脆弱国家建设和平的行动与人的安全

摘要：西方行为主义政治学研究退潮之后，“回归国家”成为西方政治学研究的一个重要取向，并出现了一些研究国家理论的新角度，近年来出现的脆弱国家理论便是其中之一。通过探析脆弱国家的定义、脆弱国家的建设和平行动、g7+框架的形成与发展以及中国在该问题领域实践的机遇与挑战，有助于实现更为有效的国际机制，不断加强不同行为体之间的合作，更好的从根源上解决脆弱国家面临的政治经济问题。

关键词：脆弱国家；建设和平；g7+；对外援助

中图分类号：D813.1 文献标识码：A文章编号：0257-5833（2015） 06-0003-14

作者简介：刘铁娃，北京外国语大学国际关系学院副教授，澳大利亚昆士兰大学亚太保护责任研究中心访问学者 （北京100089）

西方行为主义政治学研究退潮之后，“回归国家”成为西方政治学研究的一个重要取向，近年来出现的脆弱国家理论便是其中之一。随着中国国家综合实力的不断增强，中国参与联合国维护和平与建设和平任务不断增加，无论是在联合国框架下的政府间国际组织，还是广泛存在于战乱、冲突困扰的一些欠发达国家的非政府组织，对于加强中国在该领域的作用都有着越来越强烈的需求。因此，加强对该领域问题的了解，并提出相应的对策就显得愈发重要。

一、脆弱国家的定义

“强国之间的力量均衡在国际安全的讨论中曾长期占据着主导地位，但是如今，我们认为，脆弱国家其实会给整个世界带来更大的威胁。脆弱的基础设施建设、内部冲突、经济发展水平低下都成为走私、海盗、恐怖主义、核武器扩散、疾病传播、地区性危机甚至大屠杀产生的温床。”①脆弱国家门户网②上的这段话或许可以很好地体现现代西方国家对于脆弱国家的看法。自9.11事件之后，脆弱国家从美国安全问题的边缘开始走向中心。美国国际开发署称，“脆弱国

收稿日期：2015-03-25+ 作者要特别感谢北京大学国际关系学院俞凤博士在本文的资料整理及框架梳理方面所做的细致工作与贡献，感谢美国 公谊服务委员会（American Friends Service Committee）为该研究所提供的资助，并要特别感谢奎克联合国办公室主任 Andrew Tomlinson与美国公谊服务委员会东亚地区代表Jason Tower对作者在联合国及其相关研究机构的走访所提供的 便利与帮助。此外，Andrew Tomlinson为该论文初稿提供了诸多有益的修改建议。文中错漏之处由作者负责。

①"The Fragile States Gateway”，http：//pulitzercenter.org/fragile-states.

②脆弱国家门户网（The Fragile States Gateway）是由普利策危机报道中心和国际报道局共同创办的网站，由斯坦利基金会和纽约卡内基基金会提供资金支持。

家……如今被认为是我们国家最紧迫的安全威胁来源之一”①。而从发展的角度来看，脆弱国家不仅仅带来安全上的威胁，还被认为是对可持续发展和减少贫困的巨大挑战。这些脆弱国家同时也往往是最为贫困的国家，因此有些捐赠并不完全出自于安全原因的考虑，而是为了促进当地国家的经济发展水平②。据统计，2005年世界上只有约20%的贫困人口居住在脆弱国家，而到了2014年之后，全球将有一半以上的贫困人口聚集在脆弱国家（见图1）③。《2011年世界发展报告》指出，“还没有低收人的脆弱国家或者受冲突影响的国家实现过一项联合同千年发展目标”④。此外，“与其他发展中国家相比，在脆弱和受冲突影响的国家中人民营养不良的可能性高两倍，无法送孩子入学的可能性高三倍，看到自己的孩子在5岁之前死去的可能性高两倍，缺少洁净水的可能性也高两倍。平均来看，在1981年-2005年间经历过大规模暴力事件的国家贫困率比没经历过暴力的国家高21个百分点”⑤。因此，出于对全球安全与发展的考虑，越来越多的国家与国际组织开始重视对脆弱国家的援助，想方设法使其走向稳定。

图1 SHARE OF THE WORLD'S POOR LIVIAG IN FRAGILE COUNTRLES

（一）不同的定义标准

国际上对“脆弱国家”尚未有统一的定义，经合组织（OECD）认为脆弱国家“没有能力或意愿来执行国家的关键性职能，包括为其大部分人民提供安全、经济保障、基本的公共服务和关键的基础设施等职能”⑥；联合国开发计划署认为，在很多情况下，脆弱国家是“理想状态下国家的反面”⑦，由于脆弱意味着公共权威无法有效地服务国民与管理国家，使国家失去了与社会建立和平关系的能力，因此，“脆弱不止意味着对于国家权威与能力的腐蚀，也代表着国家与社会之间关系的恶化”⑧；美国国际开发署认为，脆弱国家是面临国家合法性和公共服务有效性两大常见挑战的国家⑨；日本政府对脆弱国家的定义则为，“拥有有限能力应对不稳定危机的国家”⑩。国家的脆弱程度会根据它们提供公共物品的相对能力而发生变化。虽然仅凭事实或数据，尚不能对以上概念做出明确界定并据此判断一个国家是否可划人“脆弱国家”之列，不过还是

①Seth Kaplan，“Fixing Fragile States，Policy Review"，December，2008，http：//www.hoover.org/publications/policy-review/article/58 16.

②From the Feedback of Andrew Tomlinson.

③Chandy and Gertz，"Poverty in Numbers： The Changing State of Global Poverty from 2005 t0 2015”，http：//www.hrookings.edu/～/media/research/files/papers/2011/1/global% 20poveny% 20chandy/O1_globaLpoverly_chandy.pdf.p.10.

④⑤世界银行：《2011年世界发展报告：冲突、安全与发展》，清华大学出版社2012年版，概述，第5页。

⑥⑩ Finn Stepputat and Lars Engberg-Pedersen，“Fragile States： Definitions，Measurements and Processes"，Fragile Situations Background Papers（DHS report 2008：Ⅱ）.p.22.

⑦⑧UNDP，“Government for Peace： Securing the Social Contract"，December，2011，http：//www.undp.org/contenUdam/unclp/library/crisis% 20prevention/governance-for-peace_201-12-15_web.pdf.pdf.pp.16-17.

⑨刘天旭：《脆弱国家研究的兴起：现状、原因及局限》，《国外社会科学》2012年第6期。

可以将那些未能有效提供公共物品的国家划分出三种类型，即脆弱国家、失败国家和濒临解体的国家①；另外也有学者认为脆弱国家就是“未来可能导致失败的国家”②。

不难看出，以上几种定义似乎都强调国家执行基本职能的能力及执行效力的问题。然而，g7+集团对脆弱性的定义较为宽泛，并且强调建设和平和国家建设行动对脆弱性的缓解作用，指出“脆弱的状态可以理解为在一段时间内，国家社会经济的可持续发展要求对建设和平和国家建设的行动进行补充，例如建立包容性的政治解决方案、安全方案、司法方案、就业方案，对资源的良好管理以及更加负责任、公平地提供服务”③。g7+集团认为“脆弱国家是从发达国家而非发展中国家的视角进行分类并加以描述的”④，强调必须根据不同的国家背景找到走向各国可持续发展的独特道路。在接受国际准则的情况下，g7+集团也要求捐赠方必须认识到他们的情况和需求，给予他们加强能力与体系建设的过渡阶段，并拒绝捐赠方强加复杂、缓慢的程序性要求和条件⑤。

（二）不同的衡量指标

值得注意的是，关于脆弱国家的定义话语权更多的掌握于西方国家之中，中国政府并未正式承认贴在这些国家身上的“标签”。但国际社会（至少是对这些国家进行援助的援助国集团）似乎已默认存在脆弱国家的概念，并就脆弱国家的衡量标准提出不同的指标。

世界银行通过国家的经济管理、结构政策、社会包容性措施和公共部门管理和制度这四个领域内的16个衡量指标，得出国别政策与制度评估指标体系（CPIA），并将CPIA得分等于或低于3分的国家划为脆弱国家⑥。布鲁金斯基金会通过评估国家在经济、政治、安全和社会福利四个领域内20个指标的表现能力，给出了虚弱国家指数（Weak States Index）⑦。卡内基国际和平基金会和美国《外交政策》杂志通过使用国家政治、经济和社会因素的12个衡量指标（每个指标10分），设计了失败国家指数（Failed States Index），对世界上177个国家进行了稳定性分析⑧。

虽然不同的行为主体对脆弱国家的具体定义和衡量标准有着不同的观点，国际社会还是对国家脆弱性的广义特点达成了一些共识。首先，人们认为脆弱性并非常态，而是一种连续的状态。虽然国家的某些机制与地区表现稳定，但面临恶化风险时，就很可能发展成完全崩溃的情况。其次，脆弱的局面是受到人为或其他危机威胁或影响的结果，并且只有在获取大量援助的情况下才可以得到预防和恢复。这些危机通常情况下是与快速的政治变革、大量的失业、腐败问题、有组织的跨国犯罪和气候变化等带来的国内外压力相关。最后，脆弱局面中的公共权威失去使暴力合

①[阿尔巴尼亚]阿伯特·拉基皮：《构成安全威胁的脆弱国家——经济学和外部干预层面的反思》，孔源译，《国际政治研究》2010年第4期。阿伯特·拉基皮教授在文章中指出了造成巴尔干国家脆弱的三方面原因：缺少国家传统；与其自由经济发展进程的滞后和缓慢有关；过去10年间，发生在巴尔干半岛的战争也是造成该地区国家脆弱的原因。

②Finn Stepputat and Lars Engberg-Pedersen，“Fragile States： Definitions.Measurements and Processes”，Fragile Situations Background Papers（DHS report 2008：，，）.p.22.

③g7+，“Note on the Fragility Spectrum”，2013，http：//static.squarespace.com/static/5212dafbe4b0348bfd22a511/L/538e3 f65e4b01 aec8314ebe5/1401 831269040/g7+ %20English%20FS% 20Note% 20Design.pdf.p.1.

④⑤g7+，“Statement of the g7+”，April 10，2010，https：//static.squarespace.com/static/5212dafbe4h0348bfd22a511/

5212dbf7e4b0031894785dc5/5212dbf7e4b0031894785dd3/1362105501913/20120831% 20g7% 20Statement% 20English.pdf.p.3.

⑥这些衡量指标包括货币和汇率政策、财政政策、债务政策与管理、贸易政策、金融部门政策、业务监管环境政策、两性平等、公共资源的平等使用、人力资源建设、社会与劳工保护、环境可持续发展政策与机制、财产权和基丁.原则的管理、预算与财务管理质量、增税政策的效率、公共管理的质量、公共部门的透明度、责任与腐败问题等。

⑦这些指标包括人均国民收入、CDP增长水平、收入差距、通货膨胀、监管质量、管理效率、法治程度、发言权与问责制、腐败控制、自由程度、冲突强度、人权破坏情况、受冲突影响的国土范围、政变发生率、政治稳定性与暴力的使用程度、儿童死亡率、洁净水源与卫生设施、营养不良问题、小学教育的普及、平均寿命等。

⑧衡量指标包括社会指标（人口压力、难民和逃亡人数、种族仇杀、长期内战）、经济指标（国内经济发展不平衡、严重经济衰退）和政治指标（犯罪率上升、公众服务的退化、纵容霸王条款的制定和违反人权、不同民族的“国中国”、内部分裂、接入其他国家或内部的政治事务），排行榜最前面的国家是世界上最脆弱的国家。

法化的唯一权力，也失去了提供服务和征税的能力①。

此外，为了更好地理解脆弱国家的概念，还应该注意到脆弱国家与失败国家的区别。首先，二者的侧重点不同，失败国家概念强调的是国家失败的结果，关注的是已然问题，而脆弱国家是国家失败的可能性，关注的是或然问题；第二，视角不同，失败国家主要为国际关系学者采用，而脆弱国家主要是在发展援助领域被采用；第三，关注的核心问题不同，失败国家核心问题是国家无法垄断暴力权和国家内部的冲突，而脆弱国家核心特征是国家能力的欠缺，关注的是国家能力问题②。

二、脆弱国家建设和平的行动

冷战之后，联合国的维和行动从关注国家间战争的单维维和开始逐渐转向关注人的安全的多维维和，其具体表现为从维持和平行动（Peacekeeping）逐渐转移到建设和平行动（Peacebuilding）。相应地，其关注的安全理念也从国家的安全转向人的安全。对于人的安全，国际社会和学界尚存很大的争议③。随着对人的安全保护的重视，“建设和平”成了近年来国际行动中使用频率较高的词汇。建设和平最初是由挪威社会学家、现代和平研究的发起人之一约翰·伽尔唐（Johan Gultung）在20世纪70年代提出的，他呼吁建立建设和平的框架来促进可持续和平，通过关注引起暴力冲突的根源和提高当地和平管理与解决冲突的能力④。1992年，联合国秘书长布特罗斯·布特罗斯·加利（Boutros Boutros-Ghali）在联合国秘书长报告《和平纲领》中将建设和平定义为稳定和平，防止冲突复发的行动⑤，致使该概念开始为人所熟识。联合国和平行动问题小组2000年报告中，用建设和平指代在远离冲突的地区进行重建和平基础的行动，并为其提供工具，以实现比消除战争更为远大的目标⑥。2007年，联合国秘书长政策委员会同意关于建设和平的几点基本概念，并以此指导联合国的行动，“建设和平包含一系列措施，通过加强国家在各个层面应对冲突的能力，为可持续和平与发展奠定基础，旨在减少国家或地区重陷战祸或冲突之危险。建设和平战略必须与相关国的特定需求相一致，以相关国家的所有权为基础，并应包括一系列精心制定、主次分明、相对精简的行动以达到上述目的”⑦。

对脆弱国家而言，通过建设和平行动保证人的安全，促进发展，正是他们所需要的。国际社会也意识到这点，并在许多受到冲突影响的国家都开展了建设和平行动，其主体包括在冲突期间驻扎于该国的人道主义和发展机构、维和行动小组、联合国政治事务部门特别政治行动及建设和

①UNDP，“Government for Peace： Securing the Social Contract”，December，2011，http：//www.undp.org/conten/dam/undp/ibrary/crisis% 20prevention/governance-for-peace_2011-12-15_web.pdf.pdf.p.16.

②笔者与北京外国语大学国际关系学院硕士研究生陈欢的讨论。

③关于人的安全，国际组织、各国政府以及学界都有不同的解释。联合国开发计划署认为人的安全包括经济安全、粮食 安全、健康安全、环境安全、人身安全、共同体安全和政治安全等7个要素，而日本政府认为人的安全既包括使人免 受恐惧的自由，又包括使人免受匮乏的自由。学者中，巴特达勒·派兹（Buttedahl Paz）提出人的安全应当包含五个 要素，分别是个人和身体安全、经济安全、社会安全、政治安全，以及民族和文化安全。另外，笔者同意联合国难民 事务高级专员绪方贞子（Sadako Ogata）的看法，认为“人的安全”应是一种引导出实际行动的概念工具，我们不应 只从理论及定义上探究人类安全，而应当检视有何实际步骤与措施来维护或重建人的安全。详见UNDP，“Human Development Report 1994： New Dimension of Human Security”；Ministry of Foreign Affairs of Japan，Diplomatic Bluebook 1999： Japan，'s Diplomacy with Leadership towards the lVew Century，Tokyo： Urban Connections Inc.；Paz Buttedahl，"Viewpoint： True Measures of Human Security"，IRDC Reports，International Development Research Centre，Canada，Vol.22，No.3，1994， http：//www.idrc.ca/books/reports/V223/view.html； Sadako Ogata，“Enabling People to Live in Security"，Keynote Speechn￡ th，e International Symposium on Human Security，Tokyo，July 28，2000，http//www.unhcr.org/3ae68fcac.html。

④Johan Galtung，"Three Approaches to Peace： Peacekeeping，Peacemaking and Peacebuilding"，in Johan Galtung，ed.，Peace，War and Defense-Essays in Peace Researh，uol.2，Copenhagen： Christian Ejlers，1976.pp.282-304.

⑤Boutros Boutros-Chali，“An Agenda for Peace，Preventive Diplomacy，Peacemaking and Peacekeeping"，http：//unrol，org/files/ A_47_277.pdf.

⑥United Nations，"Comprehensive Review of the Whole Question of Peacekeeping Operations in All Their Aspects"，A/55/305-S/

2000/809，August，2000.

⑦United Nations Peacebuilding Support Office，"Peacebuilding&the United Nations"，http：//www.un.org/en/peacebuilding/pbso/pbun.shtml.

平部队等。此外，联合国还创立了建设和平基金，为冲突后国家的建设和平行动提供援助。

迄今为止，联合国建设和平委员会（Peacebuilding Commission）针对单个的焦点国家成立了专门的国别机构（Country-specific Configurations），通过一系列正式或非正式的会议将纽约总部和所有相关的机构、人员联系在一起。

联合国建设和平基金会的宗旨与目标在于防止国家重陷暴力冲突，现今在22个国家为222个项目提供快速、灵活的资金。联合国建设和平基金会于2006年10月建立，是一个全球性的基金会。至2011年9月，联合国建设和平基金会已经为22个国家的193个项目提供4亿美元的援助①。

此外，世界银行的国际发展组织持续为东帝汶设立东帝汶信托基金（Trust Fund for East Timor，简称TFET），为当地的重建和地方政府管理提供援助。经合组织（OECD）的发展合作理事会（Development Co-operation Directorate，简称DCD-DAC）建立对抗冲突与脆弱的国际网络（International Network on Conflict and Fragility.简称INCF），用于监督国际社会对全球40多个脆弱国家和受冲突影响的国家的援助活动，帮助加强国际援助的有效性。另外，1999年9月，世界银行和国际货币基金组织采取了一项“减贫战略文件”行动，想要获得这两个机构援助的国家必须要出示本国的减贫战略文件。值得注意的是，在利比里亚、布隆迪、科特迪瓦等国的减贫文件中，建设和平已日益成为一个受到重视的目标。

国际社会在脆弱国家展开了各项建设和平的行动，并取得了一定的成绩。例如，2011年联合国建设和平委员会利比里亚小组帮助在利比里亚的建设和平项目按照利比里亚政府在《共同承诺声明》中的目标进行，并为利比里亚政府在建设过程中遇到的问题与挑战提供建议②。201 1年，联合国建设和平基金会启动“建设和平基金会促进两性平等倡议”，针对加强妇女在建设和平过程中的参与和促进两性平等建立新项目，筹集5百万美元的资金。此后，联合国建设和平支持办公室（UN Peacebuilding Support Office）收到了来自16个国家的24个捐款承诺，总数达到2亿多美元。2011年9月，联合国建设和平基金会有条件地同意了在危地马拉、几内亚、几内亚比绍、尼泊尔、塞拉利昂、南苏丹和苏丹的7个项目③。

尽管如此，国际上的建设和平行动仍然存在一些问题。赛斯·卡普兰（Seth Kaplan）认为，国际援助和发展机构“令人钦佩地应对人道主义危机，却无法找出不良管理的根源。西方社会普遍认可的‘拯救脆弱国家的处方——选举、经济改革、管理培训、外国援助——未能充分地重视当地的条件和能力”④。他以索马里和索马里兰两种不同的发展模式为例，指出西方社会在脆弱国家进行的自上而下、统一模式的援助似乎并不如索马里兰那种靠当地人民自己领导、自下而上的民主进程更为有效⑤。而脆弱国家自身对于国际社会的援助，也存在一定的意见。东帝汶的财政部长艾米利亚·皮雷斯（Emilia Pires）在《g7+领路：穿越艰难险阻，建设和平国家》中提到，“我深信大部分西方人都认为捐赠是给予受赠国随意使用的。但事实却是，脆弱国家的政府并未看到捐款。这些钱并未被我们收于囊中，也未经过国家系统来增强国家能力或用于我们的项目和服务中，这些钱也没有算在我们的预算里。这些钱是给捐赠方进行工程、项目和技术援助（通常是用于来自捐赠方所在国家的项目）。试想一下，某个技术支持项目使用的是30种不同的语言，而没有一种是当地语言。项目工作人员无法与当地人员交流，他们的想法完全不同。

①详见 United Nations Peacebuilding Fund，http：//www.unpbf.org/。

②③ United Nations，" Peace Building Review 2011 "，Nov.，2011，http：//www.un.org/en/peacebuilding/pbso/pdf/PB%20Review%202011.pdf.pp.5-7，pp.8-9.

④ Seth Kaplan，"Fixing Fragile States，Challenges and Opportunities for Multipolar Cooperation，Common Coods in a DividedWorld"，June，2011，http：//sethkaplan.org/doc/SID-NL，%20Challenges% 20and% 200pportunities% 20for% 20MuIlipolar%20Cooperation，%201.10.pdf.

⑤ Seth Kaplan，"The Remarkable Story of Somalil and Democratization in Africa： Progress and Retreat"，February，2010，http：//sethkaplan.org/doc/JOD，% 20Democratizationo/0 20ino/0 20Africa% 20chapter% 203.10.pdf. p.249.

这只会让能力建设的努力分散化，并使政府的结构与系统更加脆弱”①。不难看出，国际社会对脆弱国家的建设和平行动确实还存在未能与当地政府通力合作、契合当地政府纲领，未能真正意义上帮助当地政府进行能力建设等问题。正因如此，脆弱国家决定联合起来，成立属于自己的集团，分享建设和平的经验，在国际舞台上发出共同的声音。这也造就了g7+框架的诞生。

三、g7+框架下协调安全与发展

（一）g7+框架的形成

笔者所指的g7+框架是指g7+集团参与各种协调脆弱国家安全与发展的国际机制与框架，协商对脆弱国家的建设和平行动，协调脆弱国家的安全与发展问题。其中最主要的当属g7+集团与其发展伙伴共同参与下的建设和平和国家建设的国际对话机制（International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding）。建设和平和国家建设的国际对话机制源自于2008年阿克拉第三届援助效果高层论坛（3rd High-level Forum on Aid Effectiveness）。当时，许多脆弱国家要求建立一个能够使之在进行建设和平和国家建设过程中与其发展伙伴有同等发言权的对话机制。于是，建设和平和国家建设的国际对话机制在同年成立，旨在为国际社会对脆弱国家的有效介入设立目标和制定行动方案。该论坛由两位主席共同主持，分别代表脆弱国家和发展伙伴，领导国际对话，指明战略方向。目前，该组织的主席由塞拉利昂的金融与经济发展部长卡依法拉·马拉（H.E.Kaifala Marah）担任。

（二）g7+框架下协调安全与发展行动的成就

事实上在g7+框架正式建立之前，国际上已经有不少针对脆弱国家的建设和平援助行动，其原则包括2005年《巴黎宣言》和2007年DAC提出的《参与脆弱国家建设的准则》（Principles for Good International Engagement in Fragile States，简称脆弱国家准则）。《巴黎宣言》明确指出，为了促进援助的有效性，必须符合以下五个原则： （1）自主性原则（Ownership），即由受援国自己设定消除贫困、改进机构和应对腐败的策略；（2）一致性原则（Alignment），即捐赠方的行动应与受援国的战略目标相一致，并利用当地系统进行援助； （3）协调性原则（Harmonisation），即捐赠方应该与受援国合作，简化程序并共享信息，避免重复和资源浪费；（4）结果性原则（Results），即受援国和捐赠方都应该重视对结果的衡量与管理；（5）相互问责制原则（Mutual Accountability），即捐赠方与受援国都应对国民、政府负责，对于发展结果共同承担责任。除此之外，巴黎宣言还要求建立一个监控体系（Monitoring Survey）以评估具体援助行动所取得的进步②。

《脆弱国家准则》中则提出了10个关于在脆弱国家进行援助的准则，包括：（1）将受援国的具体国情作为援助的出发点；（2）不伤害原则，即不伤害受赠国的改革；（3）以国家建设为核心目标；（4）以预防为优先原则；（5）重视政治、安全与发展等目标间的联系；（6）以非歧视原则为基础，建立稳定包容的社会；（7）根据受援国的具体情况，在不同的情况下应采用不同的方式进行援助；（8）国际行为体之间建立实际的协调机制；（9）及时行动，保持足够的援助周期，让成功有可能实现；（10）避免对某些国家的排斥，使之成为“援助孤儿”③。2009年，通过各利益相关者的对话机制，DAC在脆弱国家针对这些援助原则的有效性展开了第一次评估调查，并在201 1年以报告的形式公布评估结果（见表1）。其中，在执行上取得较大进展的只有第6条准则；第7条准则得到了捐赠方与受赠方的承诺，却只得到了部分执行；第1、3、4、5

① Emilia Pires，"Building Peaceful States against All Odds： The g7 + Leads the Way"，June，2012，http：//blog.usaid.gov/2012/06/building-peaceful-states-against-all-odds-the-g7-leads-the-way/.

② OECD，"Paris Declaration and Accra Agenda for Action"，http：//www.oecd.org/dac/effectiveness/parisdeclarationandaccraa-genda-foraction.htm.

③ OECD，"About the FSPs"，http：//www.oecd.org/development/incaf/aboutthefspsll0.htm.

条准则只获得了捐赠方与受赠方的承诺，却没有得到足够的执行；第2、8、9、10条准则只得到了有限的承诺，极少甚至没有得到实施①。不难看出，这些政策和具体的实施之间存在着巨大的差距。捐赠方在维持发展结果和双方的共同责任方面并未能实现自己的承诺，就《脆弱国家准则》的履行情况而言，10条中有8条是没有实现的②。

表1 《脆弱国家准则》实施效果

正因如此，国际社会仍在不断探寻促进建设和平行动更为有效的新机制。在g7+框架形成之后，g7+集团积极参与各种对话机制，让国际社会了解他们对于国际社会援助的诉求，并取得了一定的成就。2010年4月，g7+集团于帝力参加国际对话论坛，签署《帝力宣言》，重申《巴黎宣言》中的承诺以及《脆弱国家准则》。《帝力宣言》的目标在于终止并防止冲突，为建立强大国家做贡献。该宣言要求强化政府能力，促进发展并增加政治对话③。g7+集团在发言中强调脆弱国家对和平建设话语权的掌握，通过对国际机制的利用解决国家背景下的个人境遇。g7+认为，“脆弱国家”是由发达国家定义的，发达国家眼中的脆弱国家与发展中国家所见的并不相同，为了更好地执行《脆弱国家准则》，应该根据每个国家的国情来制定其走向可持续发展的独特道路，捐赠者们必须协调这个概念，并减少不必要的程序来更好地实现这些目标④。这一宣言很明确地表达了g7+集团希望能够把握国际援助的自主性的要求。2011年，g7+框架下协调安全与发展的行动取得了重大的突破。

1、新政的提出

2011年11月，在建设和平与国家建设的国际对话的支持下，在釜山召开的有关援助有效性的高级论坛上，g7+集团取得了重大突破，提出了《参与脆弱国家建设的新政》（New Deal for Engagement in Fragile States，以下简称新政），包括美国、英国、日本、欧盟、经合组织、世界银行等在内的四十个国家与机构承诺支持新政⑤。新政旨在建立由国家主导的，内向型的设定国家

①OECD，"International Engagement in Fragile States： Can't We Do Better"，http：//www.oecd.org/development/incaf/48697077.pdf.p.10.

②Vanessa Wyeth，“Knights in Fragile Armor： The Rise of the' g7+"，Global Governance，Vol.18，2012.p.Il.

③Foreign Policy，“Timor-Leste Now”，http：//www.foreignpolicy.com/timor/content/g7 +/goodbye_conflict_welcome_development.php.

④g7+，“Statement of g7+”，April，2010，http：//www.g7plus.org/news-feed/2010/4/10/statement-hy-the-g7.html.

⑤中国政府并没有支持新政，只是OECD捐赠国的一员。在g7+的官方网站上并没有将中国列为支持新政的国家之一。

发展目标与计划的框架，以期实现国家与捐献方的良好沟通，并实现更和谐的关系。新政指出，与国际社会的投入相比，其成果与效益似乎略微逊色。脆弱国家的转型是一个长期的过程，需要强调国家的领导和自主性。g7+称新政是“历史上第一个为受冲突影响的国家建立的援助架构”①，其内容包括相互联系的三大支柱：PSGs，FOCUS和TRUST。PSGs是建设和平与国家建设的五项目标，以此作为在脆弱国家开展安全与发展工作的指导方针，从而促使脆弱国家逐步实现千年发展目标；FOCUS则是对新的国际参与方式的要求，旨在保证公众与民间社会进行监管决策时的可靠性；TRUST是捐赠方与受赠方为保证结果而共同作出的承诺。三大支柱的具体内容如表2所示②：

表2 《参与脆弱国家建设的新政》主要指标

2、新政的执行

目前为止，g7+集团中有7个国家将在2012-2015年期间作为新政的试点国家，并利用同行机制（Peer-to-peer Mechanism）予以监管。他们分别是：阿富汗、中非共和国、刚果民主共和国、利比里亚、塞拉利昂、南苏丹和东帝汶。利比里亚、塞拉利昂、南苏丹和东帝汶都已经得出了针对自身的脆弱性评估，其中阿富汗与丹麦、荷兰及英国建立合作关系，中非则与欧盟理事会建立合作关系，利比里亚同瑞典和美国建立合作关系，南苏丹与丹麦、荷兰、英国建立合作关系，东帝汶则与澳大利亚建立合作关系③。新政也影响着其他非试点国：布隆迪正努力将新政的原则应用于该国的国际合作中；乍得已经成立了委员会来检验援助的有效性，并正在重新修订之

① g7+，" g7+Questions and Answers "， https：//static. squarespace. com/static/5212dafbe4b0348bfd22a511/5212dbf7e4b0031894785dc5/5212dhf7e4b0031894785dcf/1367906974687/20130507% 20QA% 20Flyer% 20English% 20A4. Pdf.

②表格整 "g7 + Questions and Answers"以及“A New Deal for Engagement in Fragile States"，参见 http：//www，g7plus.org/new-deal-documenU 。

③g7 +，" New Deal Pilots"，http：//www.newdea14peace.org/new-deal-pilots/.

前的消除贫困策略方案，尽可能使之与新政的方针相符；刚果民主共和国正在开发一套新的指标来衡量千年发展目标在当地的实现情况，并与英国、联合国发展署及加拿大共同针对PSG起草战略行动计划①。此外，国际社会对新政也予以了支持：世界银行表示将继续支持g7+推动新政的发展②；丹麦将其参与脆弱国家建设中的决策指导方针融入PSG指标制定中，并在新政的框架下帮助实现“2014年之后联合国在阿富汗的角色议程” （The UN's Role in Afghanistan Post-2014）；日本已经在国内展开如何将新政中的承诺转化为实际行动的讨论。

3、加强交流，扩大新政的影响

为了能够更好地在g7+框架下协调国际社会对脆弱国家安全与发展项目的参与，g7+集团积极开展、参加各种国际会议，拓宽交流渠道，维持现有的合作关系，并努力扩大新政的影响。

首先，g7+集团内部通过定期召开部长级会议（Ministerial Retreat）来增强集团内部的凝聚力，并召开相应的g7+技术会议（Technical Meeting），讨论具体的政策执行事宜。2011年10月18至19日，g7+第一届部长级会议在南苏丹举行。会上，g7+各国坚定其对釜山会议提出的新政的立场，并为2012年的计划进行准备③。2012年1月25日至27日期间，g7+集团召开技术会议，重点讨论如何巩固PSGs，并在国家层面制定执行PSGs的相关指标与战略④。2012年1 1月14日，g7+第二届部长级会议在海地的太子港举行，讨论科摩罗加入g7+集团的事宜，发表了《海地宣言》，重申其在新政中的立场，最重要是g7+集团将形成一致坚定的立场影响联合国2015年之后的发展议程。

其次，g7+集团还积极参与建设和平和国家建设的国际对话机制下的各级会议与论坛，包括国际对话机制的各届全球峰会（Global Meeting of International Dialogue），国际对话机制指导小组会议（Steering Group Meeting of the International Dialogue）与国际对话机制PSG指标工作小组会议（International Dialogue Working Group Meeting on PSG Indicators）等。2013年4月19日，g7+与各国际组织领导人、公民社会代表和私有企业代表共同参加在华盛顿召开的第三届建设和平与国家建设国际对话的全球峰会。在这次会议上，g7+的部长们谈到了新政的具体实施成果，并强调新政应该作为联合国2015年之后发展议程（UN Post-2015 Development Agenda）的重要组成部分。会议结果《华盛顿公报》要求联合国在2015年之后发展议程中注重应对冲突与脆弱性，“认为联合国应在2015年之后发展纲领中承认建设和平和国家建设的普世重要性，并反映新政的成果与启示，这是十分重要的”⑤。通过国际对话机制下的各种会议与论坛，g7+集团能够与国际捐赠方在同一个平台上进行互动，表达自身的意愿并了解捐赠方的利益需求，从而更好地进行合作。

此外，g7+集团通过参与联合国及国际社会其他多边组织相关会议来增强自己的国际影响力，拓宽交流渠道，促进新政的执行。2012年，在联合国大会召开期间，g7+集团召开了g7+高层会话（High-level Side Event），并于10月在东京参加了世界银行和国际货币基金组织年度会议。在此次会议中，世界银行行长承诺继续参与g7+年度会议，增加g7+与联合国及国际货币

① g7 +，" New Deal in Action"，http：//www.newdea14peace.org/new-deal-in-action/.

② The Word Bank Institute，"The g7 + ： A Paradigm Shift for Fragile States"，Dec.，2011，http：//wbi.worldbank.org/whi/stories/

g7-paradigm-shift.

③g7 +，" Pathways to Resilience "，2012，https：//static.squarespace.com/static/5212dafbe4b0348bfd22a511/5212dbf7e4 b0031894785 dc5/5212dbf7e4b0031894785dd2/1367907282697/20130412 % 20 g7 % 20Book% 20 A5.pdf.p.10.

④Tirnore-Leste Ministry of Financ，e，"g7 + Holds a Technical Meeting to Develop an Action and Implementation Plan for the New Deal for Engagemenr in Fragile States"，https：//www.mof.gov.tl/sorumutu-teknikal-g7-kona-ba-planu-de-asaun-no-implementasaun-' new-deal'-iha-2012/？ lang = en.

⑤ g7 +，" The Third International Dialogue Calls for Peacebuilding and Statebuilding as a Critical Inclusion to the Post-2015Agenda"，May，2013，http：//www.g7plus.org/news-feed/2013/5/7/the-third-international-dialogue-calls-for-peacebuilding-and.html.

基金组织的合作①。g7+集团还努力参与联合国层面的对话，希望在联合国2015年之后的发展议程中能够重视脆弱国家的独特需求②。

（三）g7+框架的问题与挑战

g7+框架是与以前的建设和平框架相当不同的一个机制，其中最重要的一点就是它是第一个在捐赠方与脆弱国家之间直接建立联系的框架。在g7+框架之下，脆弱国家作为一个整体参与多边框架，讨论包括安全、治理、人权、社会公正、发展等议题，并且明确了在联合国的千年发展计划中，一些目标的解决方案并非是在技术层面，而应该在政治层面得以实现。g7+框架向国际社会道出了脆弱国家的心声，即脆弱国家的转型只能从内部进行，外部的援助必须要符合脆弱国家自身的诉求和基本国情。这个框架的所有者应该拥有最大的主动性。而这点也已经逐渐为包括捐赠方、OECD、世界银行、联合国建设和平相关部门等不同的行为体所认可。

然而，作为关于脆弱国家建设和平、协调安全与发展的年轻框架，它所提出的新政还是存在着一定的问题，面临着一些挑战。

首先，新政下的各项指标制定的工作存在问题。新政指出，要用PSC③来衡量脆弱国家建设和平和国家建设的成效，并在2012年联合国大会上提交关于PSG的衡量指标④。为此，在建设和平和国家建设的国际对话机制的支持下，他们设立了指标工作小组。然而，基于各个行为体的行动宗旨、价值取向各不相同，导致其对指标衡量方式的选择也不尽相同，协商过程并不顺利，甚至出现了国际合作方与脆弱国家的双轨工作机制。2011年9月，在华盛顿举行的“建设和平和国家建设指标专家研讨会”上，40多位专家、来自国际间政府与非政府的国际组织代表和g7+集团共同就一个PSG衡量指标草案进行协商。该草案是由国际专家顾问针对PSG的五个方面设计得出的结果，但g7+并未参与其中。为此，g7+极力反对此草案，认为它是由外部专家得出的指标，并不适用于脆弱国家⑤。在2012年哥本哈根举行的指标工作小组第一次工作会议上，g7+介绍了他们的“脆弱性评估指标”，而工作小组也建立了既能反映脆弱性评估指标逻辑又可以体现PSG的分析性框架。就这样，双轨工作机制继续开展。脆弱国家的国际合作伙伴仍继续利用国际知名顾问的技术设计指标，g7+则根据本国的具体情况，在国际社会的帮助下进行脆弱性评估指标的设计制定。双方对于指标衡量方式的不同选择，必然使得该项工作难以顺利进行。而对于捐献方来说，如果没有切实可信的指标，是无法进行有效的援助的。

其次，新政保证透明度的承诺，也存在较大的操作难度。新政指出，将保证国际援助的使用更加透明化，通过DAC来监控送往脆弱国家的资源动向，追踪国际援助，防止援助被用于实现一己私利⑥。在实际操作层面上，这就要求国际捐赠方和受赠国家与DAC通力合作，主动公开数据。从捐赠方来说，其资金的捐赠可能是对单一的国家，也可能是多个国家，可以是对政府，也可以是对某个行业，甚至可能存在特殊的限制和附加条件。因此，捐赠方未必能够如实公开相关数据。而就受赠方来说，脆弱国家的不稳定性和国家系统的落后性导致其数据的获取存在难度。对于尚未建立统一政府的国家而言，从其他的政府机构获取相关信息数据是一个问题；而对于财政系统、信息服务系统尚且落后的国家而言，相关信息的获取需要建立在基础设施的建设和政府系统能力增强的基础上。此外，脆弱国家还存在官员腐败现象，很大程度上也可能妨碍真实数据的获取。因此，不论

①g7 +，“Pathways to Resilience”，2012， https：//static. squarespace. com/static/5212dafbe4b0348bfd22a511/5212 dhf7 e4 b0031894785 dc5/5212 dbf7 e4b0031894785 dd2/1367907282697/20130412% 20 97% 20Book% 20A5.pdf.p 23.

②g7+，“Introduction of g7 +”，https：//staticsquarespace.com/static/5 212 dafbhe4 b0348bfd22 a51 115212dbf7e4b0031894785dc5/5212dbf7e4b0031894785dce/1367904580043/20130412%2097%20Brochure% 20 English% 202pdf.

③PSGs在2011年6月的第二次IDPS国际会议上就已经确定，并在釜山论坛上正式出现在新政中。

④⑥g7+，“A New Deal for Engagement in Fragile States"，http：//www.g7plus.org/new-deal-document/.

⑤Erin McCandless，“Wicked Problems in Peacebuilding and Statebuilding： Making Progress in Measuring Progress through the NewDeal"，Gtobal Govern.ance，Vol.19，2013.p.237-238.

从哪个方面来说，保证国际援助捐赠及使用的透明度具有很大的操作难度，需要靠国际社会与脆弱围家的进一步协商，成立新的机制，在很长的一段时间内才可能实现。

此外，捐赠方利益与脆弱国家诉求的矛盾也可能造成新政的难以实施。g7+框架下的新政与以往其他框架的最大区别就在于明确表达了脆弱国家想要掌握该框架自主权的诉求。新政的目标是美好的，希望捐赠方和脆弱国家能够有一个共同的视角、共同的方案。然而，从现实来说，捐赠方的捐赠很大程度上出于自身的利益需求，而脆弱国家则希望建设和平的行动能够按照其国家发展方案来进行。若两者之间的需求存在很大程度上的重叠，则新政的实施就比较容易实现，双方可以得到互利；若捐赠方的利益与脆弱国家的诉求不符，那么资源很可能仍然会按照捐赠方的意愿流向其重视的领域（例如安全领域），捐赠方仍然很可能为了达到自己想要的结果而做出与新政要求相悖的行为①。在与丹麦驻联合国大使的访谈中，Ib Petersen大使曾提出概念所有权的问题，他认为“概念的所有权（Ownership）非常重要，在维持和平与建设和平的实践过程中，当地的所有权非常重要，尊重当地的文化、传统，在与建设和平行动发生冲突的时候，要积极给出建议，并遵循非歧视、人权等基本原则。虽然制度不是丹麦的，但只要是民主的，就能够达成最终的协调。促成联合国的价值观与当地需求的融合非常重要，但是民选的当地政府也很重要，这样才能与合作伙伴分享经验②。因此，如何才能够真正使得捐赠方与脆弱国家拥有同一个视角，按照脆弱国家的发展方案进行援助是个值得考虑的问题。

最后，脆弱国家能否维持g7+框架下各种倡议持续进行也是该框架面临的一个挑战。g7+框架下的各项活动，特别是g7+集团与捐赠方共同参与对话协商的各种论坛都是在建设和平和国家建设的国际对话机制支持下进行的，而这一对话机制得以持续进行得益于经合组织的支持。而经合组织的经费来源，多数源自于西方的发达国家。也就是说，具体从资金来源而言，g7+框架下的各项活动基本得益于西方国家的支持。2012年，海地的主要捐赠国为美国、加拿大、欧盟机构、法国、德国、挪威等；同年对刚果民主共和国的主要捐赠国包括德国、美国、欧盟机构、英国、比利时、加拿大等；对尼日利亚的主要捐赠国包括美国、英国、欧盟机构、日本、加拿大等。这些捐赠国的捐款主要用于受赠国的社会基础设施建设、经济基础设施建设与人道主义援助等③。结合其他脆弱国家的捐赠来源，不难看出，目前为止主要是西方发达国家在对脆弱国家进行援助，提供资金上的支持。同时，正如前文已经分析过的，负责脆弱国家建设和平活动的联合国建设和平基金会主要资金来源也来自西方的发达国家。鉴于脆弱国家本身经济与政治能力的不足，依赖国际社会援助来实现和平与国家建设在目前的情况下是必然的，然而，这也是一个潜在的威胁：当g7+集团大力要求根据自身需求进行发展时，若捐赠国的利益无法与之相重合，一旦捐赠国不再持续捐赠或减少其捐赠，则很可能使得相关倡议难以得到继续发展；抑或，若捐赠国以捐赠为由，附加相应的政治条件，那么为了使相关倡议能够得以延续，g7+集团就不得不有所退让，其在国际舞台上就无法完全按照自己的意愿发出声音。这或许在某种程度上要求g7+集团寻求更加多元化的捐赠来源并注重自身经济能力的发展，逐渐真正地依靠自身力量走出脆弱。

总的说来，g7+框架的建立及其新政的提出对于国际社会建设和平行动而言是个很大的进步。自2010年以来，脆弱国家能够用一个更大的声音在国际舞台上表达自己的诉求，增强了谈判的实力。他们明确提出对于当地的所有权，并且也让国际社会逐步承认，帮助脆弱国家走出脆弱，走向稳定与发展必须从国家内部进行，仅仅依靠外部的援助是不行的。该框架仍处于起步阶段，面临着许多的问题与挑战，但只要国际社会认识到自己只能够成为“援助者、技术支持者，

①Seth Kaplan，"Are the g7+and Donors Heading for a Crash，Fragile States"，http：//www.fragilestates.org/2013/06/14/are-t he-g7-and-donors-heading-for-a-clash/.

②整理自作者与lb Petersen大使的访谈内容。

③参见OECD数据库中对海地、刚果民主共和国、尼日利亚的ODA数据，http：//www.oecd.org/statistics/datalab/oda-recipient-sector.htm。

而不是议程的决定者”①，努力同脆弱国家一起为其发展方案的执行提供良好的环境、技术支持，帮助其增强国家能力，恢复经济，相信g7+框架下的协调安全与发展的行动能够走得更远②。

四、对中国的启示

基于中国的外交政策，中国从来不为某些国家贴上标签，称之为“脆弱国家”。然而，对于这些受冲突影响的发展中国家，中国一向积极地予以双边援助。2006年至2011年，“中国政府累计展开紧急援助近200次，主要包括向东南亚国家提供防治禽流感紧急技术援助；为几内亚比绍蝗灾和霍乱，厄瓜多尔登革热，墨西哥甲型HIN1流感，伊朗、巴基斯坦、海地、智利地震，马达加斯加飓风，缅甸、古巴热带风暴，巴基斯坦洪灾等提供物资或现汇紧急援助；向朝鲜、孟加拉国、尼泊尔、阿富汗、布隆迪、莱索托、津巴布韦、莫桑比克等国提供紧急粮食援助”③。此外，中国还派遣了许多青年志愿者，向需要的国家提供在教育和医疗卫生方面的志愿服务。并且，在援助过程中，中国向来注重尊重当事国意愿，不轻易为援助附加条件，与西方的援助方式不尽相同。

中国对这些国家的援助特点主要植根于新中国成立以来一直坚持的对外经济技术援助的八项原则④。新时代背景下，中国政府的对外援助政策除了坚持不附带任何政治条件与平等互利原则，还坚持帮助受援国提高自主发展能力，坚持量力而行与尽力而为，坚持改革创新援助方式与援助机制等⑤。具体而言，近年来中国政府的对外援助侧重点也发生了变化，包括推动援助资金和方式的多样化，重视受援国的能力建设，扩大援外技术培训规模等。此外，在传统的双边渠道商定援助项目之外，中国也积极开通多边援助通道，积极参与联合国发展筹资高级会议、联合国千年目标发展高级别会议、上海合作组织等，其中2000年成立的中非合作论坛已经成为中国对非洲国家较为成熟的援助平台。中国还多次在中非合作论坛及联合国千年发展目标高级会议上宣布免除与中国有外交关系的重债穷国和最不发达国家对华到期无息贷款债务。而在对外援助的内容上，中国政府除了向受援国提供资金援助，还提供各种技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助和援外志愿者等⑥。

在建设和平领域，自2006年联合国建设和平委员会成立以来，中国作为创始会员国一直发挥着积极的作用。自2007年开始，中国每年对建设和平委员会给予100万美元的资金支持，并持续了8年，近期还在讨论上调援助金额的可能性。同时，中国也不断为联合国的建设和平工作提出建议，强调当事国的主动性。2010年10月29日，中国常驻联合国副代表王明在联大会议上发言，强调当事国对于建设和平工作的首要责任，要求各方“充分尊重当事国的自主权，重点帮助其增强能力建设，提供资源和支持”⑦。2013年1月21日，中国驻联合国代表李保东在安理会上发言再次强调中国的立场，指出为确保维持和平向建设和平的平稳过渡，维和特派团应结合当事国的实际情况，在实施建设和平任务时候，要坚持联合国维和行动的相关原则，特别是当

①Seth Kaplan，“Are the g7+ and Donors Heading for a Crash，Fragile States”，http：//www.fragilestates.org/2013/06/14/are-the-g7-and-donors-heading-for-a-clash/.

②上述观点来自与Andrew Mack教授的电话访谈。

③⑤⑥中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的对外援助》，2011年4月21日，http：//news.xinhuanet.com/2011-04/21/c_121332527.htm。

④“八项原则”是由周恩来总理在访问加纳时正式提出，包括“根据平等互利的原则进行对外援助，认为援助是相互的； 提供对外援助时尊重受援国的主权，绝不附加任何条件，绝不要求任何特权；以无息或低息贷款的方式提供经济援 助，在需要的时候延长还款期限；帮助受援国逐步走上自力更生、经济上独立发展的道路；帮助受援国建设的项目， 力求投资少、收效快，使受援国能够增加收入，积累资金；中国政府提供自己能生产的、质量最好的设备和物资，并 且根据国际市场的价格议价；中国政府对外提供任何一种技术援助的时候，保证做到使受援国的人员充分掌握这种技 术；中国政府派到受援国帮助进行建设的专家，同受援国自己的专家享受同样的物质待遇，不容许有任何特殊要求和 享受”。⑦新华网：《中国代表建议改进联合国建设和平工作》，http：//news.xinhuanet.com/2010-10/30/c_12718141.htm。

事国同意的原则①。

不难看出，中方对于在脆弱国家进行建设和平工作的立场是与g7+框架下的要求相一致的，同样致力于强调当事国本身的主导权和能力建设问题。然而，随着中国对脆弱国家的援助愈加增加，西方国家也愈发关心中国的参与。国际非政府组织Saferworld在一份报告中指出，中国对脆弱国家的参与活动主要受到其对自然资源的追求、物资补给线的控制、为国内经济增长寻求市场、国土完整与安全等方面的考虑②。这代表了大部分西方人的观点，同时西方的某些媒体更热炒中国对非洲的投资与资源购买是一种新型的侵略，给中国冠上“帝国主义”的帽子。对此，美国约翰·霍普金斯的大学教授黛博拉通过其在非洲的实地调研，在著作《龙的礼物：中国人在非洲的真实故事》中运用大量的资料和案例还原了中国援非的真相。她指出中国对于非洲的援助确实与西方有着本质的不同，当今中国对非的援助确实存在政治上的重要性，但更多的是一种互利的行为③。

诚然，中国对于受冲突、灾难影响的发展中国家的援助方式多以双边援助为主，形式多样，在某些项目上确实追求的是双方的互利。然而，必须承认的是，中国与西方社会的援助有着本质上的不同。中国的援助更多强调当事国的主权与意愿，是不以政治或体制上的要求为附加条件的。事实上，这种援助模式也为西方社会对脆弱国家的援助提供了另一种可供参考的模式。同时，笔者以为，随着建设和平行动在国际上的开展与中国对脆弱国家援助的日益增多，针对西方国家对中国对脆弱国家援助的偏见，作为联合国安理会常任理事国之一的中国可以结合g7+框架，促进国际社会的建设和平行动，在互利的基础上帮助脆弱国家的转型，改变西方国家对中国对脆弱国家援助的偏见，虽然“建设和平的捐款本身并不是援助款项，不能代替援助起到直接促进当地经济发展的作用，但是基金可以作为催化剂改善当地的环境从而实现长治久安”⑧，在实践中，我们应该坚持如下做法：

首先，在立场上，中国依然要坚持尊重当事国的自主权原则，支持g7+框架所倡导的按照当事国的意愿和优先资源要求来进行有效的援助。这点与中国在外交上坚持不干涉他国内政的立场和对外援助八项原则是相一致的。随着g7+框架的建立与发展，这一原则已经被越来越多的国家社会捐赠方与国际组织所接受，中国可以用自己的行动在国际社会上进一步推进这一理念，促使国际社会在进行维持和平和建设和平的实践过程中，尊重当地的文化和传统，作为支持者和帮助者，而非决策者，援助当事国尽快实现稳定和发展。

其次，中国应该继续支持对联合国建设和平工作的支持，扩大联合国建设和平委员会和基金会在对脆弱国家建设和平工作中的作用，加强各个机构与机制层面的合作，努力在联合国建设和平框架与g7+框架之下协调脆弱国家的安全与发展问题。在许多冲突地区，联合国会有很多相关部门同时工作，建设和平委员会在其中的直接援助作用是非常微弱的，但它又有着独特的存在意义。建设和平委员会能够给捐赠者信心，成为联系国际各方力量的桥梁。此外，鉴于建设和平基金会对中国和俄罗斯的支持越加重视，中国可以继续对建设和平基金会的资金支持，并在条件允许的情况下加大资金支持，从而增强联合国建设和平基金会在脆弱国建设和平工作的影响力。

另外，在中国对脆弱国家的双边援助过程中，应增加对当事国自身发展能力建设的帮助。帮助脆弱国家真正走出脆弱的最终目标是实现其国家建设与发展能力的提高。同时，为了实现g7+框架下各项倡议的可持续发展，也要求脆弱国家能够最大程度地提高自身的发展能力。在这点

①联合国新闻：《中国代表李保东：妥善处理维持和平和建设和平之间的关系至关重要》，http：//www.un.org/chinese/News/story.asp？ NewsID= 19138.

②Ivan Campbell，Thomas Wheeler，Larry Attree，Dell Marie Butler and Bernardo Mariani，“China and Conflict-affected States：Between Principle and Pragmatism”，January，2012.

③叶一志：《中国与非洲：互利和援助并存》（《龙的礼物》作者黛博拉·布罗迪加姆接受本报专访），《环球时报》2012年8月l3日。

④整理自作者与中国驻联合国代表张长伟的访谈内容。

上，中国应注重在对外援助项目中对当事国人员与专家的培训和技术的传授，而不是一味地提供援助.在援助过程中更重要的或许应该是为受援国提供更多的基础设施建设和技术支撑，从而真正地做到“授人以鱼不如授人以渔”：。

最后，中国应逐步增加对脆弱国家捐赠的透明度，并且在认真考量的基础上，除了通过联合国建设和平工作平台对脆弱国家的建设和平工作进行支持，还可以适时地参与其他多边机制，与国际社会的其他捐赠方进行合作，共同协商对脆弱国家的建设和平行动。这一做法将不仅有利于改变西方社会对中国对外援助的偏见，还可以在某种程度上遏制脆弱国家g7+框架下各种倡议的可持续性受到威胁的可能。中国加入对脆弱国家提供援助的多边机制，有助于实现g7+框架援助资金来源的多元化，从而使得西方国家不再是能够控制g7+框架协议实现的唯一力量。并且，中国政府一向倡导对外援助应当尊重当事国的主权与意愿，不附加任何政治条件。因此，中国可以通过加强与国际捐赠方及受赠方的对话和交流，与他们共同规范国际建设和平行动，帮助脆弱国家走出脆弱状态，逐步实现稳定与发展。