立”的条文中对中外合作高校审批进行了明确规定外，还出台了一些专门针对中外合作高校事前审批的政策文件；而事中监控方面出台的专门性文件则比较少，主要集中在复核和秩序规制上；事后评估方面除了在相关文件中对中外合作本科院校办学法律责任方面做出了相关规定以及对办学进行评估以外，并没有出台专门性文件。

这种事前审批、事中监控、事后评估的政策比重失衡将会对中外合作高校办学的后续发展产生制约，因而其在建立以后缺乏政策的规范与指导。可喜的是，近年来关于事中监控和事后评估的政策虽然发展缓慢，但是已经开始逐渐增多。在以后的中外合作高校合作办学中，我国应当以政策引导为主，加强宏观调控，减少微观干预，加强对事后评估政策的构建，鼓励和引导相关评估机构对中外合作高校进行质量、效果、规范等方面的评估，并适当引至中外合作高校的管理之中，将事前审批、事中监控与事后评估相结合，对中外合作高校办学进行全过程管理。

四、结语

中外合作高校是我国中外合作办学战略的重要组成部分，具有较强的政策依赖性。但在办学中存在着办学质量难以保障、中方学校受益有限、人才流失问题严重、教育服务贸易逆差拉大、教育主权受到影响等问题，它们与政策目标缺乏合作共赢理念、政策执行过程出现阻滞、政策要素组合方式不科学、政策实施体制不完善等问题是紧密相关的。进一步优化办学政策，包括政策目标、政策执行、政策要素、政策实施等，努力实现能力培养与人才保留相统一、“依法科学”与“防惩结合”相统一、明确定位与合理规划相统一以及事前审批、事中监控、事后评估相统一，对指导具体办学实践应该大有裨益的。

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A Research of the Policy Optimization of China-foreign Joint Universities

Chen Yue

（Institute of Education Science， Wuhan University）

Abstract：Under the impact of the globalization， China-foreign Joint Universities become a strategic choice of higher education internationalization. Policy factors profoundly influence the development of China-foreign Joint Universities， Optimizing it has both theoretical necessity and practical urgency. To do that， We must optimize the goals and ideals， execution process， elements combination and implementation of the policy， then achieve four “unities”， namely： the unity of ability training and talents keeping， unity of “legally correct” and “prevention and punishment”， the unity of “scientific orientation” and reasonable planning， the unity of examination and approval in advance， matter monitoring， afterwards feedback estimation.

Key Words：Chinese-Foreign Joint Higher Schools； Policy Optimization； Talents losing； Education Sovereignty

■责任编辑汪晓清