从管理到治理:我国高职院校权力运行模式的轨迹变迁

从管理到治理：我国高职院校权力运行模式的轨迹变迁

欧阳恩剑，刘波

摘要：大学治理不仅是政策、管理问题，更是法律问题。高职院校实现由管理到治理的嬗变，既是社会治理现代化的时代要求，也是高职院校内在发展的客观需要。从单一主体向多元共治，从行政控制向合作共治，是高职院校治理现代化的最主要特征。高职院校治理现代化的路径在于落实办学自主权，通过章程完善、固化治理结构，以院系二级管理分配权力资源。

关键词：高职院校；权力；运行模式；轨迹变迁；管理；治理

基金项目：广州市教育局广州市高等学校第五批教育教学改革项目“高职院校内部治理结构研究”；广州市哲学社会科学规划领导小组办公室2015年广州市哲学社会科学规划课题“法治视角下高职院校内部治理现代化研究”(项目编号：15G116)；2014年度广东教育教学成果奖(高等教育)培育项目第二类项目“行业高职院校基于职教集团协同育人模式的研究与实践”(项目编号：1036)；广东工业大学高教研究基金项目“基于大学章程的公立高校治理结构研究”

作者简介：欧阳恩剑，男，广州铁路职业技术学院院长办公室副主任，副研究员，主要研究方向为教育法、民商法；刘波，女，广东工业大学国际文化教育中心主任，讲师，主要研究方向为对外汉语教学。

中图分类号：G715

建立现代大学制度，是我国当前高等教育改革的热点和难点问题。以治理理论构建现代大学制度业已成为学术界关注的新命题。大学治理不仅是政策、管理问题，更是法律问题。我国高职院校已占据高等教育的半壁江山，呈现出前所未有的繁荣发展态势，但这种繁荣以规模扩张为主要表征，提高办学质量，走内涵发展道路是实现高等职业教育可持续发展的必由之路。创新高职院校内部治理结构，为人才培养模式改革提供体制与机制保障，已成为高职院校发展的内在需求。高职院校作为高等院校的一种类型，其培养目标、教学形式等与普通本科院校有着根本区别，必然导致内部治理结构也应有所差异。建立和完善符合高职院校特点的内部治理结构，既是理论问题，又是实践问题。从单向度管理向多元治理转变，不仅是高职院校办学理念的嬗变，更是依法治校在高职院校的伟大实践。我国高职院校大多脱胎于中专院校，办学与管理先天不足，吸收现代管理科学理论成果并勇于实践，是高职院校实现后发优势的必由之路。

一、治校理念的嬗变：从传统管理到现代治理

英语中的“governance”(治理)一词，最早来源于古希腊语的“steering”一词，包含“操纵”、“掌舵”、“指导”的意思。最初应用于国家公共管理活动中。1995年，全球治理委员会对“治理”进行了明确定义：“治理覆盖个人和公共及私人机构管理他们共同事务的全部行动，这是一个有连续性的过程，在这个过程中，各种矛盾的利益和由此产生的冲突得到调和，并产生合作。这一过程既建立在现有的机构和具法律约束力的体制之上，也离不开非正式的协商与和解。”[1]由此看出，治理是从传统官僚体制的概念向现代治理体系的范式转变的核心范畴，传统官僚体制强调金字塔式的内部控制，最大限度追求工作的专业化，而在现代治理体系范式中，强调平等主体的自由交换，尽量减少外部监管，并以治理网络代替等级森严的官僚组织结构。进入大众化阶段的中国高等教育，面临着传统管理模式的困境和弊端，主要表现在高校利益相关者增多，协调主体利益日益困难；教育管理部门职能转换不到位，宏观指导有效性不足；教育体制改革虚化，公共参与机制不全，教师等主体参与不足，从而传统的单向度的自上而下的管理模式难以维系；资源的多元化，由政府单一提供教育资源的模式难以满足现代高等教育健康快速发展的需要，必须引入市场机制，充分调动社会的办学积极性，广泛吸收各种社会办学资源;权力主体趋于多元化，权力结构趋于扁平化。计划经济烙印的落后管理模式，已不适应当前我国高等教育发展的需要。[2]

因此，我国高职院校应该广泛吸收和借鉴国内外高水平大学多年积淀和反复验证的内部治理理论成果和实践经验，对内部管理体制进行大刀阔斧的改革。首先要转变观念，引入治理理论，充分发挥政府、行业、企业、教师、学生等主体的作用，建立全新的联系与交往方式，寻求学校与政府、政府与市场、学术与行政、行政与监督等之间在高职院校内部管理领域的高度协同。治理模式由于具有集体行动、理性沟通、制度化途径等理论特性和实践优势，为高校院校提供了一种全新的治校模式和管理路径，有利于协调高职院校的各方利益，调动内部成员、特别是教师参与学校管理的积极性，使学术权力在高职院校中获得应有的地位。

从传统“管理”到现代“治理”的理性跨越，虽只一字之差，但却是高职院校权力配置的深刻变革和主体行为方式的重大转变。治理与管理有着明显区别：管理主体是一元的，治理主体是多元的；管理是垂直的，治理是扁平化的；管理常常是单向度的，治理是体系化的。总之，治理是一个内容丰富、包容性很强的概念，它更强调灵活性、协调性、沟通性。两者具体区别如表1所示。

表1　高职院校治理与高职院校管理的区别

虽然，治理与管理存在较大区别，但是两者并不是截然对立的。高职院校治理是管理的高级阶段，是管理达到内在和谐的最佳状态和目标追求。在高职院校管理的低级阶段，管理行为追求的是一些外在的可见目标的实现。只有当管理进入高级阶段，在理念上依靠自我管理而不需要外部强制，通过文化管理，注重内在和谐，既追求可见目标，更追求隐含目标，重视各主体创新性的发挥，才能达到治理的境界。

二、权力主体的拓展：从单一主体到多元共治

现代大学制度与传统的“主体单一性”的根本区别在于，明确承认高职院校内部运转需要多方协同合作，而非单一的力量决定。现代大学制度的根本属性是从传统的行政命令为中心转向以学术为本为中心。以学术为本，就必须首先承认高职院校教授的主体地位，并赋予他们充分的治学自主权，发挥学术工作的创造效力和功能，此外，还必须充分重视高职院校学生以及合作企业等社会力量的主体地位，充分发挥他们在现代高职院校治理中不可或缺的作用。

治理理论作为一种管理理论，其实质在于内部资源与管理权力的重新配置。从高职院校内部来看，高职院校的每一种组织都有其自身特定的角色定位和价值诉求。政治组织追求的是统一和协调，体现着国家的主权和意志；行政组织追求的是等级和服从，目的是保证政策的贯彻和实施；学术组织追求的是学术和自由，目的是保证专业建设和学术研究[3]；监督组织追求的是合法与程序，目的在于促进权力运行的健康与稳定。高职院校这些组织在运转过程中，必将产生碰撞和冲突。权力过于集中，则不利于冲突的解决。因此，高职院校内部组织的均衡发展是利益各方争取权力、互相博弈、共同协商的结果。由于高职院校权力主体的多元化，客观要求管理权力分散：在纵向上，必须将管理重心下移、权力下放，形成院、系二级管理层次；在横向上，必须明确政治权力和行政权力、行政权力和学术权力的分工合作，充分发挥高职院校董事会(理事会)、学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会等组织相应的权力，充分增加高职院校的基层决策和分散决策的作用。[4]

从高职院校外部来看，我国《高等教育法》明确规定了高校享有自主办学权。高职院校作为高校的一种类型，也是经济社会的一个重要组成部分，与社会特别是行业企业之间的联系愈来愈广泛和密切。作为产学结合非常密切、生存和发展依靠校企合作的高职院校来说，为了生存和发展，必须走出“象牙塔”，认真审视经济社会的发展特别是行业企业的需求，客观需要掌握办学资源的主体—企业等参与到学校的治理中，成为高职院校治理的权力主体。因此，从传统的行政管理到现代治理模式，高职院校的权力主体、来源和载体发生了根本变化(参见表2)。

表2　传统行政管理模式与现代大学治理模式权力主体对比

现代治理模式下的高职院校政治权力、行政权力、学术权力、监督权力相互交织，相互影响，构成了中国高职院校的权力生态系统(如图1所示)。这一权力生态系统的生成，既是我国政治历史传统变迁的结果，具有一定的历史路径依赖性，也是适应我国现实的政治、经济以及社会文化发展需要的产物，是传统的自上而下的单向度权力结构向多元扁平的互动式权力结构的转型与升华，既具有“合理的不合理性”，也具有“不合理的合理性”。[5]

图1　我国高职院校权力生态系统

三、制度路径的优化：从行政控制向合作共治

我国高校办学自主权的落实，与西方大学相比，始终在摆脱与依赖政府的矛盾中徘徊成长，导致高校行政权力泛化，学术权力缺失，高职院校概莫能外。从2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》到2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》，职业院校“行政控制”模式获得了较为完善的法权体系保障。在中国的政治、经济、文化状态下，“行政控制”模式对高职院校改革和发展特别是在起步阶段发挥了重要作用，支撑了其发展。但是，随着我国经济发展的转型升级，高职教育改革的不断推进，我国高职院校开始从政府教育主管部门的“羽翼”下逐渐解脱出来。中国经济社会形态的变化特别是社会主义市场经济体制的建立，“行政控制”型模式的弊端日益凸显；同时，从政府官员到学校教师再到社会公众，各阶层对高职院校进一步变革充满了期待。从国内外大学治理的实践来看，我国高职院校的变革要以“落实办学自主权”为目标，以“去行政化”为重点，重新配置行政权力与学术权力，实现由“行政控制”向“合作共治”的转型升级，积极调动政府、行业、企业、社区、研究机构、学生家长等各方面的力量，构建起这些参与主体间的治理主体协同关系，形成合力，实现高职院校的健康可持续发展，由共治走向善治(见图2)。

图2　高职院校治理制度优化路径

但是，合作共治模式不是完全脱离政府的主导。高职院校作为公益性组织，其改革离不开政府的主导。在中国高职院校成长及其治理中，政府作为一个重要的利益相关者，其角色应由“过度政府”向“有限政府”转变：(1)给予治理制度安排；(2)为高职院校发展提供宏观引导；(3)通过财政政策的调整实现高等教育的均衡发展，实现政府对高职院校治理由“控制”向“监督”模式转变，实现实质意义上的“有效政府”。[6]政府要改变管理模式，由行政控制走向依法治教，不能把高职院校当做自己的附属机构，而应当成独立的法人机构对待，领导但不直接管理，概括起来就是从控制走向治理，让协商代替命令。

四、高职院校治理模式构建的路径设计

大学去行政化是一个时髦话题。高职院校去行政化的实质是对大学自治的追求，它既不是指去掉高职院校内部自身组织的科层化，也不是取消高职院校行政级别这么简单，其实质要义在于厘清高职院校办学自主权与政府行政管理权之间的关系，淡化高职院校的“官本位意识”，让政治与政府相对远离高职院校内部的行政权力和学术权力，确保政府的管理不越位、不缺位与不错位，高职院校真正实现以先进的治理理念引导自己自主办学，实现由行政控制型管理向多元共治治理转型。

(一)治理模式的法理基础：办学自主权

我国高等学校的办学自主渊源于大学自治，但两者有着根本区别。大学自治，是中世纪大学为摆脱世俗势力开始的，而摆脱的办法就是罢课和迁徙。中世纪的大学自治，按照领导体制有两种类型：一是以巴伦比亚大学为代表的学生大学；二是以巴黎大学为代表的教师大学。其内容包括司法自治权、校务管理权、审定教师资格权和学位授予权，罢教、罢课、迁校的自由等。19世纪以降，随着民族国家的兴起，大学逐渐走出象牙塔，中世纪时大学取得的对市政当局的独立特权一去不再有，从而不可能退回“象牙塔”而自保，但是，大学自治的传统使得西方国家政府对大学的学术自由给予了充分尊重，利用建立法治国家的时机把大学自治纳入了宪政制度保障的范畴。

我国高等学校办学自主权的研究肇始于1979年12月6日复旦大学苏步青等几所大学校长在《人民日报》发表的呼吁给高等学校一点自主权的系列文章。1985年，《中国教育改革发展纲要》正式提出了“高等学校的办学自主权”概念，并将“扩大高等学校的办学自主权”作为高等教育改革的一大目标，从此，学者们加强了对这一概念的研究。1995年，我国《教育法》第31条确立了高等学校的法人地位。1998年，我国《高等教育法》第30条明确了“高等学校的校长为高等学校的法定代表人”，同时，规定了高等学校享有七个方面的权利。至此，我国高等学校拥有了办学自主权的载体——法人地位，有了自主权的法定代表人和法律依据。我国高等学校办学自主权开始进入法制轨道。

高职院校治理现代化的核心是教育法治化。教育法治化客观要求明确政府与高职院校的关系与各自职责。落实并扩大高职院校办学自主权是实现高等教育法治化的基础。

(二)治理模式的顶层设计：学校章程

作为大学“治理宪法”的章程，是关乎高职院校采取何种治理范式的根本性依据和纲领性文件，是贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，积极推进现代大学治理制度建设“微观层面”的现实载体，是大学治理法治化的集中体现。鉴于大学章程对于现代大学治理的重要价值，大学章程建设得到了教育主管部门的高度重视。2012年教育部颁布了《高等学校章程制定暂行办法》，从政府层面吹响了大学“建章立宪”的号角。

从治理的顶层设计来看，高职院校章程制定伊始就应当厘清“治理权”和“管理权”的界限。世界著名的耶鲁大学、牛津大学等在其章程制定之初就明晰了学术权力、行政权力、政府权力、学生权利的权力边界，使得各权力主体参与大学治理或管理能够有章可循，有据可查，有利于各权力主体在章程规定的权力范围内各司其职、相互支持。我们认为，高等学校的办学自主权是指高等学校享有的法律规定的权利，以及依据法律规定的权利，结合自身的目标定位和办学特点，以学术自由为主要内容，由其章程规定的自主决策、自主实施、自主承担责任的资格或能力的总称。其主要特点在于以学术活动为基础，以法律权利为依据，以章程为表现形式。

高职院校章程，要明确四点：(1)学院的精神理念。对学校的办学理念、办学宗旨、发展目标以及校训、校风等精神层面的核心范畴，要充分酝酿、广泛征求意见，达成共识后，在相关条款中得以明确。(2)学院与外部的关系。对学院与政府之间的关系进行明确的权责规约，强调学院的办学主体地位，明确政府对学院管理的责任与权利，同时要明确学校与社会之间的关系，重点突出和深化学院与行业、企业的密切合作，形成社会支持和监督学院发展的外部治理结构和长效机制。(3)学院的内部治理结构。明确学院党委、行政、学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会等的职责和权限，构建比较明晰的党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的内部治理结构。同时，要着重理顺学术委员会与教学工作委员会之间的关系，明确学术委员会的院内最高学术机构的地位，确保教授治学的落实。(4)构建师生权益保障机制。明确师生的权利义务以及申诉救济等权利，彰显师生在教育过程中的主体地位，从制度设计上保障“以人为本”办学理念的贯彻落实。

(三)治理模式之标志：社会参与机制：理事会制度

社会参与高职院校治理的主要途径之一就是建立高职院校理事会。建立高职院校理事会制度就是发挥政府、合作企业、社会知名人士、优秀校友等的作用，运用他们的资源、智慧以及对社会需要的识见直接告诉高职院校社会需要什么样的人。从高职院校本身而言，它们对社会需要的感觉不是直接的，也不是非常敏感的，只有这些来自职业发展前沿人士的意见，才能告诉高职院校社会产业发展的方向和人才需求的种类等。其职责之一是对学校发展项目进行年度审议，有效避免高职院校内部自我保护主义的产生。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出，要“探索建立高等学校理事会或董事会”；2011年，国务院发布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)也提出：“面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制”；国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》(国发〔2014〕19号)等文件，均就建立与完善高等学校理事会提出了明确要求。建立并完善高等学校理事会，是构建中国特色现代大学制度，健全高等学校内部治理结构，进一步健全社会参与机制，加快形成社会支持和监督学校发展长效机制的重要举措。

高职院校理事会构建有两个关键点：(1)人员组成。高职院校理事会成员要从学院举办者、主管部门、共建单位，支持学院办学与发展的地方政府、行业组织、企事业单位和其他社会组织，杰出校友、社会知名人士、国内外知名专家等范围中选出。(2)运行机制。要按照“政府主导、行业指导、企业参与”的原则，建立定期与不定期会议制度，充分发挥咨询、评价、筹资、监督等功能，以形成“紧密合作、优势互补、资源共享、共同发展”的多方共赢新格局。

(四)权力分配理想模式：院系二级管理

高职院校作为高等院校的一种类型，有自己的独特功能和存在价值，它有着所有组织的自调性、自律性基本特征，并依照其内在的逻辑，即内在学术性，进行自我调节和功能转换。[7]要摆脱官僚机制和市场机制在权力运行方式上对大学组织的异化，院系二级管理模式是一种理想的权力分配与运行模式。院系二级管理模式是高职院校适应市场经济和产业转型发展的需要，在办学规模扩大的情况下，提高治理水平，增强办学活力和效益的必然选择。院系二级管理结构的良态运行是高职院校治理现代化的重要内容之一，对促进高职院校健康发展具有重要作用。在院系二级结构中赋予系一级更多的办学自主权，可以更好地发挥系一级的办学主体作用，深化与市场融合的深度、拓展与企业的合作广度、加强人才培养的力度。院系二级管理改革的关键是简政放权、权力下放、责权利统一。(1)要理清院、系两级结构之

间在责、权、利，科研与教学，校企合作等方面的合理界限；(2)要构建院系二级结构良性运行机制，加强专业建设、师资队伍建设、教学科研管理等内涵建设；(3)要发挥二级结构在职教集团、校企合作、人才培养中的作用，从而促进高端技能型人才培养，凸显高等职业教育的职业性和高等性。

参考文献：

[1]王晓辉.教育决策与治理[M].北京：教育科学出版社，2010.

[2]季元杰.协同治理:高等院校治理模式的新选择[J].

浙江工商大学学报，2012(1).

[3]王龙.论我国公办大学内部管理权力运行的改革趋向[J].江苏高教，2013(3).

[4]王洪才.中国大学模式探索——中国特色的现代大学制度构建[M].北京：教育科学出版社，2013.

[5]李维安，王世权.大学治理[M].北京：机械工业出版社，2013.

[6]孙云志.有限主导-合作共治：高职院校治理模式的新路径[J].教育发展研究，2014(1).

[7]徐杰.论“新公共管理”对我国大学组织权力运行模式的影响[J].高教探索，2007(2).

[责任编辑曹稳]