金砖银行的战略定位与机制设计

摘要：作为二战结束以来首个由发展中国家自主创立的新型多边发展银行，金砖银行的基本性质和战略定位是新南南合作，目标是为了创新国际发展融资机制，以更好地满足新兴市场和发展中国家在基础设施和可持续发展领域的融资需求，推动构建公平公正、多元包容的国际经济新秩序。而要实现这一战略目标，金砖银行的机制设计需要优先选择平等治理、市场化运营、不干涉内政但坚持高标准、本土化以及建设性补充等五大基本原则，以妥善处理好未来银行运营过程中发展中大国与发展中大国之间、发展中大国与发展中小国之间以及发展中大国与发达国家之间的关系，打造一种具有金砖特色的新型国际发展融资机构。

关键词：金砖银行；国际发展融资；新南南合作；战略定位；机制设计

中图分类号：F831.2文献标识码：A文章编号：0257-5833（2015） 06-0024-11

作者简介：朱杰进，复旦大学国际关系与公共事务学院、金砖国家研究中心副教授（上海200433）

2014年7月15日，在巴西福塔莱萨金砖国家峰会上，金砖银行正式宣告成立①。这是金砖国家合作进程中一件具有里程碑意义的大事，也是2008年国际金融危机爆发以来全球金融治理改革的一项标志性成果。它既有助于加强对新兴市场和发展中国家在基础设施和可持续发展领域的投融资，解决发展中国家发展所面临的“瓶颈制约”，增强发展中国家自主发展的能力，又能拉动跨国基础设施投资，扩大全球总需求，促进“后危机时代”全球经济的复苏，因而堪称是一项“多赢之举”②。

对中国来说，金砖银行是首个将总部落户在中国上海的重大国际金融组织，也是中国在成为全球第二大经济体之后，联合其他发展中大国在国际发展融资领域做出的一项重大“国际机制创新”，对于提升中国在国际发展体系中的影响力和全球经济治理中的制度性权力，以及彰显负

收稿日期：2015-04-03

*本文系国家社科基金项目“二十国集团建章立制‘中国方案研究”（项目编号：IIGGJ006）和国家社科基金重大项

目“中国参与全球治理的三重体系构建研究”（项目编号：12&ZD082）的阶段性研究成果，同时受到中国国际发展研

究网络（CIDRN）的经费资助，特此致谢。

①关于金砖银行的名称，由于金砖峰会的工作语言是英文，在峰会宣言的文本中一直使用的是New Development Bank（NDB），而在中文中，目前有多种说法混合使用，如金砖开发银行、金砖发展银行、金砖新开发银行、金砖新发展银行、金砖银行等。本文为论述方便，统一采用“金砖银行”的说法。

②习近平：《新起点、新愿景、新动力——在金砖国家领导人第六次会晤上的讲话》，http：//www.fmpre.gov.cn/mfa_chn/ziliao_61 1306/zt_61 13 80/dnzt_61 1382/xzxcxhw_668266/zxxx_668268/tl 174958.shtml。

责任大国形象都具有突出作用。

然而，毋庸讳言的是，目前对金砖银行还存在着种种误解，认为建立金砖银行的目的是为了挑战二战后的国际经济秩序，推翻布雷顿森林体系，颠覆美国的金融霸权，最终将会导致全球经济金融治理陷入“永久性混乱”①。针对这些误解，本文提出，作为二战结束以来首个由发展中国家自主创立的多边发展银行，金砖银行的基本性质和战略定位是新南南合作，目标是为了创新国际发展融资机制，以更好地满足新兴市场和发展中国家在基础设施和可持续发展领域的融资需求，推动构建一个公平公正、多元包容、合作共赢的国际发展融资体系，而绝非是为了“替代”或“破坏”现有的多边发展银行和全球发展融资体系。

一、为什么要建立金砖银行？

在当前全球经济复苏脆弱且投资动力不足的大背景下，发展中国家基础设施的投融资面临巨大资金缺口，而通过发达国家及其掌控的现有多边发展银行等“南北合作”的方式难以填补这个缺口，这是导致金砖国家决定建立新发展银行的主要原因。发展中国家基础设施融资的需求和供给之间的缺口如此之大，直接原因在于长期融资的困难性。这不仅严重制约了发展中国家的经济增长和发展，还导致了发展中国家内部出现日益扩大的“不平等”和贫富差距②。

代表发展中国家利益的二十四国集团（G24）提出，发展中国家每年的基础设施资金需求约为1.8万亿美元，而投资大约只有8000亿美元左右，这就导致发展中国家的基础设施资金缺口每年约在l万亿美元左右。根据非洲发展银行的报告，非洲大陆目前大约只有1/3的农村人口享有公路，不到40qo的人口可以使用电力，大约5%的农田可以得到灌溉，34%的人口可以得到医疗服务，65%的人口可以获得干净的饮用水。世界银行行长金墉指出，根据任何口径的估计，发展中国家每年的基础设施投融资缺口都超过了1万亿美元，而世界银行每年在该领域的投资大约是在600亿美元左右③。亚洲发展银行也提出，到2020年以前，亚洲基础设施建设的资金缺口是每年7300亿美元左右④。南非总统祖马在2013年金砖国家德班峰会上强调，未来五年仅金砖国家基础设施建设的资金缺口就超过了4.5万亿美元⑤。

2008年全球金融危机爆发后，来自私人部门的基础设施投资资金迅速下降，导致资金缺口进一步扩大⑥。在地区分布上，东亚和太平洋地区资金缺口最大，约占到50%，其中尤其是低收入国家基础设施融资缺口约为总量的85%。随后分别是东欧和中亚地区、拉美和加勒比地区、中东和北非地区、南亚地区以及撒哈拉以南非洲⑦。在行业领域分布上，交通运输、电力能源、信息通讯、水资源等领域的基础设施资金缺口最大。以非洲交通运输领域为例，目前非洲铁路总长度占世界铁路总长的比重约为7%，54个国家中有13个国家没有铁路，普通公路和高速公路的密度仅为世界平均水平的1/4和1/10，这就导致非洲大陆的运输成本与发达国家相比要高出63%，运输成本占其出口总额的比重为30%-50%，而16个内陆国家（津巴布韦、南苏丹、马

①[英]戴维·皮林：《金砖银行挑战世界经济秩序》，邹策译，《金融时报》（中文网）2014年8月4日，http：//www.ftchinese.com/story/001057537#adchannelID=2000；[英]罗宾·哈丁、李若瑟、韩碧如：《金砖银行动摇美国经济霸权？》，何黎译，《金融时报》（中文版）2014年7月21日，http：//www.ftchinese.com/story/001057337。

②林毅夫：《从西潮到东风：我在世行四年对世界经济重大问题的思考和见解》，中信出版社2012年版，第85-104页。

③《世界银行集团行长金墉记者会实录》，2014年7月9日，http：//www.shihang.org/zh/news/speech/2014/07/0 8/press-conference-world-bank-group-president-jim-yong-kim-ife-ceo-jin-yong-cai-beijing.

④朱光耀：《世界期待北京APEC峰会》，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201411/t20141104_1 155866.html。

⑤David Smith，“BRICS Eye Infrastructure Funding Through New Development Bank”，The Guardian，March 28，2013.

⑥私人资本的投资具有很强的“亲周期性”（Pro-cyclical）。2013年由于美联储开始逐步“缩减”量化宽松，导致大量私人资本回流到发达国家，这样就更少会有资本愿意投入到周期较长的发展中国家基础设施建设项目上来。另外，私人资本还容易集中在某些国家和某些行业，比如中等收入国家和信息通讯行业。

⑦Amar Battacharya and Mattia Romani，“Meetingthe Infrastructure Challenge： The Case for the New Development Bank”，prepared for the G24 Technical Committee Meeting，Washington D.C.，March 21，2013.

里等）的这一占比更是高达75%①。

面对如此庞大的基础设施建设投融资缺口，发展中国家除了积极动员国内的资金资源以外，也在积极争取发达国家及其掌控的现有多边发展银行等国际金融机构的支持，但总体上，这种通过“南北合作”的方式，来解决发展中国家基础设施建设“融资难问题”的效果不甚理想，表现在G20框架下十分明显。

2008年11月，印度前任总理辛格在参加G20华盛顿峰会时指出，“应对全球金融危机的一个重要办法是加大对基础设施投资的力度，尤其是在经济衰退的背景下，私人资本对包括基础设施在内的长期投资的意愿会下降，在这种情况下，政府和多边发展银行应该发挥更大的作用，对于世界银行和区域发展银行来说，这是一个机会窗口，在全球经济得到强劲复苏以后，这样的投资必要性就会下降”②。但这种主张在峰会上并没有得到重视，在随后发表的《G20华盛顿峰会宣言》中，只是笼统地提到了，“我们鼓励世界银行和地区发展银行充分发挥潜力来支持全球发展议程，我们也欢迎世界银行在基础设施投融资领域采取一些新的举措”③。但实际上，这只是原则性表示“支持和欢迎”，而没有出台任何具体的措施。

2010年在韩国主办的G20首尔峰会上，新兴经济体推动包括基础设施投资在内的发展议题进入了峰会的主要议程，并在峰会上达成了《首尔发展共识》以及落实该共识的《跨年度行动计划》④。在《跨年度行动计划》中，G20提出要督促世界银行和区域发展银行制定“促进基础设施投融资的全面支持计划”，尤其是要加大对发展中国家在能源、交通、通讯和水资源等领域基础设施投融资的支持力度，并将该“全面支持计划”的落实状况向接下来由法国主办的G20戛纳峰会汇报⑤。

但从201 1年法国G20峰会的整体进程看，G20领导人所达成的关于促进对发展中国家基础设施投融资的政治共识，并未能够得到有效落实。2011年2月，法国宣布成立“G20基础设施投融资高级别工作组”，但由于法国将筹备G20峰会的重点放到了制定全球经济再平衡的“参考性指南”（Indicative Guideline）以及解决“欧债危机”等议题上，基础设施投融资议题在随后召开的G20财长央行行长会议上并未作为重点议题来讨论⑥。在G20戛纳峰会上，领导人也只是象征性地提到要“增加基础设施投融资项目的透明度”、“号召多边发展银行支持‘非洲发展新伙伴计划所确定的基础设施投融资项目”，而并没有采取一些更具实质性的政策举措⑦。另外，吊诡的是，G20领导人峰会提出要通过G20工商领导人峰会，来讨论加强发展中国家基础设施投融资的具体办法，但随后在G20工商领导人峰会发表的宣言中，又提出要G20领导人峰会来加大对发展中国家基础设施投融资议题的关注力度⑧。

总的来看，发展中国家基础设施投资不足以及巨额的融资缺口已经成为制约发展中国家发展的一个“瓶颈”因素，而金融危机后国际资本市场对发展中国家基础设施投资意愿又明显下降，导致发展中国家基础设施“融资难问题”进一步加剧。而发展中国家通过求助发达国家及其掌控的现有多边发展银行，或者由于该议题本身不受重视，或者即使被重视达成了共识却无法得到落实，结果导致通过“南北合作”的方式不能有效解决发展中国家所面临的问题。在这种背景下，通过发展中国家与发展中国家之间“新南南合作”的形式，建立新的发展银行便提上了金砖国家合作的议事日程。

①郑燕霞：《非洲基础设施建设的前景与中国因素分析》，《国际经济合作》2014年第6期。

②http：//www.indianembassy.org/archivesdetails.php？ nid= 955.

③参见《G20华盛顿峰会宣言》第7条第5款。

④主要内容包括基础设施投融资、人力资源开发、贸易、私人投资、粮食安全、增长韧性、普惠金融、国内资源动员、 知识分享等。

⑤参见《G20首尔峰会宣言》及其附件2《发展议题跨年度行动计划》，http.//www.g20.utoronto.ca/summits/2010seoul.html。

⑥黄薇：《G20参考性指南：治理全球经济失衡的第一步》，《金融评论》2012年第1期。

⑦参见《G20戛纳峰会宣言》第74条。

⑧Gregory Chin，“The BRICS-led Development Bank”，Global Policy，Vol.28，No.2，2014.pp.10-12.

二、新南南合作与金砖银行的战略定位

发展中国家与发展中国家之间的经济合作即“南南合作”，有着悠久的历史传统。1955年亚非万隆会议开启了南南合作的进程，这是第一次在没有发达国家参与的情况下，发展中国家提出要在尊重国家主权和平等互利的基础上开展经济合作，构建一种新型的国际发展伙伴关系。1961年，不结盟运动成立。1964年，联合国贸易与发展会议召开，代表发展中国家利益的77国集团（G77）开始形成，并在1974年倡议召开了第六届联合国大会特别会议，发表了《关于建立国际经济新秩序的宣言》和《行动纲领》，有力地推进了南南合作的发展。1978年，发展中国家又在联合国框架下推动达成了《布宜诺斯艾利斯行动计划》，强调要把促进发展中国家之间的技术合作作为南南合作的重点，增强发展中国家自主创新的能力。但在80年代以后，由于南南合作失去了总体的战略目标，再加上发展中国家不断陷入债务危机和金融危机，导致南南合作的发展进入到相对低潮的阶段。

进入21世纪以来，以金砖国家为代表的一批新兴经济体群体性崛起，成为新时期推动南南合作的中坚力量，但这种南南合作已经具备了一些新的本质特征，故称为“新南南合作”。传统南南合作是发展中国家在发达国家主导的国际经济体系内，为争夺属于发展中国家的合理权益而开展的团结合作，如77国集团经常在每次联合国大会之前都要举行部长级会议，以协调各国在同发达国家谈判时采取“同一个声音说话”，总体上属于“改革国际机制”（简称“改制”）的范畴；而在新南南合作中，发展中国家开展团结合作的目的是为了构建一个属于自己的、平行的“新国际经济体系”，因而，这种合作也就带有很强的“创建新国际机制”（简称“建制”）的色彩①。当然，“创新机制”的目的并不是为了“割裂”与传统机制的联系，而是为了更好地促进传统机制的“改革”与“完善”，从而构建一个更加公平公正、多元包容、合作共赢的国际治理新体系。金砖银行就是这方面的一个典型案例。

基于美欧日等发达国家掌控着世界银行、亚洲发展银行等现有多边发展银行的主导权，既担心扩大银行的融资规模会稀释自己在该银行中的权力，又不愿多边发展银行深度介入敏感复杂的基础设施贷款项目，结果导致发展中国家的基础设施项目长期陷入“融资难”的困境。因此，建立金砖国家新发展银行，利用发展中国家的资金来增加对发展中国家基础设施建设项目的贷款，既能增加发展中国家的发展融资，又能打破发达国家对国际发展融资体系的垄断，推动建立一个更加符合发展中国家利益的国际发展融资“新机制”。也正是从这个角度出发，中国外交部长王毅在评价金砖银行的重大意义时指出，“金砖银行是二战结束以来首次由几个新兴市场国家建立的重大国际金融机构，其议事规则和决策机制将完全由发展中国家自主商议决定，将比现行国际金融机构的规则更加符合新兴市场和发展中国家的利益”②。

2012年3月，在印度德里召开的金砖国家领导人第四次峰会上，印度提出了建立新的发展银行的倡议，得到了其他金砖国家领导人的热烈回应。会议发表的《德里宣言》指出，“在当前全球经济环境下，我们认识到迫切需要加强对新兴市场和发展中国家的发展融资，为此我们呼吁世界银行更加重视资金动员和满足发展融资需要，同时减少贷款成本，采取创新的贷款工具。新的世界银行领导层必须承诺将世界银行转变为真正反映所有成员观点的多边机构，包括其治理结构应体现当前经济和政治现实。世界银行的性质必须从协调南北合作转变为加强同所有国家的平等伙伴关系，以解决发展问题，并不再使用过时的捐助国一受援国的分类”③。为此，“我们还探讨了建立一个新的发展银行的可能性，以为金砖国家和其他发展中国家的基础设施和可持续发展

①张幼文：《金砖合作是通过推进“平行治理体系”来实现全球治理机制创新》，中国金砖研究网2015年1月22日，http：//www.brics.fudan.edu.cn/；王静文：《金砖国家“平行金融体系”三大隐忧》，《金融时报》（中文版）2014年7月17日，http：//www.ftchinese.com/story/001057278.

②《王毅部长接受巴西（圣保罗页报）采访》，中国外交部网站2014年4月25日，http：//www.fmpre.gov.cn/mfa_chn/ zyxw_60225l/tl150146.shtml.

③《金砖德里峰会宣言》第11、12条。

项目筹集资金，并作为对现有多边和区域金融机构促进全球增长和发展的补充”①。

由此可见，金砖银行之所以被称为是“新”的发展银行，主要是由于以下几个方面的原因。第一，融资来源新（“钱从哪里来”）。在南北合作中，发达国家是资金的来源国，发达国家通过世界银行、亚洲发展银行等多边金融机构对发展中国家进行贷款，而金砖银行的资金来源于发展中国家，即在新南南合作的框架下，就可以实现发展中国家对发展中国家的贷款融资。第二，融资领域新（“钱到哪里去”）。世行和亚行等多边发展银行主要致力于包括教育、卫生等很多方面在内的全球和区域范围的减贫，业务领域广泛，投向基础设施领域的资金非常有限。而金砖银行将主要致力于满足发展中国家的基础设施和可持续发展领域的融资需求，业务领域相对集中。第三，融资机制新（“钱以什么方式运作”）。在南北合作中，发达国家对发展中国家的融资往往被附加上苛刻的“贷款条件”，贷款方式采用“捐助国一受援国”的分类框架，多边发展银行的运作被严重地政治化和官僚化。而在新南南合作中，无论是发展中大国和发展中大国之间，还是发展中大国与发展中小国之间，都强调要构建更加平等均衡的新型发展伙伴关系，金砖银行将采取市场化的运作方式，降低贷款成本，创新贷款工具，从而为发展中国家提供更加强劲、更加灵活、更加迅捷、更以客户为导向的发展融资服务②。

2013年在南非德班召开的金砖国家领导人第五次峰会上，金砖五国领导人达成战略共识，决定建立新发展银行。“根据财长们的报告，我们满意地看到建立一个新的发展银行是可能和可行的。我们同意建立该银行，银行的初始资本应该是实质性的和充足的，以便有效地开展基础设施融资。”③而在谈到之所以会建立该银行时强调，“由于长期融资和外国直接投资不足，尤其是资本市场投资不足，发展中国家面临基础设施建设的挑战。这限制了全球总需求，建立新的发展银行可以为解决该问题做出积极贡献”③。这实际上是再次强调该银行的融资领域和融资来源与传统的多边发展银行存在差异。

2014年7月，在巴西福塔莱萨召开的金砖国家领导人第六次峰会上，金砖五国正式签署了成立新发展银行的协议，宣告金砖银行的诞生。“金砖国家及其他新兴市场和发展中国家在解决基础设施缺口和满足可持续发展需求方面仍面临很大融资困难。鉴此，我们高兴地宣布签署成立金砖国家新发展银行协议，为金砖国家以及其他新兴市场和发展中国家的基础设施建设、可持续发展项目筹措资金。该银行将本着稳健的银行业经营原则，深化金砖国家间合作，作为全球发展领域的多边和区域金融机构的补充，为实现强劲、可持续和平衡增长的共同目标做出贡献”，并规划了新银行的一些具体细节，“金砖银行授权资本1000亿美元，初始认缴资本500亿美元，实缴资本100亿美元，由创始成员国平等出资。银行首任理事会主席将来自俄罗斯，首任董事会主席将来自巴西，首任行长将来自印度，银行总部位于上海，同时在南非设立非洲区域中心”⑤。

而在谈到传统发展银行时，巴西峰会指出，“我们欢迎世界银行集团制定帮助各国消除极端贫困和促进共同繁荣的目标。我们认识到这一新战略对支持国际社会实现雄心目标具有很大潜力。尽管如此，释放这些潜力需要世行及其成员推动世行治理结构更加民主，进一步强化世行的融资能力，探索创新型方式加强发展融资和知识共享，以受援国为导向并尊重各国发展需求”⑥。这一方面是再次呼应了2012年德里峰会上提出的“金砖国家希望世界银行发生根本性的变革”，另一方面也变相表明了金砖银行在融资机制上较世界银行会采取更多创新举措。

总体上，作为一个发展中国家之间关于基础设施领域投融资的平台和二战后第一家不是由发达国家发起的全球性多边发展银行，金砖银行具有“新南南合作”的本质特征和战略定位，在融资来源、融资领域和融资机制上都与传统多边发展银行存在显著的不同。也正是因为这种不

①《金砖德里峰会宣言》第13条。

②《金砖巴西利亚峰会宣言》第9条。

③④《金砖德班峰会宣言》第9、8条。

⑤⑥《金砖福塔莱萨峰会宣言》第11、12、19条。

同，金砖银行实际上代表了以金砖国家为首的一批发展中大国在国际发展融资领域开展的一种“国际机制创新”。正如中国国家开发银行行长郑之杰所言，“金砖银行作为一个新的金融机构，能不能担负起任务，关键在于机制创新。一是筹资机制的创新，基础设施建设并不缺乏资金，缺的是筹集和动员资金的机制；二是治理机制的创新，把先进金融原理与金砖国家合作的实际情况相结合，设计合理的治理结构，体现公平和效率的结合；三是运营机制的创新，通过市场化的运作方式，确保金砖银行的良好运营”①。机制创新的目的既是为了更好地满足发展中国家发展融资的需要，也是为了“倒逼”现有多边发展银行的改革和转型②。但这一切实际上有个前提，那就是金砖银行必须有好的机制设计并能对现存国际机制的改革进程产生“示范效应”。

三、金砖银行的机制设计

目前，金砖银行正经历从宣告建立到筹建运营的关键时期，机制设计极为重要。根据斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen Krasner）的经典定义，国际机制指的是某个特定国际关系领域中汇聚各行为体之间预期的一整套原则、规范、规则和决策程序等国际安排③。相应地，对金砖银行来说，机制安排需要汇聚三类行为体对彼此之间关系的预期，或者说处理好未来银行运营过程中将面临的三对重要关系：一是金砖五国也就是五个发展中大国之间的关系；二是金砖五国与未来金砖银行的借款国亦即发展中大国与发展中小国之间的关系；三是金砖银行所代表的发展中大国与现有多边发展银行所代表的发达国家之间的关系。

基于此，本文从“新南南合作”这一金砖银行的基本性质和战略定位出发，提出金砖银行的机制设计将优先选择以下五大原则：“平等治理原则”、“市场化运营原则”、“‘不干涉内政但坚持‘高标准的原则”、“本土化原则”以及“建设性补充原则”。其中，“平等治理原则”和“市场化运营原则”主要处理的是五个发展中大国之间的关系；“‘不干涉内政但坚持‘高标准的原则”和“本土化原则”主要涉及的是发展中大国与发展中小国之间的关系；而“建设性补充原则”主要处理的是发展中大国同发达国家之间的关系。

第一、平等治理原则

二战结束以来，全球经济治理体系的基本特征是“不平等”，主导布雷顿森林体系建立的理念就是“份额制”和按实力分配的原则，即谁出的钱多，谁占有的份额就多，相应地，谁的话语权就大。而关于金砖银行的机制设计，也有观点提出，金砖五国的发展道路不同，经济治理的理念存在较大差异，各国的经济规模、发展阶段也差别较大，其中尤其是中国的经济实力远远超过其他国家，因此，如果采用平等治理的原则“均等享有话语权”，会不会导致金砖银行难以做出决策，陷入效率低下的尴尬境地？与此同时，采用“等额出资”的办法，会不会导致金砖银行的资本金只会向“最低水平”看齐，从而限制了金砖银行本可以发挥的更大作用？

但实际上，如果从新南南合作的战略定位来看，金砖银行采用“等额出资”和“均等享有话语权”的制度安排，恰恰体现了金砖国家合作所蕴含的巨大国际机制创新能力，以及中国作为一个新型的发展中大国所展现出的对权力进行自我约束以及推进新南南合作的政治意愿和决心④。正如中国负责金砖合作事务高级官员、财政部副部长朱光耀所言，金砖银行体现了一种平

①郑之杰：《金砖银行是全球治理的参与者与合作者》，http：//opinion.chma.com.cn/opinion_93_114193.html。

②史耀斌：《以共同转型推动实现全球经济强劲、可持续、平衡增长》，《国际展望》2014年第4期；曲博：《金融危机背景下的中国与全球经济治理》，《外交评论》2010年第6期；朱杰进：《金砖国家合作机制的转型》，《国际观察》2014年第3期。

③Stephen Krasner.ed.，In，ternational Regimes，Beijing： Peking University Press，2005.p.2.

④在国际关系理论中，强者与弱者合作始终有一个“承诺可信性”（Credibility）的难题。一般来讲，强者会通过建立国际机制来“捆住自己的手”，主动寻求对权力进行自我约束，从而增强自己合作承诺的“可信性”。这个理论反映在金砖合作中，中国在自身实力明显高于其他金砖国家的情况下，主动寻求平等治理的原则，能够有效地提升中国愿意开展新南南合作的承诺可信性，这也是回击西方提出的金砖合作“中国独大论”的一个有力证据。参见庞珣《金砖开发银行的“新意”》， 《中国投资》2014年第8期；Jame Fearon，“Signaling Foreign Policy Interests： Tying Hands versus Sinking Costs”，Journal of Conflict Resolution，Vol.41，No.1，1997.pp.68-90.

等的原则。它是一种在金融治理机制方面的特殊尝试，金砖五国平分金砖银行的股权，这样的治理结构确实是一种创新，它不与金砖各国GDP占全球GDP的比重挂钩，体现了一种按国别平均分配的原则，这样一种创新的尝试需要得到实践的证明。金砖国家的共识就是金砖银行在治理结构上要体现平等性，这是国际关系民主化在国际金融领域的一个尝试，它的成功有待于金砖国家在今后金砖银行的实践中努力加以维护和推进，并把合作的精神加以推广①。

俄罗斯财政部副部长谢尔盖·斯图尔恰克也指出，在金砖银行中，所有创始成员国股权相同，并拥有同等的投票权，相应地，各方作为投资国和潜在的借款国，也拥有同等机会。各参与国地位平等，不向接受贷款国家提出改革等附加条件，是金砖银行与世界其它多边金融机构相比的最大特点，而后者的治理结构和股权分配常常取决于各国的经济实力对比②。巴西财政部长吉多·曼特加强调，金砖国家对新全球金融架构的愿景与现有的以美国为中心的体系存在若干重大差别，其中之一就是利益相关方之间的平等原则，表现在金砖银行中，就是各方享有同等的权力，这是一个根本点③。

也正因为如此，中国国家主席习近平在巴西金砖峰会上，明确提出了要在全球经济治理中推广平等原则，“我们应该推动完善全球经济治理，确保各国在国际经济合作中机会平等、规则平等、权利平等”④。而在随后发表的巴西峰会宣言中，金砖五国领导人也一致强调，“我们认识到各国能力和发展水平不同，但在全球经济、金融和贸易事务中应当权利平等、机会平等、参与平等”⑤。

当然，不容忽视的是，平等治理的架构也确实会对金砖银行的运行效率造成一定的影响⑥，但实际上，这主要还是取决于金砖银行将会采取什么样的运营模式。如果金砖银行采取政治化的运营模式，由于创始成员国享有平等的股权和投票权分配，那么可能会导致在五国利益出现分歧时，银行难以做出集体决策。但如果金砖银行采取的是市场化运营模式，最大程度地避免来自各成员国的“政治干预”，赋予银行的高级管理层以充分的自主性和自由裁量权，按照市场的规律来负责银行的日常运营，那么金砖银行就有可能成为一个专业高效的基础设施投融资平台。

第二、市场化运营原则

当前，世界范围内的多边发展银行政治化色彩浓厚。1991年，苏联解体、东欧剧变，欧美为巩固冷战结束时的国际秩序，确保东欧国家顺利融人西方阵营，推动建立了欧洲复兴发展银行（European Bank for Reconstruction and Development，简称EBRD）。与此同时，世界银行、亚洲发展银行等多边发展银行也片面地坚持“华盛顿共识”和新自由主义，将它作为任何国家实现经济发展的“不二法则”，并通过“贷款条件”强加给发展中国家，客观上导致这些国际机构逐渐沦为欧美推广西式民主价值观和市场经济模式的政治工具，并在机构运营过程中出现高度的行政化和官僚化的“病症”⑦。

作为新南南合作的平台，金砖银行应该极力避免被政治化，坚持市场化运营的模式⑧，发挥

①朱光耀： 《金砖国家代表了新兴力量》，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/20141 l/t20 141 1 06一

1156391.html。

②《俄罗斯国家杜马批准金砖银行协议》，2015年2月26日，http：//world.people.com.cn/n/2015/0226/c1002-26599330.html。

③[英]罗宾·哈丁、李若瑟、韩碧如：《金砖银行动摇美国经济霸权？》，何黎译，《金融时报》（中文版）2014年7月21日，http：//www.ftchinese.com/storv/001057337.

④习近平：《新起点、新愿景、新动力——在金砖国家领导人第六次会晤上的讲话》，http：//www.fmprc.gov.Cn/mfa_chn/ziliao-61 1306/zt_61 1380/dnzt_611382/xzxcxhw_668266/zxxx_668268/tl 174958.shtml。

⑤《金砖福塔莱萨峰会宣言》第21条。

⑥叶玉、徐赟：《筹组金砖银行和金砖国家外汇储备库》，载复旦大学金砖国家研究中心主编《战略合作包容性增长》， 上海人民出版社2014年版，第122页。

⑦李稻葵： 《把世界银行还给世界》，http：//news.m4.cn/finance/2012-04/1159420.shtml； Randall Stone，ControllingInstitutions： International Organizations and the Global Econorny，Cambridge： Cambridge University Press，2011.pp.1-8。

⑧周强武：《金砖银行倒逼世界银行改革》，http：//bank.hexun.com/2014-09-17/168565742.html。

专业技术人员的作用，构建一个合理的商业运作模式，建立风险控制体系和机制，这样既能提高银行运营的效率，还有助于实现银行的可持续发展①。从资金来源看，市场化的运营模式可以使得银行的资金来源更加多元，除了五国政府的注资外，还可以吸纳来自市场以及其他渠道的资金。从治理架构看，市场化的运作方式可以使金砖银行考虑引入现代公司治理的理念，特别是监事会的治理架构。在世界银行的历史上，成立70年一直没有设立监事会，此举导致了外界对于世界银行运作模式不透明的指责。从人事安排看，金砖银行可以考虑市场化招聘的方式，根据公开、透明和择优的程序来选聘银行的高级管理人员。只有吸引到最一流的国际化人才，才能干出最一流的业绩，真正把金砖银行打造成一个专业的国际发展融资机构②。

在金砖银行协议签署之后，金砖国家内部进行了认真的讨论，每个国家都开始准备自己的基础设施项目，要保证以一种非常专业的精神，展示新生的金砖银行在项目的选择、实施和监管方面采取的是市场化运营的模式。首先，在立项阶段，要将项目管理的关口前移，重点放在把握资金投入方向、制定绩效目标、改进融资和财务管理以及防范债务风险等领域。其次，在实施阶段，要围绕“强化监督检查”这一命题，加强在建项目的管理。要充分发挥监督检查职能，探索建立经常性的监督检查机制，做好在建项目绩效评价工作，及时发现和解决项目实施中遇到的困难和问题，确保项目的执行效率和质量。第三，在完工及建后运行阶段，要继续加强和完善绩效评价工作，认真总结项目的经验和教训，对于典型项目，要及时形成案例并加以宣传推广。要注重监督检查和绩效评价结果的应用，积极探索监督检查和绩效评价结果与立项相挂钩的工作机制。实际上，也只有这样，金砖银行的运营才会真正地按照市场的规律办事，避免被政治化、官僚化和行政化，从而实现在平等治理的架构下，仍然具有较高的运营效率。

第三、“不干涉内政”但坚持“高标准”的原则

针对未来金砖银行中贷款国与借款国的关系，有观点提出，尽管世界银行等多边发展银行对发展中国家贷款附加“苛刻贷款条件”的做法饱受批评，但如果金砖银行的贷款不附加“任何贷款条件”，或者说对借款国采取“不干涉内政”的原则，也可能会出现一些不利的后果。一是难以确保贷款资金的顺利回收。如果借款国采取不适当的经济政策，或者是借款国的政府贪污腐败严重，导致贷款资金大量流失，就会出现贷款“付诸东流”的局面。二是可能引发破坏环境、人权领域国际标准的事件。如果金砖银行在贷款过程中不附加任何贷款条件，借款国可能会将贷款资金投入到存在很大争议的核电、大坝等基础设施建设项目，从而对环境、人权领域的一些国际标准造成很大冲击。

但从新南南合作的角度来看，作为发展中国家之间的基础设施投融资平台，金砖银行的使命就是为了在国际发展融资领域实现“机制创新”，探索以客户导向并尊重各国发展需求的新型发展融资模式，因而，金砖银行应该坚持“不干涉内政”的原则，充分尊重发展中国家自主选择本国发展道路的权利，确保发展中国家享有必要的政策空间。

但与此同时，对于已有的各种国际标准，金砖银行也应该强调，发展中国家与发展中国家之间的合作并不是为了破坏国际标准，而是对国际标准采取一种“取其精华、去其糟粕”的务实态度：一方面，金砖银行会积极学习借鉴现有国际标准中好的做法和经验，如环评政策、保障条款、采购政策、借款国财政可持续性评价等方面，制订切实可行的高标准贷款保障条款；另一方面，金砖银行不会像现有多边发展银行一样，将贷款与人权、“良治”、民主化等非经济问题捆绑在一起，而是会采取一种非政治化的、更加专业的保障标准。正如中国财政部长楼继伟所言，现有多边发展银行积累了很多先进的经验和好的标准，新的发展银行将会充分尊重和借鉴有关标

①郑之杰：《金砖银行是全球治理的参与者与合作者》，http ：//opinion.china.com.cn/opinion_93_1 14193.html。②黄剑辉：《金砖银行可设立区域子银行》，http：//wap.eastmoney.com/ScrollNewsConc.aspx？c=O&c：d =20141013433121155&fs=l&op=1。

准和好的做法，但也需要对现有多边发展银行保障政策中过于繁琐、不切实际及与业务关联度不高的一些做法加以改进，以降低成本和提高银行的运营效率①。

第四、本土化原则

与“是否干涉借款国内政”既有联系又有区别的一个问题是，金砖银行在发展理念上是否应该将金砖五国的发展模式和发展道路“国际化”，还是应该更多地尊重学习各个发展中国家自己总结出来的“本土化”发展经验，做一个包容互鉴各国不同发展经验和发展理念的国际平台。

有观点提出，金砖五国作为发展中国家的佼佼者，在过去几十年中积累了丰富的发展经验，比如在减贫、粮食安全、经济增长等领域，应该将这些“宝贵的”的发展经验通过金砖银行传播给广大的发展中国家，这样既能帮助广大发展中国家发展，又能提升金砖国家的软实力和国际影响力。

但从新南南合作的角度看，金砖银行应该强调发展中国家之间的经济合作和发展理念分享要坚持“平等交流、包容互鉴”的精神，突出任何国家的发展道路和发展模式都只能依靠本国人民在发展的实践中不断摸索形成，与此同时，也可以利用金砖银行在各国之间搭建起一个“国际发展经验共享和交流”的平台，以促进各国之间的相互借鉴和取长补短。

对金砖银行来说，“本土化”和“接地气”既能帮助它避免重犯世界银行的错误，即片面地从发达国家的发展经验出发，忽视发展中国家自身的发展需求，又有助于它树立金砖银行是属于发展中国家自己的“新发展银行”的崭新国际形象。从操作层面来看，金砖银行要加强与一些发展中国家自身的国家开发银行合作，开展联合融资项目，如巴西国家开发银行、印度国家开发银行等，因为这些银行对本国的发展情况更加熟悉，能更有效地把资金用到所需要的地方。另外，金砖银行也可以设立更多的区域中心和“子银行”，如已决定在南非的约翰内斯堡设立金砖银行的“非洲区域中心”（Africa Regional Centre），未来还可以在拉美、亚洲等其他地区设立更多的区域中心，以及设立更多的区域子银行，从而提升金砖银行的“国际资本”与借款国“本土知识”的有机融合，更有效实现金砖银行以客户为导向，尊重发展中国家自身发展需求的目标和使命。

第五、建设性补充原则

关于金砖银行与现有多边开发银行的关系，有观点认为，“新兴国家建立金砖银行的目的是为了对抗和推翻美欧在二战后建立起来的布雷顿森林体系和整个世界经济秩序，这样全球经济治理会割裂为多个彼此争夺影响力的权力中心，各国协力实现全球经济发展的能力将会受到削弱，因此，金砖银行与世界银行是一种挑战和替代的关系”②。

但从新南南合作的战略定位来看，金砖银行作为国际发展融资体系的一个“增量”，其主要价值在于“创新机制”，对现有的多边发展银行实际上发挥的是一种“建设性补充”的作用，而绝非替代的关系③，这主要是因为：第一，面对发展中国家在基础设施融资领域存在的巨额资金缺口，无论是来自发达国家的资金，还是来自于新兴经济体的资金，都无法单独满足这个需求，双方根本不存在业务上的“替代”关系；第二，新兴经济体仍然在积极支持现有多边开发银行的发展与改革。以中国为例，在世界银行国际开发协会第17次增资行动中，中国大幅增加了对世行的捐款，达到了3亿美元，对世行成功完成此次增资起到了引领作用，赢得了国际社会和世行内部的广泛赞誉。2014年，中国又在世行单独设立了总额5000万美元的中国基金，用于项目

①楼继伟：《亚投行的成立将为亚洲经济发展注入持久动力》，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201410/t20141027_1154454.html。

②[英]罗宾·哈丁、李若瑟、韩碧如：《金砖银行动摇美国经济霸权？》，何黎译，《金融时报》（中文版）2014年7月21日，http：//www.ftchinese，com/story/001057337。

③陈志敏、苏长和主编：《增量改进——全球治理的改进和升级》（复旦全球治理报告2014），http：//www.sirpa.fudan.edu.cn/_upload/article/70/ac/b29983814e82833f4c86986f89h3/6c78f88d-59e6-437b-a508-16439086ca07.pdf。

准备、知识合作等方面，推动世行在实现全球减贫和共享繁荣方面发挥更大作用。

第三，金砖银行在融资机制方面很可能会采取一些与世界银行不同的做法，如平等治理原则、市场化运营原则、不干涉内政原则等，但这本身并不是为了挑战世界银行，而是为了加速和引领它的改革，发挥一种倒逼机制的作用①。从效果上看，世界银行已经在外部压力下加快了改革进程。金墉行长号召世界银行由“知识银行” （Knowledge Bank）向“解决方案银行”（Problem-solving Bank）转型，进一步增强服务客户的能力，扩大贷款规模，创新贷款工具，引导资本更多流向生产性领域，从而实现世行从“程序导向”向“结果导向”、从“理论导向”向“实践导向”的转变②。

为实现此目标，世界银行还提出了一揽子财务改革方案，确立了新的财务框架，增强了对发展中国家的贷款能力。具体到基础设施投融资领域，世行还于2014年10月专门成立了“全球基础设施基金”（Global Infrastructure Facility，简称GIF），以动员更多的政府资本和私人资本流向基础设施领域的投资③。实际上，也正是因为这种建设性补充的关系，世界银行已经对金砖银行的成立表示了欢迎。未来双方还可以通过联合融资的方式进一步加强合作，学习各自的先进理念和做法，从而更好地适应发展中国家的需要，推动构建一个“多元互补、合作共赢”的国际发展融资新体系。正如金墉行长在回答“金砖银行对世界银行是否是一种威胁时”所言，“威胁我们的是贫困，是缺乏经济增长，弄清楚了这一点之后，我们就会欢迎任何新加入的机构，因为每个新加入的机构都会有助于我们战胜贫困和实现经济增长”④。

总的来看，金砖银行的机制设计必须坚持新南南合作的战略定位，妥善处理好未来银行运营过程中发展中大国与发展中大国之间、发展中大国与发展中小国之间以及发展中大国与发达国家之间的关系，目的是为了创造出一种带有金砖特色的新型多边发展银行。

结论

正如作为南南合作起点的1955年亚非万隆会议，是第一次在没有发达国家参与的情况下，发展中国家自主讨论重大国际问题的历史性会议一样，2014年金砖国家福塔莱萨峰会及其宣告成立的金砖银行，标志着新南南合作的开始，即发展中国家第一次在没有发达国家参与的情况下，建立了一个属于发展中国家自己的国际发展融资机制和全球性多边发展银行。创新国际发展融资机制，更好地满足发展中国家在基础设施和可持续发展领域的融资需求，同时“倒逼”现有多边发展银行的改革，推动构建公平公正、多元包容、合作共赢的国际经济金融新秩序⑤，这是时代赋予金砖银行的历史使命⑥。

金砖银行的建立标志着金砖国家合作从一个“概念”向“实体”迈进⑦，也象征着金砖国家所一直倡导的“多极、平等、民主”的全球治理新架构进入到一个“操作化”的新阶段⑧。作为国际发展融资领域的一个新成员，一方面，金砖银行无论在融资来源、融资领域还是在融资机制上，都与现有多边发展银行存在着本质的区别，充分体现了创新的精神；另一方面，金砖银

①苏长和：《中国与国际体系：寻求包容性的合作关系》，《外交评论》2011年第1期。

②朱杰进：《金砖国家合作机制的转型》，《国际观察》2014年第3期。

③2014年11月，在布里斯班峰会上，G20也宣布将在澳大利亚悉尼成立为期4年的“全球基础设施中心” （ClohalInfrastructure Hub，简称GIH），旨在通过建设知识共享平台、建立基础设施项目数据库、改善基础设施投资环境等方式来推动全球基础设施的建设。④《世界银行集团行长金墉记者会实录》，2014年7月9日，http：//www.shihang.org/zh/news/speec h/201 4/07/08/prPss-conference-world-bank-group-president-jim-yong-kim-ife-ceo-jin-yong-cai-beijing.

⑤陈东晓：《金融危机对世界经济、政治和安全格局的深层次影响》，《和平与发展》2009年第4期。

⑥朱杰进：《金砖银行历史性推进国际经济新秩序》，《文汇报》2014年7月15日，第6版。

⑦《王毅部长谈习近平主席出席金砖国家领导人第六次会晤》，2014年7月25日，http：//www.fmpre.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/zt_6113 80/dnzt_611382/xzxcxhw_668266/zxxx_668268/tl177860.shtml。

⑧《金砖巴西利亚峰会宣言》第2条。

行并不谋求对传统多边发展银行的替代或挑战，而是以一种多元互补、包容互鉴的伙伴关系，共同为促进发展中国家的发展以及全球经济强劲、可持续、平衡增长的目标而努力。在这个意义上，金砖银行的建立本身就反映了多极化世界多样性的全球治理模式。

当然，对于金砖银行这样一个新生的事物而言①，创新机制绝非易事，总会面临各种各样的困难。“金砖银行在股权分配、治理架构等方面充分体现出公平性平等性，保证了它的顺利诞生。然而，作为政策性银行，虽不以营利为目的，也要保本增值。在多头主导的情况下，如何维持其高效运作，平衡其政策性特征与市场化运营模式，这也是金砖银行运营将面临的严峻考验，首任行长的任务就是要为银行建章立制，保证银行的正规运作。”②而要实现金砖银行创新国际机制的历史使命，最根本的还是要靠金砖国家在未来金砖银行的实践中，更多地展现“团结合作、共谋发展”的政治意愿以及“开放、包容、合作、共赢”的金砖精神。

①从提出倡议到签署协议，金砖银行的建立仅花了两年时间，这本身就是一项了不起的成就，被誉为“金砖速度”和“确实是一个小小的奇迹”。参见[英]戴维·皮林《金砖银行挑战世界经济秩序》，邹策译，《金融时报》（中文网）2014年8月4日，http：//www.ftchinese.com/story/001057537#adchannelID=2000。

②陈风英、黄薇、张海冰：《金砖银行，带来国际金融新气象》，《人民日报》2014年10月17日，第21版。