高校预算绩效评价研究及预算绩效指标体系设计

龚卓

【摘 要】高校预算绩效评价是指评价的主体运用某些特定的指标体系以及科学方法对预算的编制、执行及结果中的绩效进行评价，使之达到高校财务目标的活动。本文通过对高校预算绩效的由来入手，深入浅出地阐述了绩效预算的发展过程，高校预算绩效评价的涵义，从而推理得出预算绩效指标体系科学的设计原则与思路，并以“N大学”为实例，详实地针对专项预算绩效指标体系进行实证研究，作者希望通过理论联系实际的研究，以达到高校预算绩效评价工作落到实处的最终效果。

【关键词】预算；绩效；指标体系

一、高校预算绩效评价概述

绩效预算源于20世纪40年代，美国田纳西河工程管理当局的一项创新，當时，绩效预算在很大程度上提高了该部门的运行效率，后来的胡佛政府在1949年的年度报告中，完整地定义了绩效预算的概念，从而奠定了绩效预算改革的基调，从此以后，政府预算的绩效概念开始深入人心。到了20世纪80年代，新绩效预算改革在美国的公共管理运动中兴起，新绩效预算的特点是将焦点转移到资源配置效率与使用效益方面，以考察一项预算投入的机会成本是否最小。而目前绩效预算比较普遍的提法是美国学者界公认的“5E”概念：即经济性、效率性、效果性、公平性和环保性；经济性指的是少索取，少投入；效率性指的是少投入，多产出；效果性指的是少投入，多产出，产出好；公平性是指兼顾各阶层、各领域、各地区；环保性是指保护资源环境。但在我国，大多学者对绩效的理解仍停留在强调“经济效益”阶段，即资金的使用效益。综上所述，笔者认为，就政府及其公共部门而言，绩效是指履行公共责任的情况，对经济与社会公共资源配置的合理性、保护的有效性、利用的科学性，最终目的是实现经济社会全面协调、持续高效发展。

高校预算绩效评价是以管理学中的战略绩效管理理论为基础的，这一理论来源企业行为研究领域。高校绩效评价早在20世纪初已见雏形，发展到20世纪70年代，预算绩效指标就开始在国外高校中得到了比较普遍的应用，20世纪90年代后，美国哈佛商学院Robert S.Kaplan教授提出了平衡记分卡，标志着绩效评价进入战略绩效管理阶段。我国则是从20世纪90年代开始，重视项目验收、评价以及效益考核等类似绩效评价的工作，从21世纪开始，以杨周复、孟凡红、李红民等为代表的一大批学者提出了高校财务绩效改革的论点，其中孟凡红认为：高校财务绩效是指投入一定的教育资金而产生的能用数据表示的结果、效率和效益。而李红民认为：高校财务绩效评价是指运用特定的评价指标、合理的评价标准、科学的评价方法，对高校财务行为过程以及结果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评价。综上所述，笔者总结得出：所谓高校预算绩效评价是指运用特定的评价指标、合理的评价标准、科学的评价方法，用特定的指标体系，运用数理统计和运筹学的方法，对照统一的评价标准，按照一定的过程，通过定性定量的对比分析，对高校财务行为过程以及结果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评价，最后对评估结果进行比较、排序和分析的一种财务统计分析方法。

二、高校预算绩效评价的涵义

所谓高校预算绩效评价，简化来说就是指评价的主体运用某些特定的指标体系以及科学方法对预算的编制、执行及结果中的绩效进行评价，使之达到高校财务目标的活动。要做到完整的高校预算绩效评价，笔者认为，必须要涉及到以下6个要素：

1.评价主体

评价主体的意思是由谁来负责评价预算绩效，评价主体主要有以下两个方面：

（1）预算管理委员会。预算管理委员会一般由校领导、主管部门负责人以及教工代表组成，委员会根据学校绩效预算管理的要求，主要负责：一是制定学校的战略目标；二是审批部门预算草案；三是绩效评价与考核。

（2）预算委员会领导下的绩效评价专家小组。每年末由专门设立的预算委员会的绩效评价专家小组对各学院、部门的绩效进行评价，分为不同等级，校财务处以此为基础对下年度的预算编制进行分配和调整。高校绩效预算评价的主体是校预算管理委员会的绩效评价专家小组，也可以是部门二级预算管理委员会。

2.评价目标

评价目标是指绩效预算评价行为所期望的成果和达到的境界。目标管理是高校绩效预算管理的精髓，建立系统、科学的目标体系是绩效预算管理得以运行的基础。目标是可以进行分解和综合的，整个目标体系包括高校的战略目标和由高校战略目标分解出来的各责任部门的目标.因此，实施目标管理首先就必须根据高校的战略规划制定出高校的战略目标，并围绕高校的战略目标进行分解，来确定教学、教辅、科研、后勤等各个职能部门的目标，各部门组织内的每位教职工再确定自己为实施部门目标的个人目标，从而形成高校总体战略目标、各部门目标、教职工个人目标的多层次目标体系。

3.评价客体

评价客体即主体评价的对象。高校预算绩效评价客体至少分为两级，即校级预算绩效评价和二级单位的预算绩效评价。高校预算绩效评价客体还可分为项目或专项资金.

4.评价标准

预算支出绩效评价标准按照可分为定量标准和定性标准，根据标准的取值不同又可分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准这四种类型。（1）行业标准，是以一定行业群体或某项财政经费的相关指标为样本，计算和制定出的该行业评价标准。（2）计划标准是指以事先制定的目标、计划、预算、安排等预定数据作为评价财政支出绩效的标准。通过对比项目实际的绩效与目标绩效获得绩效信息。（3）历史标准是以绩效评价指标的历史数据作为样本，计算出的各类指标的平均历史水平作为评价的标准。如上年同期数据、历史最好水平等，它提供的是一种纵向的绩效比较分析。（4）经验标准由经验丰富的专家学者研究得出的有关指标标准或惯例。经验标准适用于缺乏行业标准时的绩效评价。一般来讲，行业标准、计划标准、历史标准或经验标准等都可以作为支出绩效评价对比标准。

5.评价指标

评价指标是指对评价对象的具体内容进一步的分类。高校预算绩效评价指标可分为财务指标和非财务指标。评价指标的设计是高校预算绩效评价的重要环节。高校预算绩效评价体系是财务指标和非财务指标的集合体。

6.评价方法

评价方法是解决高校预算绩效评价指标计算的“桥”和“船”的问题。评价主体根据评价目标的不同可以采取不同的评价方式。如综合评分法、层次分析法、平衡计分卡法、综合评价法、主成分分析法、因子分析法、数据分析法等方法都能用于绩效评价。

三、预算绩效指标体系设计原则与思路

1.预算绩效指标体系设计原则

笔者认为，对于预算绩效指标体系的设计要把握9项原则：绩效内在原则，科学性原则，逻辑性原则，相关性原则，全面性原则（总体性原则、整体性原则），可操作性原则（可行性原则、可量化原则），可比性原则，风险预警原则。由于篇幅有限，笔者重点介绍其中以下的两个原则：

（1）绩效内在原则。绩效内在原则是指经济性，效率性，效益性原则。公平性和环保性不太好计量，不符合可操作性原则。绩效性原则是绩效指标设计的第一原则、核心原则、根本原则.

（2）可比性原则。常识告诉我们，要进行比较必须要遵循同一个概念分类标准，如人按性别比较可分为男性与女性，人按年龄大小比较可分为老年人、中年人、青人少人、幼年人。如将人分为女性、男性、中年人、青少人、幼年人等放在一起比较，就会造成逻辑的混乱。所以指标的可比性原则也是同样道理，应将不同种类属性的预算专项分别比较。同时，也要采用一定的机制，使得所有预算专项能放在一起进行综合比较。

2.预算绩效指标体系具体的设计思路

前文已经提到，高校预算绩效评价的客体主要为项目资金或专项资金，那么落实到具体的设计思路上来，我们就要针对专项资金来设计预算绩效指标体系，笔者认为，设计思路首先要从了解各方面的需求入手：

（1）预算管理委员会的需求：预算管理委员会需要知道，学校专项预算的资金投入进去了，执行效果怎么样，是否达到了该专项所要实现的目标，所以每个专项必须设置可量化的绩效指标。同时，校领导则需要将自己对学校事业发展的总体思路融入到专项预算的全过程中去，但不能参与的过于细致而耗费过多的精力，所以应该给每个专项加上权重系数。

（2）预算编制部门的需求：

①需要量化的了解专项的资金使用效果：所以需要有财务绩效指标。

②需要有很强可操作性：所有专项指标就需要有综合横向可比性，所以要针对项目属性分类，再设置基础分来对总分进行平衡。

③需要了解学校领导层的意图：可以通过权重系数，了解校领导侧重的发展方向。

四、以“N大学”为例解析专项预算绩效指标体系实例

1.“N大学”根据项目属性分为四大类

A类专项：基础专项，是指维持学校正常运转必须的基础性项目，属于长期项目，例如：全校水电费专项、全校物管费专项，大中修专项等。

B类专项：建设专项，为了某一特定事项申请的建设专项，属于短期项目，比如一卡通建设专项，校园监控系统建设专项等。

C类专项：运行专项，维持部门或某个组织运行的专项，属于长期项目，例如各部门综合经费、重点实验室运行费等。

D类专项：发展专项，是指有明确的发展目标，能为学校或部门发展取得可量化绩效的专项，属于长期项目，比如招生专项、人才引进专项、科研培育专项等。

2.“N大学”在属性分类的基础上，给每一个项目设置权重系数

为了体现校领导对学校发展的长远目标和阶段性目标的把控力，针对所有专项设置权重系数，具体标准如下：

重点专项：权重系数1.1（对学校未来发展有重大意义的项目）

发展专项：权重系数1.05（对学校事业发展起到一定支撑的项目）

基本专项：权重系数1（保障学校正常运转必须存在的项目）

3.“N大学”专项预算绩效指标分值设定

基础分和绩效分说明

为了使得不同类型的专项预算绩效指标具有横向可比性，将专项绩效拆分设置为基础分和绩效分，具体计算标准如下：

A类专项基础分为90分，设定两个绩效考核指标，绩效加分最高为10分，每个绩效指标分值区间为-5到5分，合计合格分为0分。

B类专项基础分为85分，一般設定2个绩效考核指标，绩效加分最高为15分，每个绩效指标分值区间为0到5分，合计合格分为5分。

C类专项基础分为90分，设定两个绩效考核指标，绩效加分最高为10分，每个绩效指标分值区间为-5到5分，合计合格分为0分。

D类专项基础分为80分，一般设定4个绩效考核指标，绩效加分最高为20分。每个绩效指标分值区间为0到5分，合计合格分为10分。

专项执行效果分计算公式为：专项执行效果分=基础分+绩效分

专项执行效果分大于等于95分为预算绩效优秀，大于等于90分为预算目标合格，低于90分为预算目标不合格。

专项设定的绩效考核指标，可以参考该专项前3年的平均数据，达到平均值可以作为该专项目标基本完成分的标准值。

4.“N大学”的财务加分指标描述

（1）预算执行率：该专项年度执行进度/年度专项拨款总额×100%

（2）资产回报率：由该专项产生的学校固定资产/年度专项支出×100%

（3）资金回报率：由该专项产生的拨款收入及其他收入/年度专项支出×100%

（4）专项投资边际效用：MU=dTU（Q）/dQ，追加投入同样的资金量，给专项带来的绩效增加值。

5.“N大学”的专项预算总得分公式说明

综合以上因素，专项预算总得分公式如下：

总得分=（基础分+绩效分）×权重系数+财务指标分

其中：基础分+绩效分=专项执行效果分

6.“N大学”专项预算绩效指标考核实施流程简述

（1）根据专项经费管理办法规定的程序，以部门上报的方式确定各专项的预算绩效考核标准。各部门梳理本部门所有专项，组织专家深入论证各专项所要实现的目标，按标准设定专项属性，并申报各专项的绩效指标。

（2）财务处汇总后，学校召开预算委员会会议，审定所有专项属性类别，并确定权重类别，组织专项预算绩效考核专家组，审议每一个专项预算绩效考核指标。

（3）年度终了，由各部门自评出各专项预算绩效得分，财务处汇总后，再次组织专项预算绩效考核专家组，审核各专项的绩效情况，并给出最终得分，财务处再根据专家组给出的分值，加减财务指标得分，计算出专项的最终得分并上报预算委员会审定，该分值将作为下一年度预算的重要依据。

7.“N大学”具体预算专项绩效评价案例说明

笔者以“N大学”的“学工处本科生招生专项经费”为例，假设部门申报该项目为D类专项，同时申报了4个可量化绩效指标，分别为：

（1）本校最低录取分数线高于省控线的数值

评分标准以前3年平均数：超过省控线14分为合格标准，标准如下：

低于12分：项目绩效得分0分

超过12分：项目绩效得分1分

超过13分：项目绩效得分2分

超过14分：项目绩效得分3分（合格基准分）

超过15分：项目绩效得分4分

超过16分及以上：项目绩效得分5分

（2）录取文科学生在省内分值排名情况

评分标准以前3年平均数：全省文科排名前3700名为合格标准，标准如下：

高于3900名：项目绩效得分0分

低于3900名：项目绩效得分1分

低于3800名：项目绩效得分2分

低于3700名：项目绩效得分3分（合格基准分）

低于3600名：项目绩效得分4分

低于3500名：项目绩效得分5分

（3）录取理科学生在省内分值排名情况

评分标准以前3年平均数：全省理科排名前19000名为合格标准，标准如下：

高于20000名：项目绩效得分0分

低于20000名：项目绩效得分1分

低于19000名：项目绩效得分2分（合格基准分）

低于18000名：项目绩效得分3分

低于17500名：项目绩效得分4分

低于17000名：项目绩效得分5分

（4）高分优质生源录取人数

评分标准以前3年平均数：高分优质生源录取人数220人为合格标准，标准如下：

低于200人：项目绩效得分0分

高于200人：项目绩效得分1分

高于220人：项目绩效得分2分（合格基准分）

高于240人：项目绩效得分3分

高于260人：项目绩效得分4分

高于280人：项目绩效得分5分

4个绩效指标的合计合格分为：3分+3分+2分+2分=10分，符合申报标准。

假设预算委员会审定，该项目属于D类专项，根据该项目的重要性，定为重点专项，权重系数1.1，经过专项预算绩效评价专家组审议，同意部门申报的（1）、（2）、（3）、（4）作为该项目的绩效考核指标，并同意其设定的得分标准。

到年度终了，开始考核项目业绩：“N大学”的文理科分数线平均高于省控线17分，文科排名3450名，理科排名17200名，招录优质生源270人，根据该项目原先设定的绩效考核指标得分标准，部门自行计算出该项目年度绩效考核指标得分为18分，并经专家组审核通过，该项目的专项执行效果分为：

专项执行效果分=基础分+绩效分=80分+18分=98分>95分，所以，该项目预算目标完成情况为“优秀”。财务处再根据原先设定好的财务指标考核该项目的财务绩效分，计算得出财务绩效分为3分。最后，计算得出该项目总得分为：（80+18）×1.1+3=110.8分。总得分远高于标准分100分，所以，在总资金允许的情况下，应该在次年的预算安排中优先考虑该项目，并给予高于平均水平的资金支持。

参考文献：

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[3]张文利.高校预算绩效评价体系設计研究[J]. 财会研究，2009（23）

[4] Glenn G. Steven.B Common property economics_ a general theory and land use applications [M] Cambridge University Press，2005