制度内外的困境——南京国民政府时期行政诉讼制度实效不彰的原因

制度内外的困境——南京国民政府时期行政诉讼制度实效不彰的原因*

宋玲

(中央民族大学法学院，北京100088)

摘 要:民国南京国民政府时期建立了系统的行政诉讼制度,设立了专门的行政法院。通过对行政法院受理案件的整理和统计,我们发现,南京国民政府时期的行政诉讼实效未得到很好的彰显。这既有制度内部的原因,如诉讼程序设计、审判人员选拔和保障等方面的弊端,也有制度以外的原因,如政治、经济、文化等方面的制约。

关键词:南京国民政府;行政诉讼;实效

中图分类号:D929 文献标识码:A

收稿日期：*2015-05-20

作者简介：宋玲(1979-)，女，安徽黄山人，中央民族大学法学院副教授，法学博士。主要从事中国近代法律史、民族法律史研究。

基金项目：国家社科

国民政府奠都南京之后，随即就开始了一系列设范立制的活动，行政诉讼制度即为其一。自1933年8月行政法院受理行政诉讼案件开始，至国民政府退守台湾前夕，有统计显示，在近16年的时间内，行政法院一共受理案件3418件，其中结案1696件，未结1722件。[1]而在所结的案件中，大多是以驳回行政相对方的诉讼请求结案的，且很多案件久拖不决。此外，是否得以切实执行，也大有疑问。民国政府虽然建立了行政诉讼制度，也设专门的行政法院负责处理，鼓励“民告官”，但其实效是未得到彰显的。是什么缘故导致了这个结果？本文拟从分析此期行政诉讼制度实行的情形入手，揭示其实效不彰之因，最终总结相关启示。

一、南京国民政府时期的行政诉讼制度及其实效

民国时期的行政诉讼制度继承了北洋政府时期的行政诉讼制度而又有所发展。1932年的《行政诉讼法》第一条开宗明义地规定:“人民因中央或地方官署之违法处分致损害其权利，但经诉愿法依法提起再诉愿而不服其决定或提起诉愿三十日内不为决定者，得向行政法院提起行政诉讼”。[2]188这就意味着，只要是损害人民利益的一切行政违法处分，理论上都在诉讼范围之列，当然其条件是要经过复议前置的程序。而该法第八条和第二十三条规定了起诉期限。第八条是初审之诉的期限，第二十三条是再审之诉的期限。因为行为人在两种情形下可以提出行政诉讼，即不服再诉愿之决定以及虽提起再诉愿但再诉愿机关不为决定这两种情况。所以相应也有两种起诉期限，一是自再诉愿决定书达到之次日起六十日内向行政法院提起诉讼；二是再诉愿不为决定满三十天的次日起，六十日内向行政法院提起诉讼。第二十三条则规定再审之诉应于六十日内提出，这个期间自初审判决送达时起算，其事由发生在后或知悉在后者，自发生或知悉时起算。

此外，该法还规定了书状起诉、书状中所需要写明的事项、评事的回避、诉状的受理等事项。案件审理以书面审为原则，以言词审为补充。经集体评议后，给出裁判书。结果有三种：一是维持原行政处分。如果行政官署的处分并没有违反法律，则行政法院应该作出维持原行政处分的裁决。二是取消原行政处分。如果原行政处分部分或全部违法，应当做出部分或全部取消原行政处分的裁决。包括部分取消和全部取消两种情况。三是变更原行政处分。如果行政处分确属违法，为了避免原行政官署再次做出违法处分的决定，行政法院得依法直接改变原处分的内容，代替行政官署做出行政处分。至于行政诉讼附带民事诉讼的情形，如果行政法院认为其起诉为有理由者，那么应当判决被告对原告进行损害赔偿；如果认为无理由者，则驳回原告的损害赔偿诉讼请求。判决生效后，则 “行政诉讼判决之执行由行政法院呈由司法院转呈国民政府训令行之”。[3]188

这一立法基本上给行政诉讼活动确立了方向，理论上受行政违法处分的相对人据此得以维护自身权益。那么其行使效果究竟如何呢？很遗憾，我们无法找到当事人(尤其是行政相对方)的有关评论以及案件执行情形的详细统计数据等权威材料，而只能从行政法院内部人士所作的评价以及相关学者的研究结论中，得到相关的回答。虽然不是直接的效果评测，但是这些评价和研究结论，也可以从一个侧面反映出行政诉讼的实效，其实效总体而言是“不彰”的。

首先，时任国民政府行政法院院长张知本先生对于当时行政诉讼的评价，具有典型性。他在给《行政法院判决汇编》中写的“序”中，对行政诉讼制度进行了一番检讨，提出了三条改进意见，反映了行政诉讼制度的运行效果是打了折扣的，即法律实效不彰。他是这样说的：

“我们把上面的简略说明看完之后，*在这段文字之前，张知本简略说明了当时行政诉愿制度和行政诉讼制度的若干要点。即不能不加以检讨，提出些改进的意见：

第一，诉愿决定一定要做成决定书，这是《诉愿法》上所明白规定的，但不少的机关，往往以批示了事，合法与否，理由充分与否，均在所不计，似此殊失行政救济之本意。故各机关应有专人负此责任，负此责任之人，并应为具有法律专门知识者。

第二，提起行政诉讼，一定要经过诉愿和再诉愿，事实上等于三级审，至于商标案件，连同审查再评定，事实上等与四级审，一件事经过三四级审理，耽搁的时间，一定很长，尤其是诉愿和行政诉讼，原则上采书面审理主义，调取案件，也需要很长的时日，所以一件事，等到判决之后，事过境迁，已经失掉了原告请求时的本意了。这种级数，实有缩短的必要。

第三，主管行政诉讼，全国只有一个行政法院，高高在上，往往为国人所忽略，一提到行政法院，所司何事，不但一般人莫名其妙，即大学毕业生，甚至大学法律系毕业生，亦瞠目不能答对，这个制度，确有改革的必要……”[4]4

这段引文是行政法院院长对行政诉讼制度的反思。其中的划线部分，正好说明了这个制度的社会效果究竟如何。张后来一直呼吁通过在全国设地方行政法院，来扩大行政法院的影响，使广大百姓知道有行政法院和行政诉讼这回事，不过终究没有实现其夙愿。

其次，统计一下《行政法院判决汇编》中原告胜诉的比率，如下表所示：

《汇编》所示判决情形一览表 * 需要说明的是，有的案件中，既撤销了再诉愿诉愿决定，也驳回了原告的部分请求，在这种情形下，我们还是将之归类在“撤销之诉”中，所以以上的表格只是具有相对的意义，有时一个案件会兼有两种类型的情形。

(资料来源：《行政法院判决汇编》，上海法学编译社1948年版)

原告被驳回诉讼请求的比率达到了62.2%，这个数据实际上是具有代表性的。*《行政法院判决汇编》系行政法院自行编辑，选择1933年行政法院受案以来到1947年6月这十四年间的典型案例汇编而成，由上海法学编译社于1948年4月出版。该判决录汇编分“实体部分”和“程序部分”两编，实体部分“土地”、“水利”、“仓储”等十三类，是指在这十三类案件中，行政机关的违法行政，导致公民权益受损而提起的案件的判决。而程序部分则分为“行政诉讼”和“诉愿”两类，主要是指在这两类案件中，因当事人违反法定程序，而由行政法院作出的判决。合这两部分计，共收有案件90个。虽然样本量不大，但是却能较好地反映行政诉讼的案件的审理情形和驳回率。有学者统计了1933年6月到1935年9月的行政诉讼案例，发现这段时间，共受理案件404件，驳回179件，占起诉的44%；行政法院正式受理行政诉讼225件，民告官胜诉者43件，占受理案件综述的19%，占提起行政诉讼的1%。[5]36说明“民告官”实际上胜诉率是相当低的，百姓的权益很难通过行政诉讼得以维护。且这还是行政违法侵害百姓权益的情况，还没有将行政不当的情形计算在内。所以由此可证，原告希望用行政诉讼的方式维护自己的权益，其成功率是较低的，而即使胜诉，能否得到切实执行，仍值得怀疑。

此外，当前可见的研究成果*相关论点参见刘铮：《南京国民政府行政法院创建问题考》，载《河南师范大学学报》，2011年第4期；张生：《中国近代行政法院之沿革》，载《行政法学研究》，2002年第4期；周海燕等：《南京国民政府行政法院述论》，载《长春师范学院学报》，2009年第4期；孙之智：《中国近代行政诉讼制度研究》，中国社会科学院研究生院2005年硕士学位论文；刘莉佳：《南京国民政府时期行政法院制度研究》，南京师范大学2012年硕士学位论文；郭娟：《南京国民政府时期诉愿制度探略》，西南政法大学2009年硕士学位论文；李孝猛：《社会变迁与制度重构——中国行政诉讼制度现代化研究》，华东政法大学2004年博士学位论文；周海燕：《南京国民政府司法院研究》，江西师范大学2008年硕士学位论文；郭正怀：《民国时期审判制度研究》，湘潭大学2010年博士学位论文。，都提到了此制度在实效方面未达到理想的预期。所以，即便我们的论据尚不够严密，但是南京国民政府时期的行政诉讼制度实效不彰，确实为不争的事实。

二、行政诉讼制度实效不彰的原因

要想揭示法律效果之所以没有达到立法预期，必须从两个大的方面来着眼，一是在法律系统内部着眼，另一个是在法律系统外部着眼，又可以具体分为政治的冲击、经济的制约、文化的影响和社会形势的限制四个方面的因素。

(一)制度本身的原因

制度本身之不善，是造成行政诉讼受限制的原因，这也是时人与当今研究者所得出的通识，上文张知本的检讨中已经明确地提及。我们再将之细化梳理一下。

1.程序上的繁琐造成讼累

按照《行政诉讼法》的规定，必须要经过两级诉愿才能向行政法院提起诉讼，且基本上是通过书状往来实现。从当事人进行第一次诉愿开始，到判决完毕，要经过一个漫长的、繁琐的过程，如下图所示：

根据这个关系图，一个行政诉讼的原告是从第一次诉愿开始进行一整套程序的。诉愿人首先应当向诉愿机关提起诉愿，同时将诉愿书副本送于原处分机关，原处分机关收到诉愿书副本后，要出具答辩书，并将必要之关系文件送交诉愿机关。受理诉愿的机关，在接受诉愿书时，要调阅原处分机关的相关卷宗，卷宗调齐后，分配主管部门审核，经审核，再拟定诉愿决定书，送达至诉愿人。诉愿人如果不服此诉愿书，就要向再诉愿机关提出再诉愿申请，接到再诉愿申请书后，再诉愿机关相应也要调阅原诉愿机关的卷宗。调阅后，再进行评议，拟定再诉愿决定书。如果当事人不服再诉愿决定，或者经等待，过一段时间后再诉愿机关没有回音，他就可以向行政法院起诉(这里说的是以再诉愿机关为被告的情形，《行政诉讼法》经过修改后则有不同)，同时将起诉状副本送于再诉愿机关，再诉愿机关相应出具答辩状，行政法院需要向再诉愿机关和原诉愿机关调取相应卷宗，通知答辩及阅卷、拟稿、评议、送核、发缮送达等一套手续，才算一个回合完成。如果是驳回原告起诉，或者原告败诉，自然是一个失望的结果；如果胜诉，还得由行政法院呈请司法院转呈国民政府，再递转原处分官署执行。

这是最顺利的情形，一般至少需要一年时间。如果是战时，情况就更复杂。比如，书状在某个环节中出了纰漏，出现送达不到或者程式有误需要补正的情形，则整个程序走完，势必花费更多的时间。这样一来，即便最后官司胜诉，对于人民最初的起诉目的，也有可能落空。所以这个繁琐的程序设计，会令人民在决定提起行政诉讼一事上望而生畏。

2.评事的任用和保障制度不足以保证其胜任司法审判工作

1932年的《行政法院组织法》对评事的任用和保障规定得极其简单，对于评事的资格，仅规定“对于党义有深切之研究者；曾任国民政府统治下简任职公务员二年以上者；年满三十岁者”这三个条件，完全没有提到评事行政上和司法上的能力要求，直到1945年修改时，才加入了这一要求。其要求任职资格的第一条，也不在于其法律或行政经验，而要求“精通党义”，1945年改成“三民主义”。通“党义”就能胜任专业性的司法工作吗？事实上是值得怀疑的。也许在实践中也出现了这样的弊端，最终在1948年修正后的《行政法院组织法》中，这一条款才得以删除。

至于评事的保障，在1932年的《行政法院组织法》中，只提到了一句话，就是“准用关于推事保障”(第九条)之规定，显然较之于北洋政府平政院细密保障推事的权益，反而是落后了。所以，有学者在比较了平政院和行政法院后，得出了这样的区别：

“平政院评事之选任及程序，颇为慎密，而行政法院评事之选任，则无明文。

平政院评事之保障，相当周密。对其惩戒事件，另设惩戒委员会予以处理，行政法院评事仍由公务员惩戒委员会主理惩戒，与一般公务员无异”。[6]534

行政法院司法人员的配置，实质上是不足以保障审判质量的。幸好行政法院的业务量不大，否则，情形可能更糟。

3.其他方面的制度弊端

还有其他方面的一些弊端，学者多已提及。比如，行政法院不够深入社会。全国仅设立一所行政法院，其他地方都无分院，仅首都具有，而许多地方，离首都较为遥远，即便不用出庭诉讼，文书往来也极其耗费时间和精力。虽然行政审判注重法律审且事实一般都很清楚，但是如果以此自设藩篱，还是不利于行政审判的。因为法律规定了以书面审为原则，所以行政法院以此为据，很多时候可能会滋生“不作为”的做法。而没有确定的事实，对于判断法律的意义，有时也会构成妨碍。因为很多时候需要根据事实确定法律的含义，这叫“法律适用的语境”，不通过言词审有时是难以得出确切事实的。此外，行政法院没有执行之权，即便出具了判决，还得由行政法院转司法院，再转国民政府以训令的方式付原处分官署执行。这样如果司法系统和行政系统出现龃龉时，执行能否得到落实，尚存在疑问。这样一种制度设计，实际上对行政法院的权威也是一个不小的损坏。

(二)制度外的因素

除了制度本身存在瑕疵之外,制度以外的因素也是造成行政诉讼实效不彰的重要原因，甚至在某种程度上，为主要的原因。此中情形，十分复杂，我们仅具要者叙述如下：

1.政治因素

政治因素包罗万象，难以尽举，在笔者看来，与本题最为切要的因素有以下三个方面：

(1)行政权对司法权的干预

国民政府中，存在着行政权对司法权的侵蚀。其中一个最为明显的表现就是司法行政权的无限扩大和司法权的相对萎缩，这可以从司法行政部的隶属问题的反复上可见一斑。1928年的《司法院组织法》明确规定，司法院设有司法行政署，掌管司法行政。同年11月17日，司法行政署改称司法行政部，仍隶司法院。而1932年时，行政院改行内阁责任制时，将司法行政部又改隶于行政院。该部掌握了司法经费、人事、狱政等大权。司法院名义上为最高司法机关，却不能过问司法行政，无疑导致了行政干预司法的结果。这个问题遭到当时许多有识之士的批评。于是在1934年10月17日修正的《国民政府组织法》中，又规定将司法行政部重新隶属于司法院。不过虽改隶于司法院，但是司法行政部却因与行政院的这一层关系，其权力在司法院内部是最大的，甚至很多时候不受司法院管制。即便如此，好景也不长，到了1943年，司法行政部再改隶于行政院，一直到1949年。从此，司法院的司法行政权改由司法行政部管理，司法院行政权完全由行政机构主宰，与司法院彻底脱离了干系。

20年之内，司法行政部的归属问题翻来覆去，这种反复反映了行政权和司法权的争夺，最终司法行政部还是被行政院控制。诚如学者所言：“司法行政部隶属于司法院时，尚且存在行政干预司法之嫌，把司法行政部从司法院划出后，行政对司法的干预更加堂而皇之，司法院职掌仅剩下狭义上的司法权，司法权认为受到割裂，妨害了司法权的独立。国家行使司法权时，必然会有与其相配套的行政事务，如任免人员、调整司法机构、监督审判权的行使以及审判结果的执行，这些都是为了辅助狭义司法权而必具的司法行政权，现在把它从司法权中分离出去，司法权即无法统一。司法行政隶属于行政院，在一党统治之下不无流弊，司法行政不由司法院兼管，而由行政院设部任免司法人员，实际上司法官等于行政官的附庸……”[7]

司法院的人事、财政、监督审判等权力掌握在行政院下的司法行政部手里，则隶属于司法院的行政法院能有多大权力去监督行政行为并纠正行政违法，就是一个大大的疑问了。如果作为被告的再诉愿机关为行政院，则作为原告的普通百姓胜诉几何？我想这也许可以解释原告诉讼请求被驳回的比率为什么如此之高了吧。

(2)司法党化

南京国民政府奉行“一党治国”、“以党治国”的政治方略，其公务员皆须奉行为“党国”服务的理念，“党”在“国”上。在选拔公务人员，尤其是司法官员时，比较注重其对于国民党“党义”的理解。有学者在评论司法党化时指出： “司法党化是国民党‘以党治国’理论在司法领域的必然反映和具体化，其基本含义是通过国民党对司法权的控制，使国家的司法变成国民党落实自己意志，推行自己政策，实现自己对社会管理、控制的一种工具和手段。至于具体做法又大致可以分为两个方面：一是司法人员的党化，借此把司法权牢牢控制在执政党手中；二是在司法审判环节中注意党义之运用，即利用审判活动落实国民党的党义和党纲”。[8]

在这种司法党化的环境下，行政审判人员身上不可避免地具有 “党义”印记。在解释法律时，首要的也是以“党义”的精神来贯彻其中。虽然不能以此就认定行政法院评事会枉法裁判，而失去独立司法之精神，但是至少在心理上，评事们会受这种“党义教育”潜移默化的影响，从而在做决定时，尽量发掘原来处分官署、诉愿机关、再诉愿机关的合理性，除非后三者存在着十分明显的违法行为。这一点，通过仔细阅读《行政法院判决汇编》时，可以很清晰地感受到。

(3)军人政治

南京国民政府成立时，只是形式上统一了全国。国民政府除了中央军控制的地盘外，对于其他地方，只能行类似于古代的“羁縻”统治。自此，许多军队驻扎在某地时，都有对地方政务发号施令之嫌。比如在《行政法院判决汇编》中记载了一个案件：一个贩子从江西永新贩运土硝至湖南，在攸县被扣，原告不服政府认为他“无照经营”而给予的处罚，其所持的理由就是其持有“第十六军军长李蕴衍*国民革命军历史上先后有两个第16军，第一个是范石生任军长的第16军，第二个则是由原湘系军阀所属的第53师改编而成的第16军，由原53师的师长李蕴衍任军长。1932年至1934年，该军参加了对鄂豫皖苏区的“围剿”和对中央苏区的第4、第5次“围剿”作战，其驻扎地即为本案所提到的江西永新县。核发之证照”。[4]52军队何以能核发地方的护照呢？虽然护照被行政法院评判为不足以对抗国民政府和财政部核发的证照和运单，但是从原告提出的理由来看，李军长核发的证照在永新地方至少是十分有效的，这就是军人干预地方政治的一个表现，这种表现在民国历史上是不鲜见的。

总之，行政权对司法权的侵害、司法党化的趋势以及军队对地方政务的干预，这种种情形，对行政诉讼的效果影响非常大，限制了其实效的发挥。

2.经济因素

经济因素是指诉讼的成本和收益之间的考量。为了保障人民的合法权益，并且尽可能消除人民提起行政诉讼的顾虑，法律在多方面考虑降低人民的诉讼成本。表现在行政审判不收取审判费(同时期民、刑审判是要收取的)，且附带损害赔偿请求之诉同样不收取审判费。

但是一些常规费用则必不可少，行政诉讼的诉状格式等都由司法院规定，状纸由司法院制造颁行。其收费标准为：诉状5角，答辩书5角，代理人委任书5角。行政法院送达裁定书、判决书及其他诉讼文件，每件征收送达费1角，其由邮局送达者按其邮费数征收。抄录费每百字征收1角，不满百字者亦按百字计算；翻译费每百字征收费用2角，不满百字者同样按百字计算。[9]189诉讼费用本身不高，但是又不能完全按照费用本身单独来计算，我们得将诉讼时间计算在内。如上文所说，一般情况下，从诉愿开始到判决下来，通常需要一年的时间。在这段时间内，当事人本可以将时间用作他途，但受诉讼的牵连，往往无法全力进行日常工作和经营，所以经济上要受到一些影响。

更为关键的是，当事人提起行政诉讼，更多是因为行政违法侵害了其经济权益，本身是为了经济问题而起诉，但是达不到维护经济权益的效果。正如张仁善教授所云：“行政案件发生后，从第一级诉愿到终审裁决，往往需要1年甚至若干年才有结果。在这期间内，社会已发生变化，人民财产、信用等所受的侵害得不到及时清理，若干时间后，人民即使胜诉，所得补偿远不能弥补实际遭受的损失”。[10]157

当然这样的经济因素，也不可完全归咎于制度的不善。很多时候，出现提起诉讼后若干年才有结果的现象，更多的是由于时局的原因，比如战争、灾荒以及当时通讯条件的限制。假设福建沿海的一位人民在抗战时起诉，当时的行政法院在重庆，那么他要到重庆提起诉讼，需要经过很多的路程，沿途的路费、生活费等费用，实属不少，如果再遇到沿途有设卡，收受厘金等情形，那更是巨大的经济包袱。等到打完官司，发现这样的成本已经高于诉讼收益了。

3.文化因素

文化是一种潜移默化的因素，但它对当事人诉讼心理以及诉讼行为的影响，却是巨大而深刻的。最重要的有两点：

(1)“官本位”的社会文化

“饿死莫作贼，气死莫告官”等一类反映“官本位”文化的格言，深切地影响到了人们的诉讼选择。直至今天都不能完全摒除，又何况南京国民政府时期呢？而且那又是一个“训政”时代，法治不彰，新军阀林立，战乱频起，百姓在进行行政诉讼前，又怎能不顾虑重重？行政案件受案量少，与此有莫大的关系。

(2)“官官相护”的官场文化

尽管官场内部“互相倾轧”无时有之，但在针对“民”时，“官官相护”几乎成为一道铁律。所以，在行政诉讼案件中，评事们的立场可能首先是站在“官员共同体”的立场之上的，能够驳回原告诉讼请求的，就尽量驳回，免得给自己找麻烦。这也正像研究者所说的那样：“下级官署与中级官署之间，出于行政事务业务需要，联系一般比较密切，因为都是‘同一条线’上的朋友，‘官官相护’在所难免，‘一家人’不大会说‘两家话’。中级官署的裁决意见，基本上以原处分官署的意见为根据……”[10]157《行政法院判决汇编》中除了绝大多数的结果是“驳回原告诉讼请求”，其他如果是撤销，绝大多数都是原处分决定、诉愿决定、再诉愿决定“均撤销”的判决。这个“均撤销”很有讲究，说明原处分官署、诉愿官署和再诉愿官署的观点是一致的，也从反面说明，当事人通过“诉愿”寻求救济，其成功率也可能高不了哪儿去。

4.社会因素

这里的社会因素，主要是指社会形势和政局。自1933年行政法院开始审理行政诉讼案件以来，只有少数年份，形势相对安定太平，大多数时间都是处于“战时”。战时的动荡，对于行政诉讼造成了多方面的影响，诸如邮件信息往来的迟滞，人员的散佚，法令的屡更，甚至审判人员的安全也受到威胁。简而言之，行政诉讼，要求在规范化的状态下，才能施行良好，现在因为处于“战时”，一切自然不能完全规范，要“从权”；既然要“从权”，也就意味着行政诉讼也不能按部就班，所以在这种局面下，本就基础薄弱的行政诉讼制度，更是难以有好的实施效果。

综上所述，在制度本身和制度外因素的双重影响和制约下，南京国民政府时期的行政诉讼制度，尽管其运行从未中断，一定程度上对于人民的权益也有所维护，也制裁了行政机关行政违法行为，但是其效果却没有很好地彰显。

参考文献：

[1] 行政法院全宗[M]//第二历史档案馆藏．行政诉讼案件终结及调查统计表.全宗号29．案卷号222．

[2] 行政诉讼法第一条[M]//蔡鸿源主编．民国法规辑成．安徽：黄山书社，1999．

[3] 行政诉讼法第二十五条[M]//蔡鸿源主编．民国法规辑成．安徽：黄山书社，1999．

[4] 行政法院编辑．行政法院判决汇编[M]．上海：上海法学编译社，1948．

[5] 张庆军，孟国祥．民国司法黑幕[M]．江苏：江苏古籍出版社，1997．

[6] (台湾)“国史馆”．中华民国法律志(初稿)[M]．台北：“国史馆”，1994．

[7] 张仁善．司法行政权的无限扩大与司法权的相对缩小——论南京国民政府时期的司法行政部[J]．民国档案，2002(4)．

[8] 侯欣一．党治下的司法——南京国民政府训政时期执政党与国家司法关系之构建[J]．华东政法大学学报，2009 (3)．

[9] 行政诉讼费用条例[J]．蔡鸿源主编．民国法规辑成[M]．安徽：黄山书社，1999．

[10] 张仁善．司法腐败与社会失控[M]．北京：社会科学文献出版社，2004．

责任编辑：立早

On the Delimmas of Inside and Outside about the System ——The Reason of Less Obvious Effect of the Administrative Litigation System in the Period of Nanjing National Government

SONG Ling

(LawSchool,MinzuUniversityofChina,Beijing100088,China)

Abstract：Nanjing National Government at the period of Republic of China established the system of administrative litigation and set up a special Administrative Court. By the collation and statistics of the case acceptance records of the Administrative Court, we can find that the administrative litigation system did not play a very good role during the period of Nanjing National Government. The reasons are both inside and outside about the system. The former, for example, includes the design of the administrative proceedings,the selection and guarantee of the judicial personnel and so on.While the latter include some constraints of the political, economic, cultural factors and other aspects.

Keywords：Nanjing National Government;administrative proceedings; actual effect