基于网络公开文本的河北省终身教育政策分析

冯鸿滔

(河北广播电视大学，河北 石家庄　050071)

基于网络公开文本的河北省终身教育政策分析

冯鸿滔

(河北广播电视大学，河北 石家庄050071)

摘要：通过对终身教育政策文件实证分析发现，河北省在社区教育、残疾人教育、干部教育、企业职工教育、专业技术人员教育、青年创业教育、人力资源服务业人员培训等终身教育体系的几个部分以及理念与认识、组织机构、教育培训机构、经费投入、培训对象、学习资源、培训方法手段方式、激励措施等几个方面取得了一定的成绩或进展，但对照“完善终身教育体系，建设学习型社会”的标准和要求发现，河北省终身教育仍然存在着诸多问题。针对存在的这些问题，河北省应该在终身教育政策设计方面做好四个方面的工作：继续强化对构建终身教育体系，建设学习型社会的认识；进一步加大政府协调、管理、统筹力度；更加明确对终身教育的财务政策；努力改变终身教育发展不平衡的问题。

关键词：河北；教育政策；终身教育；学习型社会

一、引言

党的十八大报告中提出了“完善终身教育体系，建设学习型社会”的战略部署，并将其作为到“2020年实现全面建成小康社会”的主要手段。2014年5月30日，《河北省终身教育促进条例》颁布，标志着河北省终身教育事业进入新的阶段。条例的颁布，优化了终身教育事业发展的法律环境，它将进一步推动河北省终身教育各项事业的全面、又快又好地发展，促进构建终身教育体系，建设学习型社会的战略任务的实现。对于终身教育体系建设来说，政府是责任主体，是首先需要规范的对象，政府的作用体现在政策设计层面、监督检查层面、总结提升层面。本文将从政府政策设计的角度，按照“完善终身教育体系，建设学习型社会”的标准和要求，对河北省终身教育政策现状进行实证分析。但是，需要说明的是，从政策设计到政策落实、检查和评估还有几个环节，因此对于实际工作现状的推测可能会存在一定的偏差。另外，关于终身教育的概念尚有争论，“终身教育包含人生教育的全过程，即终身教育包含各种教育形式且覆盖全社会成员”，[1]本文所指的终身教育概念主要是指成人继续教育范畴，不包括义务教育之前各阶段的教育，尽管从终身教育的本意上讲这些阶段也是必不可少的部分，不过在文中某些地方可能有交叉或重叠现象。

二、研究方法与基本数据统计

本文采取文献研究法，对收集数据进行整理和描述统计分析。我们在各相关行政部门、组织机构官方网站下载了涉及终身教育问题的规划、意见、实施方案、预算方案等文本21份(见表1)，这些文本都属于主动公开的文件，时间在2013—2014年之间。因为终身教育公益性质鲜明，对部门利益不利影响较少，各部门实际隐晦的内容不应该还有很多，其样本还是具有很好的代表性，因此其中包含的信息，能够在一定程度上反映出河北省终身教育政策现状。

三、政策内容研究

(一)终身教育体系透视

1．社区教育

W20是教育厅制定的河北省关于社区教育的专门文件，也是收集到的唯一社区教育文件，它反映出了本省关于社区教育的政策认识水平。该文件是除W21之外唯一上升到“完善终身教育体系，建设学习型社会”认识高度的文本，且指导思想明确、发展目标具体、保障措施有效，具有很强的可操作性，对于指导全省社区教育工作具有重要意义。据了解，目前，河北省正在进行15个省级试验区和3个示范区的建设，并依托唐山、承德、秦皇岛、邢台、邯郸、廊坊、沧州、张家口等广播电视大学设立了社区教育学院。

表1　下载文件分类统计(根据收集文件顺序随机编号)

2．残疾人教育

残疾人是社会重点扶助人群，残疾人教育是终身教育体系的重要部分，是实现教育公平的重要指标。研究样本中关于残疾人的专门文件数量最多，虽然不是教育专门文件，但是从涉及发文部门数量(8个部门)、文件数量(4个)和教育内容完整化程度来看都反映了河北省对残疾人教育的高度重视。教育内涵包括了培训机构、经费投入、培训内容、培训方式和手段等关键要素，具有较好的完整性和可操作性。利用远程开放教育开展残疾人教育培训是河北的一大特色。河北电大与省残联合作开展了中职特殊教育，共开设计算机应用、社区公共事务管理、会计学、中医康复保健、民族工艺品制作五个专业，全年招生969人，这在全国还是第一家。

3．干部教育

W1是省委2014-2017年干部教育的培训规划，属于终身教育专门文件。其专门化程度比较高，文件内容几乎涉及了教育政策的各个方面，具有很强的可操作性。干部教育是终身教育体系的重要部分，也是十分独特的领域，它与国家行政管理力量建设紧密联系，具有很强的实施力度。从全国来看，已经形成了党校、行政学院等干部培训学校为主，部门培训机构和远程网络教育为辅的教育培训格局。

4．企业职工教育

W2是为推动产业结构调整，做好职工安置分流和再就业工作的文件，W4是人力资源社会保障基层平台规范服务建设指导方案，二者都涉及转岗职工的培训内容和经费投入问题。W7是针对产业结构调整中为企业稳定就业岗位提出的财政政策。这些文件是从化解产能过剩、淘汰落后产能、治理大气污染及优化基层服务能力和水平的角度进行政策干预，侧重财政政策，都包含着学习资源和培训内容等教育内涵信息。W6是针对就业专项资金支出绩效评价工作实施方案，涉及企业职工职业培训补贴的使用效果评价。

5．专业技术人员教育

专业技术人员教育是终身教育体系的组成部分，是各类专业人员专业化发展的需要。W5是针对专业技术人员文件，属于终身教育专门文本。文件内容涉及教育政策的各个方面，具有很强的可操作性。其中提到14大领域和12个现代服务业领域要开展大规模的专业技术人才知识更新继续教育，先后建设一批省级专业技术人员继续教育基地，逐步形成分层分类的专业技术人才继续教育体系。

6．青年创业教育

W8是实施“青年创业引领计划”的规范文件。青年创业教育的对象主要是高校和中职学校在校生。文件提出要合理运用政府公共资源，积极动员社会其他资源，激发以高校毕业生为重点的城乡青年(16-35周岁)的创新活力，通过提供创业服务、落实创业扶持政策，提升创业能力，推动高校、中职学校普及创业教育，实现创业教育科学化、制度化、规范化，开展创业能力培训。从培训内容的继续教育特征来看，仍属终身教育范畴。W11是鼓励创业促进就业的意见，规范的是高校大学毕业生、城镇失业人员、农村转移劳动力和退役军人等重点人群创业的政策扶持和服务保障问题。这些文件都是以创业能力培训为主。虽然培训只是创业的保障手段，但是对培训规范比较全面，包括经费、机构、内容和方法手段等诸多因素，当然表述准确性和深刻性还稍显不足。

7．人力资源服务业人员培训

W9是河北省委办公厅加快人力资源服务业发展的意见，针对的是一个行业从业人员的培训，其中涉及培训补贴，并有一个激励措施，规定凡是参加职称评审的人力资源服务从业人员可以享受与国有企事业单位同类人员相同的政策。但从教育内涵的角度看规范比较粗糙，结构也不完整。

(二)终身教育要素分析

1．终身教育理念与认识

从文本表征的角度来判断各部门对终身教育理念的深入程度有些勉强。但是，表征还是能够反映一定的真实性。文本显示，从一般文件到教育专门文件，再到终身教育专门文件呈现出对构建终身教育体系，建设学习型社会的战略认识程度不断深化的现象。W1出现“干部教育培训是建设高素质干部队伍的先导性、基础性、战略性工程，在全面深化改革、全面建成小康社会的伟大历史进程中发挥着不可替代的作用”的表述，表明有较好的认识水平。不过从干部教育培训到小康社会之间应该还有构建终身教育体系和建设学习型社会两个环节。“在我国建设学习型社会被当做实现全面建成小康社会的指标形态之一。”[2]而构建终身教育体系又是建设学习型社会的前提，显然，从干部教育培训过渡到小康社会跨度大了些。需要说明的是，理念主要还是体现在落实的程度和质量方面，政策文本分析只能提供一个参考。

从文本表述的角度看，W20标志着河北省对于终身教育的理念的认识高度和深度，社区教育近几年的快速发展也成为这一判断的有力支撑。

2．组织机构

组织机构是政府推动终身教育工作的重要手段和途径，一套高效、完善的组织机构系统是实现既定目标的保证。因为终身教育体系庞大，涉及众多的部门、组织、个人，在构建阶段必须有一个强有力的组织保证体系。从全国各地的情况来看，多是建立跨部门的终身教育促进委员会，作为一个综合的协调管理机构。还有一些是专门的管理、组织、协调机构。自2007年以来，北京、浙江、江苏、广东、福建等地先后在所属的广播电视大学(开放大学)建立了社区教育指导中心或类似机构[3]，作为为全省社区教育的教育教学、专业建设、师资培训、理论研究和政策咨询提供服务与指导的专门机构。河北也于2013年依托省电大以及大部分市级电大建立了社区教育指导中心。W5提出的“专业技术人才知识更新工程在省人才工作领导小组指导下,由省人力资源和社会保障厅会同省委组织部、省财政厅、省科学技术厅、省教育厅等有关部门，组成省专业技术人才知识更新工程指导协调小组”，也具有终身教育组织机构的特征。

3．教育培训机构

统计发现，参与培训活动的终身教育机构非常复杂。党校(W1)、行政学院(W1)、社会主义学院(W1)、高等学校(W1)、职业院校(W14)、特教学校(W15)、普通高中(W15)和中职学校(W15)等各类学校以及其他培训机构(W5、W8、W11)、研究机构(W5、W8、W11、W21)、社会组织(W5、W8)、行业企业(W5、W8、W11)等不同的单位都在开展终身教育培训工作。需要说明的是：W1中提出建设全省统一的干部教育培训网络平台，是目前很多省市使用的培训方式，多依托广播电视大学(开放大学)实施；W11中提到政府购买服务，可以看做政府参与培训活动一种方式。

4．经费投入

研究发现，终身教育基本上形成了“政府拨一点，社会筹一点，单位出一点，个人拿一点”的办法，形成以政府投入为主、多渠道筹集的经费保障机制。但是，各类教育经费政策情况多样。政府、社会、单位和个人投入的比例有一定的差别(W20)。

(1)政府财政投入

a．预算经费

W1提出要将干部教育培训经费列入年度财政预算，并随着财政收入的增长逐步提高。W3文件显示，河北省省直部门教育2015总预算为16 500.09万元，基本支出为8 716.08万元，项目支出为7 784.01万元。其中包括中专教育、高等职业教育、其他职业教育支出三个分项。教育厅的两个预算(W12、W19)中均未发现针对成人教育、继续教育和终身教育事业的专项预算拨款。

b．购买服务项目

购买服务项目是政府转变职能的表现。W17和W16两个文件分别是省委、省政府和民政厅、财政厅下发的有关政府向社会购买服务的意见。W16提到省财政资金要支持省级社会工作专业人才培训，以保证完成政府购买服务的任务；W17提到购买教育服务项目时，涉及非公办普惠性学前教育、公共教育基础设施管理与维护、公共教育质量成果评估方面的政府购买服务项目。这里的公共教育应该也包括本文所指的终身教育含义的范畴。W11也出现政府购买服务的信息，但没有深度内容。

(2)失业保险基金

失业保险基金是一项对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的社会保障制度，它由国家通过立法强制实行，资金由社会多方统筹。W2要求将援企稳岗资金列入失业保险基金年度支出预算(其中应含培训费用支出——笔者注)。W 7则指出企业解决生产经营中遇到的暂时性困难，要从失业保险基金中给予转岗培训补助。该文件针对转岗培训补助进行了更加具体的规定，在企业内部开展职工转岗培训的，培训合格并且在新岗位签订一年以上劳动合同者，按每课时5至8元、最高不超过2 200元的标准给予转岗培训补助。没有裁员的，补助人数按最高不超过企业转岗培训总人数的60%计算；很少裁员的，补助人数按最高不超过企业转岗培训总人数的40%计算。

(3)残疾人保障金

残疾人保障金是根据《中华人民共和国残疾人保障法》规定，对安置残疾人就业未达到法定比例的行政机关、社会团体、事业、企业单位以及城乡集体经济组织收缴的就业保障金。有的文件规定使用残疾人保障金对参加职业培训、职业技能鉴定并符合条件的残疾人，按规定给予职业培训补贴(W13)，开展技术培训(W14)。

(4)职工教育培训经费

职工教育培训经费是企业按工资总额的一定比例提取的职工教育事业专项费用，用于企业职工提高文化和技术水平。《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(国发[2002]16号)中明确规定，一般企业要按照职工工资总额的1.5%足额提取教育培训经费，对于从业人员技术要求高、培训任务重、经济效益较好的企业，可按2.5%提取，所提取的教育培训经费列入成本开支。W5规定各用人单位按规定比例提取职工培训费，落实专业技术人才知识更新工程。

(5)创业扶持资金

创业扶持资金是采取补贴、贴息、奖励、风险补偿等方式，支持大学毕业生、退役军人等各类人员初始创业的专项资金，主要用于购买创业成果、创业项目开发、开展创业培训、组织创业实训、加快创业基地建设和落实优惠政策。文件规定，创业指导工作教师的培训经费将从省级创业扶持资金中列支(W8)。使用当地创业扶持资金，根据创业培训后到创业实训基地参加实训的人数，按照每人每月300元的标准，给予创业实训基地不超过3个月的创业实训补贴(W11)。

(6)其他

a．就业培训补贴：人力资源服务业人员培训给予国家和省就业培训补贴(W9)。

b．燕赵金蓝领培训补助(W6)：燕赵金蓝领培训补助是从2007年开始实施。由技师学院通过技师学制培养或短期技师资格培训方式，对具备条件的下岗失业人员和再就业人员(含转岗转业人员)开展的，旨在提高其专业知识水平和岗位操作技能，并培养成为技师的一项高技能人才培训计划，文件显示，燕赵金蓝领培训补助(W6)在实际工作中得到了一定程度的落实。

c．带薪学习制度：党政机关、企事业单位逐步实行在职人员带薪学习制度(W21)。

d．终身学习卡制度：河北省中长期教育改革规划纲要(W21)提出要探索和实行公民终身学习卡制度和学分积累、转换与认证制度。我国南方有些地方已经开始尝试，河北省尚未实行。

e．免费措施：有的培训明确了免费措施。将持有《就业失业登记证》，并有创业愿望的毕业学年的职业院校学生和有培训愿望的小微企业主(原则上在创办3年内)纳入免费创业培训范围(W10)。对终身学习者要扩大公益性教育、文化、体育设施免费开放范围(W21)。

5．师资队伍

总的来看，涉及师资队伍的文件不多。W1提出，要在2017年前要建立省级干部教育培训师资库，市级以下干部教育培训机构的师资结构逐步过渡到以兼职教师为主。要制定干部培训兼职教师的选聘与管理办法，推动领导干部、优秀基层干部、学术名家、先进典型等走上讲台。W20则指出要加强对社区教育干部、社区工作者及社区志愿者的适应性和资格性培训，逐步建立和完善一支以专职人员为骨干，兼职人员和志愿者为主体的，适应社区教育需要的管理队伍和师资队伍，促进社区教育队伍的专业化、职业化发展。

6．培训对象

统计发现，培训对象涉及面比较广泛，涵盖了党政干部(W1)、企业经营管理人员(W1)、专业技术人员(W1、W5)、企业职工(W2 、W6、 W7、W21)、人力资源社会保障基层公共服务人员(W4)、人力资源服务业从业人员(W9)、职业院校学生(W10)、小微企业主(W10、W 11)、城镇失业人员(W11)、农村转移劳动力(W11)、退役军人(W11)、职业院校学生(W11)、高校毕业生(W11)、残疾人(W13、W14、W15 、W18)、残疾人工作者(W14、W18)、省级社会工作专业人才(W16)、老年人(W21)、社区居民(W20、W21)等诸多群体。

7．学习资源

研究发现，干部教育和专业技术人员教育都提出要积极推进精品课程开发，定期开展精品课程推荐评选(W1)，根据不同类别、不同层次、不同岗位专业技术人才的素质能力要求，分类制定培训大纲和培训计划，积极开展课程与教材体系建设，实施精品课程和精品教材工程(W5)。

人力资源服务人员培训要启动“政策书柜下基层”活动，统一为基层平台配发政策文件汇编、专项政策解读和相关业务经办规程、培训视频资料以及相关业务书刊杂志等(W4)。

8．培训内容

研究文件材料中涉及这样一些培训内容。

(1)理论知识

知识更新是干部教育培训的基本内容。干部教育进一步优化干部的知识结构和科学素养，学习内容包括当代经济、政治、文化、社会、生态等领域的新理论、新知识和科技创新、网络媒体等相关知识，还增加哲学历史、文学艺术、传统文化、政务礼仪等方面内容(W1)。

岗位培训项目开展人才理念更新、科学精神和职业道德养成、团队合作、知识更新拓展、技术适应、创新创业等能力提升训练，重在完善知识结构，增强综合素质，提升岗位适应、职业发展能力(W5)。

(2)能力技能培养

残疾人的技能培养包括家庭手工业技能、实用技能培训(W14、W15)、职业技能培训(W13、W18)等内容，目的在于增强残疾人的就业能力(W13、W18)。关于残疾人职业培训还有更加具体的规定，2014年6月底前，对从未走出家门且未参加过任何培训的8-50岁盲人进行培训，其中30万人口以下的县(市、区)至少培训10名以上盲人，30万人口以上的县(市、区)至少培训20名以上盲人。每期培训时间为10—15天。培训内容包括盲文、盲人定向行走训练、社会认知和就业引导。

因产业调整企业职工安置分流和再就业人员侧重于岗前培训、转岗培训，培养技能人才(W2)。创业人员则是创业能力培训(W8、W11)。

(3)其他

干部教育要重视提升干部的人文修养以及健康生活、增加阳光心态等综合素养的培训。社区教育除了知识技能，还包括健康生活方式、休闲娱乐等培训内容(W20)。

9．培训方法手段方式

(1)高级研修

干部教育培训多为组织调训，参加研修班的方式(W1)；专业技术人员也有高级研修项目，集中授课(W5)。

(2)网络培训

网络培训是干部教育培训的新方式、新途径。W 1提出要建设全省统一的，省直、市、县(市、区)各级干部共享、共用的一个网络教育培训平台。目前平台正在由省委组织部与省电大共同建设。培训目标是，到2015年，市厅级干部网络培训覆盖率要达到100%，每人每年在线学习不低于50学时。到2017年，县处级、科级及以下干部网络培训覆盖率分别达到90%、80%；县处级、科级及以下干部每人每年在线学习分别不低于50学时和80学时(W1)。

创业培训也要求采用在线学习的方式(W11)。

(3)其他方式

培训还有专题讲座、读书活动(W1)、创业论坛、创业典型巡回报告等方式(W11)。

10．激励措施

从促进终身教育事业发展的角度来看，政策设计中应该包含必要的，有利于教育机构、社会组织、从业人员以及学习者的激励措施。研究材料中提到一些保障性政策。针对从业人员的只有参与职称评审的人力资源服务业人员，可享受国有企事业单位同类人员政策(W9)。针对学习者的也只有专业技术人才培训，政府将专业技术人才参加工程培养培训和学习情况作为个人专业技术经历和接受继续教育的重要记载，完善继续教育与工作考核、职称评聘、岗位聘任(聘用)、职业注册等人事管理制度的衔接(W5)。

社区教育则一般性地提出要开展社区教育先进单位、先进个人、优秀科研成果的表彰、奖励活动(W20)。

四、存在问题及建议

(一)继续强化对构建终身教育体系、建设学习型社会的认识

从前面关于终身教育理念与认识的分析来看，至少构建终身教育体系，建设学习型社会的战略尚未渗透到非教育行政部门的政策认识中，这也反映出认识不平衡现象。理念具有先导作用，政策设计者尚且如此，社会大众就更加令人担忧。应该看到，这是理念传播的必然现象，却不利于构建终身教育体系，建设学习型社会目标的实现。

学习型社会建设概念表述在文件中更少见到，这也反映了河北省学习型社会建设的实际情况。在小康社会的框架内，“以学习型社会为最高目标。到了学习型社会，可谓时时是学习之机，处处是学习之所，个个是学习之人，事事是学习的内容。学习型社会是教育——社会发展的一种理想境界”。[4]据初步了解，关于河北学习型社会建设的研究不多，学习型社会建设更是缺乏力度。

(二)进一步加大政府协调、管理、统筹力度

现阶段，构建终身教育体系，建设学习型社会，政府承担着主体职责。其作用的发挥程度直接影响着构建终身教育体系，建设学习型社会目标的实现程度。《河北省终身教育促进条例》规定，由县级以上人民政府教育行政部门负责本地终身教育工作的统筹协调和综合管理，其他有关部门和组织要在各自职责范围内开展终身教育工作。现在看来，这样的规定力度显然不够，教育行政部门很难起到协调、管理、统筹作用。国外和国内部分省市的经验都告诉我们，一个类似终身教育促进委员会的跨部门机构，能够将分散的终身教育资源加以协调和统筹，保证其效益的充分发挥。目前，河北尚未建立一个能够统揽全局的、积极推进终身教育的组织机构，这对于落实法规，推进事业发展十分不利。

(三)更加明确对终身教育的财务政策

在《河北省终身教育促进条例》中有关于县级以上人民政府应当将终身教育经费列入本级政府教育经费预算，并逐步增长的规定。但从三个预算文件来看，均未发现针对成人教育、继续教育和终身教育事业的专项预算拨款。终身教育在政府的财政预算中仍处于模糊状态。预算部门应当针对这个问题认真研究，改变重学历教育、轻非学历教育，重学校教育、轻继续教育的局面，给予成人教育、继续教育应有的地位。

(四)努力改变终身教育发展不平衡的问题

前文表明，河北省终身教育已包含了众多的培训对象，但是关于农民教育只涉及农村转移劳动力的问题。笔者曾到农业厅网站搜索，但未发现相关公开文件。在所收集材料中，未发现关于农民工返乡创业、失地农民培训、农村实用技术推广、新型职业农民培训等内容。农民继续教育是一个重要领域，是终身教育的重要组成部分，必须认真重视起来。

在省妇联、老年大学和老干部局网站均未能发现妇女教育、家庭教育、老年教育政策规范性文件。根据省老年大学提供的资料，河北省老年大学发展较好，截至2014年10月，全省共有各级各类老年大学(学校)1 378所，教学面积28万平方米，在校学员19.5万人，累计毕业学员79万人。据悉，教育部已经依托国家开放大学建立了老年开放大学，探索用远程教育的方式开展教学活动，河北省在这方面还需尽快跟上老年教育发展的步伐。

参考文献：

[1]齐幼菊,龚祥国．终身教育体系构架探析[J]．中国远程教育，2010(11)：29-34.

[2]刘晓平．终身教育体系的制度构建与法律创新研究[M]．石家庄：河北教育出版社，2013(9)：217.

[3]杨志坚．中国社区教育发展报告(1985-2011年)[M]．北京：中央广播电视大学出版社，2012(4)：7-12，20-26.

[4]陈乃林．关于构建终身教育体系建设学习型社会的一些思考[J]．当代教育论坛，2005(21)：94-96.

收稿日期：2015-01-16

基金项目：国家开放大学2014-2015年度科研课题委托项目《河北省社区教育现状及推进策略研究》(G14G0312W)

作者简介：冯鸿滔(1963-)，河北清苑人，教授，主要从事远程教育和应用心理研究。

中图分类号：D922.16

文献标识码：A

文章编号：1008-469X(2015)02-0019-07

Analysis of Policies of Hebei Lifelong Education Based on Online Public Texts

FENG Hongtao

(Hebei Radio & TV University, Shijiazhuang, Hebei 050071, China)

Abstract:Through empirical analysis on current lifelong education policies, the study finds that Hebei province has made achievements to a certain level in the strands of lifelong education system, such as community education, education for the disabled, cadre education, enterprise staff education, professionals education, business starting education for the youth and training for service industry personnel, and in philosophy understanding, organizations, educational training agencies, financial input, training object, learning resources, means and methods of training and motivational techniques. However, according to the criterion and requirements of “perfecting lifelong education system and constructing learning society”, there are still many problems. Therefore, ways are suggested in the scientific design of lifelong education policies, which involves reinforcing constantly construction of lifelong education system and understanding the significance of constructing learning society, stepping up government’s efforts to coordinate, manage and plan, clarifying further financial policies to lifelong education and changing the status quo of uneven development of lifelong education.

Key words:Hebei; education policy; lifelong education; learning society

【终身教育立法研究】