论分配正义价值在财税法治中的实现—基于“国与民”收入分配的视角

■ 詹清喜（天津财经大学经济学院 天津 300222）

2015年全国两会期间，人大代表们围绕“税收法定原则”进行了激烈讨论，引起了社会各界的广泛关注。2015年3月6日，财政部部长楼继伟提出“税收法定”是接下来重要的改革任务之一，在2020年之前应该完成，这预示着新一轮财税法改革的序幕已经拉开。然而，随着经济增速放缓和信息通讯技术的发展，人们更加深切地感受到了贫富差距的悬殊，使得有些人开始质疑现行的分配制度和社会正义的存在性，影响社会和谐。财政作为一种分配关系，是调节收入分配的重要途径，在收入分配中可以发挥最直接的作用。因此，新一轮财税法改革将如何调整现有的收入分配格局更加值得思考与探索。本文将着重从“国与民”（即：国家与国民）收入分配的视角来分析和探索如何在财税法治改革之中实现分配正义价值。

国内外研究综述

（一）“国与民”收入分配与财税法治的关系

众多国内外学者通过理论研究和实证分析，对收入分配与财税制度之间的关系进行了大量研究并达成了共识：“国与民”收入分配与财税制度唇齿交融，相互影响。刘剑文（2011）将收入分配与财税法改革的关系分为：国与民、央与地和贫与富三个层次。高强（2014）提出财税体制改革要着重处理：政府与居民、政府与企业和政府与政府三个分配关系。这里第一、第二个关系中“政府”与刘剑文教授的“国”相对应；“企业”分配的收入最终归于拥有企业利益分配权力的“居民”，即“企业”、“居民”可以与刘剑文教授的“民”相对应，即他们都认为“国与民”收入分配关系是财税法改革需要解决的主要矛盾之一。李尚竹（2011）从收入分配的视角分析，国与民的关系主要表现为国富与民富的关系。若政府收入所占国民收入比重比较大或者政府收入增长速度较快，我们则称之为国富；若企业和居民的收入占国民收入的比重较大或者其增长速度较快，我们则称之为民富。李炜光（2010）从财税法律关系看，代表国家的政府具有征税的权利，成为征税人；居民为了换取政府提供的公共物品，成为了纳税人。

（二）财税法治中“国与民”收入分配正义的内涵

1.主张“国富”论。学者对“国与民”收入分配正义的内涵的理解并没有达成统一意见。有的学者主张“国富”论。法家主张“富国强兵，以法治国”，这本是先进之举，但采取的是“富国弱民”的方式，没有正义可言。其代表人子产主张“以猛服民”；桑弘羊对汉武帝忠心耿耿，通过聚敛各方资财增强国力；管仲甚至开创了国营娼妓制度，聚敛民财，获得丰厚收入以富其国。德国官房学派代表人薛肯道尔夫（Veit Ludwig von Secdendorff，1656）认为“君富才民富”，国家应该加强对经济的控制，扩大财政收入，才能掌握政治经济实权。福利学派代表人庇古（Pigou，1920）认为增加财政收入，利用财政手段调节收入分配，把高收入群体的财富通过财政收支的方式转移到低收入群体，从而增加社会福利，即先“国富”，后“民富”。有的学者则主张“民富”论。

2.主张“民富”论。儒家主张“仁政”，有若与鲁哀公讨论“国用不足”的问题时，建议其改“二”为“彻”，即将税赋由十分之二改为十分之一。他认为百姓尚且用度不足，国家用度肯定不会充足，如果百姓够用了，就不用担心国家用度不足了。也就是说，只有“民富”了，国家才能真正富起来。道家老子提出君主应“我无事而民自富”，国家应该少征税，尊重事物本身的发展规律才是正义的。古典经济学派代表人亚当·斯密（Adam Smith，1776）主张国家应该尽量少征税，不要干涉市场的自由竞争。奥地利经济学派代表人弗里德里希·哈耶克（Friedrich August von Hayek，1944）认为“福利国家”的改良措施会损失效率，导致政治集权化，应主张经济自由运行，国家少干预，少征税。

表1 2008-2010年各国（地区）公共教育经费支出占GDP的比重（单位：%）

表2 2008-2012年各国人均医疗支出（单位：美元）

表3 2000-2011年我国财政支出横向配置缺口（单位：%）

3.由“国富”向“民富”转变。笔者认为，从分配正义原则来看，在未来很长一段时间，我国“国与民”收入分配应该对过去部分不公平的财税政策进行纠偏，实现由“国富”向“民富”转变。一方面，“国家”在本质上一旦脱离政治、法律赋予的特殊地位，则会变成一个有名无实的主体。而“国民”则具有实质上的意义，是一个个鲜活生命体的存在。因此，具有分配正义的财税法治改革过程应该更加注重“民”而非“国”。另一方面，正义主义代表人约翰·罗尔斯（John Rawls，1971）提出分配正义的两大原则：平等的分配自由权等基本权利和义务；在社会和经济不平等时，至少那些最少受惠的社会成员应该得到补偿利益。我国在改革开放后几十年间，财税制度坚持“效率优先，兼顾公平”原则，制定一系列政策、方针鼓励一部分人先富起来，导致了严峻的收入差距。也就是说，过去我们背离了第一条原则，由此产生了不公平，因此需要第二条原则进行纠偏。如果说过去几十年我国经济比较落后，为了避免再次“挨打”需要先“国富”，还情有可原的话，那么现在我国经济总量跃居世界第二，摆脱了总体经济落后的局面，相应的军事实力、科技创新能力都已迈上了新台阶，是时候纠正历史偏差开始将“国富”向“民富”转移，逐渐向藏富于民过渡。然而，仅依靠市场力量无法实现，所以应该通过更倾向于公平的分配正义原则指引下的财税法治改革对历史决策导致的不公平进行调节，在一定程度上缓解由此产生的社会矛盾。

现行财税法制度下“国与民”收入分配现状

注重公平的分配正义原则体现在财税法制度的方方面面。但我国目前的财税法治制度离正义的要求还有不小的差距，具体表现在以下几方面：

（一）“国与民”收入分配不合理

1.国富民贫。从“国与民”收入分配的静态指标来看，我国目前的总体状况是国已富但是民还未富。2014年我国国内生产总值为636463亿元人民币，仅次于美国为世界第二大经济体。而2013年我国城镇居民人均可支配收入为26955.1元、农村居民人均可支配收入为8895.9元。美国2012年人均国民总收入为52340美元，大约为30万人民币，是中国城镇居民的十多倍，是中国农村居民的近40倍。

2.政府收入比重过高且增长速度过快。从“国与民”收入分配的动态指标来看，从绝对数来看，近十年来，财富在不断地流向政府，财政收入规模从2004的26396亿元扩大到2014年的140350亿元，增长了119954亿元。从相对数来看，在整个国民收入分配中政府所占的比重也呈逐渐上升趋势。如图1所示，财政收入占GDP的比重自1994年分税制改革后持续增加，到2014年财政收入占GDP的比重达到22.05%，创下历史新高。

另外，政府收入不仅所占比重过高，而且速度增长过快。如图2所示，一方面我国财政收入增速始终快于国内生产总值的增速，另一方面我国居民可支配收入在扣除价格因素后的增速往往低于国内生产总值的增速，这就意味着政府的财政收入增速不仅快于居民收入增速，而且还高于国内经济增长速度。

（二）财政支出“用之未尽其道”

第一，总体上看，提供公共服务和产品有限。一般情况下，在国民收入分配次序中，初次分配注重效率、兼顾公平，再次分配则应该要更加注重公平，缓解和调节因固有资源分配不均和初次分配注重效率导致的贫富差距。政府在初次分配过程中取得的收入随着效率的提高而增加，高收入随之而来的应该是实现再次分配过程中分配公平的调节作用。虽然政府在不断的进行财富扩张，但是并没有为国民提供相应水平的公共服务与产品。例如，由表1和表2可知：近几年各国（地区）公共教育经费支出占GDP的比重和人均医疗支出都高于我国的投入水平。

第二，从支出结构上看，调节收入差距力度不足。从财政支出来看，我国财政支出结构存在着不尽如人意的地方。根据表3可知：自2000年以来，财政支出配置给经济建设和行政管理的比例一直都比较高，超过了其应有的规模；而在民生领域的支出配置缺口始终存在，并且缺口较大。这种支出分配格局与财税分配正义的缓解贫富差距过大、稳定社会的价值理念南辕北辙。

图1 1994-2014年财政收入占GDP比重趋势图

图2 2004-2013年财政收入、GDP及居民人均可支配收入增速比较

第三，财政资金投向信息透明度不高。收支分类改革以来，我国不断探索财政信息公开，业已取得了很大的成绩，但远远没有达到预期的改革目标。我国的财政信息公开制度是“自上而下”推行的，这种改革方式优点是逐级推进，改革过程稳健，但是缺点也很突出，具体表现：有些信息公开专业性较强，非专业人士难以对此起到监督作用；地市、县、乡的财政信息公开绝大部分还是空白。以我国开展的“三公经费”公开改革为例，中央、省一级的行政部门“三公经费”改革已经基本覆盖，但存在资金账目项目不全、支出不明、预算明细信息缺失等问题，只实现了名义上的公开。

（三）财政法律制度不完善

1.财政法律体系不健全。如上所述，在“国与民”收入分配关系中，政府收支并不合理，其主要原因是缺乏有效的财政法律的约束。截至目前，我国尚未制定财政领域的基本法；在现有财政收入法中，对政府非税收入和债务收入尚没有统一的规范；即使是法律制度比较完善的税收领域，也存在着法律层次普遍较低的问题。现行18个税种只有3个是由全国人大及常委会制定，如增值税，还属于暂行条例，尚没有上升到法律的层次；在财政支出法方面，仅在《预算法》及其他一些规章中，提出了财政支出要求；在财政管理法方面，各地方各行业有自身的要求，出现冲突时没有统一的基本法进行调节。

2.法律执行不彻底。除了法律体系不健全外，已经出台的相关法律法规在实际执行时出现的“打折扣”现象也是目前我国财政制度中的显著问题之一。就拿财政预算来举例，我国虽然在《新预算法》提出了实行全口径预算，对政府的非税收入和债务收入做了进一步的规范，但只是宏观方面的指导性法律条文，并没有很好的发挥其应有的效用。一方面是因为预算监管部门处于信息劣势，预算审批流于形式，对基层单位的预算资金收支分配模式和具体支出方向缺乏相应的追踪和确认机制，而基层单位的所提交的预算也难免会存在虚增、乱报、凑数等不合规的现象发生。另一方面是因为预算编制、执行和考核存在短视化行为。预算的编制以完成当年的预算目标为目的，预算编制部门倾向于平滑每年的预算收支，使财政资源难以合理有效配置。

“国与民”收入公平分配的财税法治改革对策

（一）树立财政民主观

财政民主指的是政府依法根据民意，通过民主程序，用民主的手段来管理政府资金。根据马斯格雷夫的财政交换理论，国民纳税是为了换取政府提供的公共服务与产品。然而，部分政府工作人员和部分国民并没有清楚的认识到这种基于利益交换的“国与民”本质关系。辨清政府和国民在财政收支过程中应充当的角色和相互关系，是财税法治改革的关键所在。因此，树立财政民主观念是新一轮财税改革的重要任务之一。一方面，要在宪法和相关法律中进一步明确公民在财政收支活动中的地位和各项权利；明确提出政府在财政收支活动中的权力范围和相应责任。另一方面，利用官本位思想在国民心中的影响，各级政府官员由上而下的在相关政府会议或者公开场合不断地强调利益交换中政府的权利和职责范围，让政府官员对财政民主有更加深入的了解，并形成深刻的认识，再通过广播电视、新闻报纸、期刊等多种途径传播正确的财政民主观念及依法维护自身权利的有效途径。

（二）进一步落实信息公开

国家最民主、有效的理财方式就是通过信息公开，在人大、公众和舆论的共同监督下看管好政府的“钱袋子”。在财税法中的信息公开主要包括两个方面：一是政府预算、决算公开。财政民主的通俗解释是纳税人理应知道自己应该交哪些税费、应该交多少、上交的税费都用在什么地方，是否符合宪法和相关法律及富国强民的初衷。在法治国家中，预算制度是国家财政体系的神经中枢。通过政府预算规范政府的收支行为，进行民主化、法治化的管理和监督，与以民为本、民主法治的理念是相互融合、一脉相承的。二是官员的私人财产公开。早在1987年国家就已经提出领导干部财产申报、公开的问题，但是历经近30年这个问题仍然没有解决。民众一系列申请官员进行财产公开的事实就是反映了社会诉求的呼声。在反腐倡廉常态化的现实环境下，应尽快落实官员财产申报、公示制度，不仅可以防“腐”于未然，击“腐”于实证，有效遏制腐败之风，还可以让国民知悉实情，加强对政府的信任，可以专心搞建设、谋发展、促和谐。

（三）完善财税法律体系

政府代表国家行使的财产权应受到一定的限制，否则根据需求理论中欲望无止境的观点，政府财政权将无限膨胀，终将引起国民反抗。李炜光（2010）指出“国家征税，就意味着国家对私有财产的承认”。只有建立完善的财税法体系，才能合理限制政府的财政权。一个完善的财税法律体系，应该以财政基本法作“总指导”，由财政预算法做“参谋”，监管法作“考核员”，由财政收入类和支出类法规来规范“作战细则”，形成一个统一的有机体。首先，从长远角度出发，建立财政基本法，这也是财税法改革的必由之路。通过财政基本法对财政以及财政法的基本含义进行界定，明确财政和财政法的基本原则，确定财政法律责任的基本制度等。财政基本法的建立可以弥补立法空缺，对财税领域各项法规起总领作用，便于处理不同地区、不同部门和不同税种之间的差异与矛盾。

其次，从财税法治的角度来看，政府获取收入的过程如果不规范、不合法，极易出现侵犯公民合法财权的现象，所以应该尽快建立并完善政府非税收入、债务收入的相关法律法规；充分协调好税收效率与公平，建立所得税、流转税和其他小税种相互配合的税收体系，同时提高税收收入的各项法规的法律层次，真正做到依法征税，摆脱目前很多税种依“规”征税的尴尬。

另外，一方面需要缩小财政收支自由裁量空间，加大国民参与度，进一步规范财政支出的程序，实现财政支出合理化。另一方面需要财政支出充分体现财税法的分配正义价值观，调整财政支出结构，要在分配国民收入时提高民生性支出比重，对自觉加入民生性领域建设的企业和个人给予税收优惠。根据全口径计算，目前中国财政集中度高于同水平的大多数国家，因此在规范财政收支时还应该考虑适当的减税政策，逐步提高企业和居民个人在初次收入分配时的比重。

（四）加强财税知识宣传及建立纠纷处理机制

目前我国税收法治的整体建设还不完善，征、纳双方经常出现纠纷，在收入管理中也时常出现违法违规的行为。一方面是因为国民对纳税、缴费等相关财税知识缺乏了解；另一方面是由于财税监管不严，违法成本低于违法所得。因此，一是要加强财税知识的宣传力度，拓宽宣传途径，首先要让人们“知法”，才能更好的“守法”，而且还能采用合理有效手段对政府、执法人员进行监督，维护自己或他人的合法权益，即更好地“护法”。二是要制定财政监督和处理财政纠纷的相关法律，建立有效的财税纠纷处理机制，并通过实行内、外监督并举，定期、不定期检查以及充分利用互联网的优越性进行全国信息共享和稽核等方式加强在财税法治各个环节的监管力度。

总之，在新一轮的财税法改革中，通过民主观念的深入人心及财税制度的进一步完善，实现财税法治的分配正义价值，才能把从国民那里取得的资金更好的用于为国民提供的公共服务和产品中，实现从国富向民富的成功转化，通过藏富于民，最终实现国民共富的美好愿望。正确处理好“国与民”收入分配关系，才能实现国与民之间的长期和谐与稳定。

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