浅析我国养老保障一体化存在的主要问题

张明

【摘 要】统筹城乡一体化养老保障体系，可以缩小城市与农村养老保障水平之间的差距，是构建和谐社会的需要，也可以有效解决农村、农民、农业问题。但是由于多方面的原因，我国城乡一体化养老保障制度仍不完善，仍然存在着政策体系不够完善、发展水平不均衡等问题。如果不加以解决，势必影响到我国老年人的福祉。

【关键词】养老保障；一体化；基金管理

构建城乡一体化养老保障制度是构建和谐社会的需要，统筹城乡一体化养老保障体系，可以缩小城市与农村养老保障水平之间的差距，也可以有效解决农村、农民、农业问题。但是由于多方面的原因，我国城乡一体化养老保障制度仍不完善。

一、主要问题

1.政策体系不够完善

在推进城乡社会养老保障事业发展过程中，尽管在制度建设方面取得了一定的成绩，如部分省市就城乡社会养老保障的筹资方式、缴费比例以及各种类型的衔接问题作出了规范化规定，但是对于城乡社会养老保障事业一体化可持续发展的整体制度建设步伐还是滞后的、不完善的。现有的制度不能保障城乡社会养老保障资金筹集规模动态跟进居民收入增长和物价水平的波动。因此，很难保障社会养老保障收益人群的生活水平有效维持和提高；在提高城乡社会养老保险基金保值增值能力和抵御金融风险方面，缺乏相应的政策指导和规范，社会养老保险基金自身的管理方式需要提高；在经济社会由二元结构向一元结构转变重构过程中，如何将土地养老、家庭养老等传统养老模式与城乡一体化养老模式进行有机结合缺乏具体的制度安排。

2.发展水平不均衡

从宏观上看，因各地经济社会发展水平存在差异，因此与之对应的社会养老保障事业的发展也存在差异。从微观上看，个别地区对社会养老保障事业发展的支持力度不大，有的在保障资金筹集过程中随意降低财政资金扶持力度，有的甚至违规违法挪用社会养老保障资金。另外，由于缺乏对相关人才的培养，目前的管理人员和经管人员中出现业务水平、管理水平、服务能力严重不均衡的情况，影响了社会养老保障事业发展。特别是近年来，随着社会经济的发展，与之相适应的社会养老保障事业在覆盖对象、覆盖范围、筹资手段、资金管理手段等方面的复杂变化，现有的人员数量、素质以及办公设施设备已经不能满足工作发展的需要。

3.养老保障能力脆弱

养老保障基金收支缺口较大，支撑能力不足。很多企业离退休职工未缴费直接进入社会统筹，养老保障从一开始就负担沉重。近几年离退休人员增长迅速，同时，养老保险费的收缴却呈递减之势，以后的养老保险基金缺口可能会逐年增大。农村社会养老保障政策、法规体系不健全，基金监督、运营不规范，整顿规范工作难度较大。另外，城乡老人的医疗保障未完全落实，只有低水平的城乡合作医疗，并且其他社会保障完全缺失，一但一个老人出现生病的状况，将给这个家庭的经济和生活带来沉重打击。目前的保障水平还难以保障农村老人的基本生活费用和大病的医疗费用。

4.基金管理不够规范

城乡社会养老保障基金运营和管理是建立和完善社会养老保障工作的关键。目前全国无论是城镇社会养老保险基金，还是城乡社会养老保险基金都面临着运营和管理方面的困境。按照国际上社会保障基金的管理惯例，为了保障社会养老保障基金的流动性、安全性和保值增值收益性，在社会养老保障基金运行过程中应当建立相互制衡、相互监督的“征缴、管理和使用”分立管理原则。而目前我国并没有按照上述原则建立相对规范的工作流程，从而为基金的安全封闭运行造成了干扰。

二、原因浅析

1.城乡水平差距过大

城市与农村经济发展水平的差距较大，造成城镇居民与农村居民的收入差距不断增大。以山东省为例，根据2014年山东省统计年鉴，城镇居民年均可支配收入为23358元，而农村人均可支配收入只有9224元。这样大的收入差距，导致占山东省人口多数的农民成为低收入阶层，较低的收入水平严重影响了农村地区的发展，农民对于养老保障的缴费比例较低，严重影响农民年老后的基本生活水平，使得农村养老保障制度的构建缺乏牢固的经济基础。

2.思想观念方面的原因

一方面，长期以来“家庭养老”和“土地养老”保障了老年农民的基本生活，导致对城乡养老保障一体化认识不足。受儒家“孝道”思想的影响，“家庭养老”作为赠养老人的优良传统，在历史和传统观念上有着悠久的历史和深厚的社会经济基础。在过去自然经济条件下通过家庭和土地经营，基本上能保障城乡老人的生活，这就使得社会对于城乡养老保障问题的探索和改革的迫切性认识不充分，因而导致城乡养老保障一体化工作滞后；另一方面，受到我国城乡二元经济结构的影响，我国很多人对于是否要建立，有没有必要建立城乡一体化的养老保障制度这个问题看法不一，这种争议严重影响了政策的稳定和这项事业的发展。

3.养老保障法律相对落后

养老保障制度的法律建设是保障城乡一体化养老保障制度顺利实施的关键，2011年7月1日，我国颁布实施了《社会保险法》。但与其他国家相比，我国养老保障制度方面的法律体系还不健全，且相关的配套法律基本是空白，这也影响了我省城乡一体化养老保障制度的推进。新出台的《社会保险法》更多的是针对城乡居民的社会保险，尤其是城镇居民的失业、养老、医疗保险等，属于养老社会保障范畴。虽然农村居民的社会养老保险在其中有所体现，是农村养老保障法律制度迈出的重要一步，但社会养老保险只是养老保障的一部分，老年人的养老资源、其子女的赡养资源、家庭养老、集体养老等关键保障仍缺乏法律规定和政策制度。

面对老龄化社会的到来，无论是我国养老保障一体化存在的具体问题，还是种种原因，都已经是摆在我们面前亟需解决的课题，但也不可能一蹴而就。下一步，我们必须从优化城乡养老保障一体化运行机制，改善其运行环境，完善相关配套措施等多面入手，统筹规划，分步解决，消除养老的后顾之忧，使得人人都得以“颐养天年”。

参考文献：

[1]景天魁.城乡统筹的社会保障思路与对策[J].思想战线，2004（l）.

[2]王国军.中国社会保障制度一体化研究[M].北京：科学出版社，2011，9.

[3]科林·吉列恩等著，杨燕绥等译.全球养老保障——改革与发展[M].北京：中国劳动保障出版社，2002：516.endprint