预防青少年犯罪：香港经验及其启示

陶希东

（上海社科院社会学研究所）

青少年是社会的主要群体之一，更是国家和民族发展的希望所在，努力营造适合青少年快乐成长的良好社会环境是任何一个国家和城市政府肩负的重大责任。伴随着全球化、市场化、网络化、城市化的发展，高科技化、低龄化、团体化成为青少年犯罪的新特征。[1]如何采取有效措施，预防青少年犯罪，是城市政府面临的一件非常棘手的事情。香港是仅次于纽约、伦敦的全球金融中心，近年来，香港的总体犯罪和青少年犯罪都出现了同期较大幅度的下降，是全球最安全的城市之一。香港预防青少年犯罪的相关经验值得我国其他特大城市学习和借鉴。

一、香港青少年犯罪的趋势性特点

根据香港警务处发布的最新报告表明，2014年的整体罪案有67740宗，较2013年的72911宗下跌7.1%，为1997年后新低，以每10万人口计的罪案率为936宗，是自1973年后首次跌破1000宗，香港的社会治安取得了近10年的最好状态，香港是国际最安全的城市之一。[2]

从趋势性判断来看，近10年香港青少年犯罪表现出两大特点：第一，青少年犯罪的总体态势不断好转，青少年被捕人数持续下降。例如根据2004-2013年的全年数据分析表明，近9年来，被捕的青少年总人数从2004年的10709人下降到2013年的5397人，降幅达50%；2014年为4320人，较2013年减少1073 人，跌幅为20%（见图1）。[3]第二，青少年犯罪主要以伤人及严重殴打、杂项盗窃、店铺盗窃为主。如根据2012年香港保安局的数据表明，因为伤人及严重殴打（791人）、杂项盗窃（686人）、店铺盗窃（661人）三项罪行而被捕入狱的18岁以下少年犯达到2138人，占总体的80%左右。

图1 香港青少年犯罪被捕人数统计（香港警务署，2015）

二、香港预防青少年犯罪的主要措施和经验

从20世纪80年代开始，香港推行“社会为本、辅导为主”的青少年犯罪刑事政策，提倡通过改过自新、矫正辅导的方式，达到控制和预防青少年犯罪的目的。[4]如果按照预防初次犯罪和防止二次犯罪的逻辑来看，香港政府主要采取了以下措施：

（一）设立相对独立的政府专职机构，为预防青少年犯罪提供坚实的组织基础

预防青少年犯罪是一个系统工程，在政府内部设立专门机构，全权负责相关事宜，是香港预防青少年犯罪的首要经验。20世纪70年代初期以来，香港逐渐面临罪案不断上升的巨大压力，为此1973年3月香港政府成立了“扑灭暴力罪行委员会”，主要负责策划、组织及统筹政府与市民合力协助香港警务处（警方）扑灭暴力罪行的活动；1975年易名为“扑灭罪行委员会”（以下简称“委员会”），成员扩大至包括非政府人员。委员会由16 名成员组成，其中8名成员为公众人士，由政务司司长委任，另外8 名成员为政府有关决策局及部门的首长。委员会下设有“青少年罪犯问题常务委员会”及“宣传小组委员会”两个小组委员会。其中，“青少年罪犯问题常务委员会”（以下简称“常务委员会”）是预防青少年犯罪的主导机构，旨在探讨边缘青少年犯罪的成因， 以及研究在教育、社会、惩教计划方面可以采取哪些预防及补救措施。其主要职责范围包括三个方面：就如何预防有犯罪倾向的青少年犯法向扑灭罪行委员会建议可行办法；就如何改善管教青少年罪犯的可行办法向扑灭罪行委员会提供意见；监察青少年罪犯评估项目小组的工作并考虑该小组就加强协助青少年罪犯改过自新所提出的建议。[5]

（二）实行全方位、多样化的社会宣传，为预防犯罪营造良好的社会氛围

从某种程度上说，犯罪实际上是罪犯对犯罪行为的社会危害性、违法性等认识不足、缺乏辨别是非的能力而采取的愚痴行为和结果。青少年作为不成熟的社会群体，更容易因无知而走上犯罪的道路，因此，采取有力度、有广度、有深度的社会宣传，对预防青少年犯罪具有十分重要的作用。香港政府在预防青少年犯罪方面，非常重视社会宣传的功效，已经形成了一套非常成熟而有效的预防犯罪宣传的体系，努力做到了防患于未然。这主要体现在以下几点：一是成立专门的预防犯罪宣传机构。在“扑灭罪行委员会”下面专门设有一个“宣传小组委员会”，主要负责推广委员会的政策、目标和策略， 以期增强市民对防止罪案的认识及呼吁他们更积极参与灭罪工作。二是适时制定有针对性的年度灭罪宣传运动策略。每年，宣传小组委员会根据常见的罪案和公众关注的问题，设立若干预防犯罪的宣传主题（如2013年度的宣传主题是“提防受骗”、“妥善保管财物”和“防范性侵犯”），获得委员会通过后推广实施。三是采取线上线下相结合的全方位、多样化的宣传手段。制作电视宣传短片和电台宣传声带等，电视宣传短片在多个户外电子媒体和网上平台播放，同时上传到政府新闻处及警方网页。制作大量有针对性的宣传海报、横幅等，在学校、港铁车站、巴士车身等处张贴，宣传防罪信息。四是由惩教署组织开展青少年可以参与互动的“更生先锋计划”宣传活动。从2008年开始，惩教署发起该计划，每年邀请一定数量的中小学学生，主要通过教育讲座、面晤在囚人士、绿岛计划、参观惩教博物馆、座谈会（以互动形式与更生人士讨论犯罪恶果，分享感受）、延展训练营及创艺展更生话剧等方式，向学生宣扬“奉公守法、远离毒品、支持更生”的信念。在2012-2013年度，超过21000名青少年学生参与“更生先锋计划”，在此基础上，已把该计划以及相关活动列为香港高中新课程的“其他学习经历”中。

（三）推行新高中学制，实行全校总动员策略，防止学童欺凌行为的发生

根据研究表明，权益的侵害是诱发青少年犯罪的根本原因，是青少年犯罪的发动机，包括生存权益、安全权益、爱的权益、尊重的权益和自我实现的权益。[6]学校是青少年活动的主要阵地，也是诱发青少年犯罪的一个潜在场所，特别是学校中存在的同学间欺凌现象，成为生存权受到影响的青少年走向犯罪的直接导火索。香港学者黄成荣的研究表明，学童间欺凌行为已成为威胁香港学童成长的因素之一，香港中小学一半以上的受访者曾经卷入了欺凌问题中，[7]香港的青少年暴力比美国和英国更为严重。因此，创造良好的学习环境，发挥学校的正向教育功能，有效防止欺凌现象的发生，成为近年香港预防青少年犯罪的战略选择。一方面，香港教育局开始推行新高中学制，新中学课程涵盖各式各样的全方位学习活动，让学生通过参与探访、辩论及制服团体服务等学习，强化他们的公民责任感和法律意识并预防青少年罪行。另一方面，针对严重的学童欺凌现象，香港中小学与当地一些研究机构合作，积极推行旨在防止学童欺凌行为的“全校总动员策略”，[8]取得了良好的效果。所谓的“全校总动员策略”，是由学校管理层、老师、社工、家长及学生的互动合作，及提前向一些高危学生提出协助(包括欺凌者或被欺凌者)，以预防欺凌事件的出现。在这个互动过程中，校方设立明确政策及机制，老师、家长及学生们则以正面的态度面对欺凌，此外，校方定期举办全校性活动，推广和谐校园气氛，如通过各种课程，诸如生命教育、情绪管理、冲突处理、自尊训练及社交技巧等课程，帮助学生远离欺凌，或通过训练及工作坊，强化老师及家长对欺凌问题的了解及处理技术，遏止欺凌行为。[9]

（四）设置青少年专职服务机构，构建青少年服务网络，满足青少年各类发展需求

从常理来说，一个青少年在实施犯罪行为之前，肯定是在生活和学习中遇到了各种不幸，出现心理障碍，即呈现为所谓的“问题青少年”或“困境儿童”的状态，如果在这个时候，政府和社会能够及时地提供相应的直接服务或间接帮助，满足其生存和发展的需求，就能够有效预防青少年滑向犯罪的深渊。对此，香港专门设立有“香港青少年服务处”，利用政府和社会力量，构建了一套完备的青少年服务网络，包括综合家庭服务、临床心理服务、综合家居照顾服务、儿童之家、寄养服务、综合青少年服务中心、课余托管、青少年中心、学校社会工作服务、地区青少年外展社会工作服务、深宵外展服务及滥用精神药物者辅导中心等，对包括一般青少年和特定对象（如辍学学生、夜青、药物滥用者、离校的待业青年及来自内地的新移民等）及其家庭等，提供多元化的服务，协同帮助他们克服和度过各种难关，有效预防其进一步走向犯罪的可能。在此举一例加以说明，如综合青少年服务中心的主要服务对象包括服务区内3-30岁的儿童、青少年及其家长，服务内容及目标包括五个方面：一是培养青少年的个人成长，协助他们了解自我，掌握情绪，培养处理困难及压力的能力及充分发展个人能力；二是培养青少年积极的价值观，建立和谐的人际及家庭关系；三是促进青少年关心社会，贡献社会；四是为处于不利环境或面对困难的青少年提供支持及辅导；五是与小区人士紧密合作，共同建立一个关心青少年的社会及缔造有利青年成长的环境。

（五）对已经触犯法律的未成年人，实施警司警讯计划，预防其走向深度犯罪

对已经触犯法律的未成年人，如果进行不公正审判或不合理定罪，势必给青少年带来更大的心理压力和创伤，等其刑满释放以后，扭曲的心理有可能使其实施更大的犯罪行为。因此，对触犯法律的初犯者，视罪行的具体情况，给予及时、恰当的教育和警讯，并严格执行公平公正的定罪和量刑加以适当保护，是香港有效防止青少年“微罪犯人”走向“重罪犯人”的重要方法和环节。对此，最核心的一项制度就是“警司警讯计划（制度）”。警司警讯计划的核心内容是指在警方掌握青少年犯罪的确凿证据之后，除了可以将其交由法庭进行正式的审判之外，在一定条件下，可由警司级别以上的警务人员运用酌情权而决定不予检控，代之以警告和训诫。与正式的检控不同，经由警司警诫制度处理的青少年犯罪者不会被法庭审讯、判罚，也不会留下刑事犯罪记录。[10]根据规定，只有满足以下条件的未成年人罪犯才可以接受警讯：（1）必须未满18 岁；（2）所掌握的证据足以提出起诉；（3）罪犯自愿而明确地承认所控罪行；（4）罪犯及其家长或监护人同意罪犯接受警诫。数据表明，2012年，共有1 453 名青少年罪犯接受警诫，较2011年（1987人）减少26.9%；在2012年，接受警诫的人数占被捕青少年罪犯的34.6%（见表1），即1/3多的未成年人罪犯获得了一定的保护。[11]

表1 2011-2012年香港未成年人罪犯接受警司警讯情况[12]

（六）针对已定罪的少年犯，制定自新计划，提供更生服务，帮助融入社会和防止再次犯罪

在实践中，对已经犯了罪的青少年，由于在服刑期间，由于没有学到一套有效的社会融入技能和方法，使得刑满释放以后走向再次犯罪，这是当今预防青少年犯罪中的一个普遍困境。对此，香港政府通过制定针对青少年罪犯和成人罪犯的更生计划，利用惩教署和社会福利署分别为罪犯提供不同的计划和服务。其中，惩教署主要依托各类机构安排自新计划和提供善后辅导服务，包括青少年犯人教育及职业训练计划、重投社会及品格熏陶计划、劳教中心计划、戒毒所计划、成人监狱计划、犯人服刑计划、福利服务及重新融入社会启导课程、善后监管、中途宿舍计划等，为犯人提供教育、职业训练、心理辅导服务、辅导服务和社交技巧训练等，帮助他们获释后能够较为顺利地重新融入社会。

社会福利署则是通过社会工作的方式，在社区层面为违法者提供辅导、教育、职业及社交技巧训练等综合服务，帮助其改过自新，重新融入社会。社会福利署提供的社区层面的违法者服务包括感化令服务、社会服务令服务和社区支援服务计划。感化令是对年满7岁以上的青少年犯人所作出的裁决，旨在促使犯罪人通过接受1-3年的社区感化康复服务，如接受感化主任定期的家访、面谈、个别辅导，甚至转介至感化机构（感化宿舍、感化学校等）接受服务等，充分运用社区资源协助当事人解决居住、就业、医疗、学习、职业训练等问题。社会服务令则是为14岁或以上的犯人，在犯下可判处入狱的罪行而被裁定有罪时，法院判当事人接受社会服务令，即法院最多可下令犯人在12个月内进行240小时的社会服务，也就是要求罪犯做够一定时间的无薪社会服务工作，给罪犯一个贡献社会和免除监管的机会。他们可以被安排到医院、慈善、教育、文化、文娱机构或老人、病人或残疾人士团体工作，通过参与这些工作，不断服务社会，而且可以教育犯人承担公民责任。社区志愿服务计划是向青少年犯人和犯事者提供训练和康复的计划，这些青少年都是按照感化令接受感化者、在警司警讯计划下的受训者或者由社会工作者以及家庭个案工作者转介来参与社区志愿服务计划的。这一计划的服务内容包括举办多项深入的社会工作计划小组、辅导小组、职业训练与就业服务、技能学习班、户外历险以及为家长而设的活动等，主要目的是防止青少年再次犯罪和协助青少年重返社会。

（七）全方位开展禁毒教育和服务，预防青少年吸毒犯罪

青少年吸毒，既是一个全球性挑战，也是香港社会面临的一大青少年犯罪问题。尽管香港涉毒的青少年人数不是很多，但这一罪行的社会影响非常恶劣，所以，香港政府高度重视青少年禁毒工作，采取多种策略，即预防教育和宣传、戒毒治疗和康复服务、立法和执法、对外合作，防止青少年吸食毒品。具体而言 ，香港政府主要采取了以下几个预防措施：一是从2007年10月开始，由担任扑灭罪行委员会副主席的律政司司长，领导一个高层次的跨部门小组——“青少年毒品问题专责小组”，推动跨局和跨部门的工作， 并加强非政府机构、相关各方和小区之间的合作，专责打击青少年吸毒问题。二是在中小学中开展多元化的预防教育活动，包括为小学三年级到高中年级的学生提供禁毒教育讲座、每个学校派设一名社工帮助高危学生、所有小学安排学生辅导主任并发放辅导津贴、增加学校联络主任数量等，为防范学生受到毒品侵害提供全方位的支持和帮助。三是设立专门的禁毒网站，借政府青少年一站式网上平台（youth.gov.hk）、社交媒体平台（Facebook、YouTube）、讨论区和网志等，发布禁毒短讯、播放灭罪减少犯罪及禁毒影片等，向青少年传递禁毒信息，提高青少年对吸毒和相关罪行的认识。四是，政府与相关各方，包括区议会、各区扑灭罪行委员会、传媒、商业机构、专业团体、妇女团体、家长教师会、青少年组织、制服团体等，建立伙伴关系，开展全港性的禁毒运动， 并在社区层面开展相关活动和计划，营造全民防毒的良好社会环境。[13]

三、对国内其他城市预防青少年犯罪的若干启示

当今中国大陆，正处于经济市场化、全球化、城市化、网络化发展的深度转型发展时期，利益结构发生显著变化，社会流动性不断增强，我国青少年犯罪在一定程度上出现严重化、低龄化趋势。因此，积极借鉴香港经验，完善相关机制和政策，切实预防未成年人犯罪，是一项功在当代、利在千秋的重大任务。根据香港经验，国内其他城市和地区为了有效预防青少年犯罪，建议采取如下相关策略。

（一）设立预防青少年犯罪的专职机构或部门，统一负责预防犯罪工作

香港的经验告诉我们，成立专职机构，是有效预防青少年犯罪的首要组织保障。当前，我国从中央到地方，预防青少年犯罪的职能被分散在政法、教育、司法、公安、妇联等多个职能部门中，除了一个预防青少年犯罪的民间组织——“预防青少年犯罪研究会”外，尚未统一组建履行预防青少年犯罪的独立统一部门，大大弱化了预防工作的针对性和实效性。近期，个别地方对此进行了有益的尝试，如某市的一个街道成立了“未成年人保护和预防未成年人违法犯罪工作领导小组”，但较低的层次，无疑对其工作的有效性带来影响。据此，建议国家在中央和省、直辖市、自治区两个层面设立专门从事预防青少年犯罪的独立机构，如“中国预防青少年犯罪服务局”或“预防青少年犯罪委员会”等，依法明确其基本职能，整合资源，统一部署，总体规划，全面提高工作绩效。

（二）构筑完善的青少年综合化服务体系，满足其发展需求

根据香港的经验，除了惩教署、社会福利署、保安局等诸多政府部门，分门别类地为青少年提供各自服务之外，在政府系统中，设置一个专门的“香港青少年服务处”，统筹政府、社会、企业的资源，利用政府购买服务的方式，为各类青少年提供全方位的服务和帮助，不断满足孩子们的实际需要，是有效防治青少年走向犯罪的一道重要防护网和保障策略。当前，中央不同部门和一些特大城市尽管也在为青少年提供着各种服务，但总体存在资源分散、服务重置、难成规模、有效性不足的问题，特别是严重缺乏针对特殊儿童（夜游儿童、流浪儿童、服刑人员子女、农民工子女等）需求的特殊服务，在“缺乏关爱和服务”的状态中，他们很容易走上犯罪的道路。因此，在现有格局上，整合资源、理顺体制，建立健全青少年综合化服务体系，创新服务供给模式，为青少年提供学业、心理、人际关系、社会工作等全方位服务，帮助其解决不同阶段生活学习面临的问题，满足合理的需要，理应成为预防青少年犯罪的一个重要措施。

（三）推行以核心价值观建设为主的家庭重建策略，夯实青少年健康成长的第一阵地

一个公认的事实是，青少年犯罪，与其家长的教育方法以及家庭状况直接相关。可以说，孩子从小所受的家庭教育是否得当，其父母关系是否和谐，直接决定着孩子的价值观和行为方式。犯罪的青少年，往往是不幸家庭的受害者。据此，要真正预防青少年犯罪，除了强调学校、社区等外部环境的优化外，解决问题的根源应该在家庭。唯有实现家庭文明，才有可能培养出德才兼备的接班人，也才能真正杜绝青少年犯罪。为此，要加大家庭教育的支持力度，构建完备的家庭教育政策体系，完善家庭服务体系。一方面，全面开展现代家庭教育的社会化教育，用政府购买服务的方式，对城乡的年轻家长们进行育儿培训，让大家注重家风、家规的建设，树立和践行优秀的中华家庭传统礼仪规范，形成以孝敬、敬老、爱幼为核心的孝悌文化，构建和谐、文明、繁荣的新型家庭单元。另一方面，加大扶持家庭发展的系列政策创新，整合政府、市场、社会资源，构建完备的家庭生活服务体系，有效帮助困难家庭及时解决生活中出现的各种问题，同时依靠政策引导，让每一个工作者都能够协调好工作和家庭生活之间的关系，为孩子健康成长创造一个健康、稳定、温馨的生活环境。

（四）加大社会公共政策创新，全面维护青少年基本权益

预防青少年犯罪是一个社会化系统工程，需要全社会一起行动，既要通过社会政策创造良好的外部环境，又要充分尊重青少年的基本权利，重视他们的存在与发展，让他们共享社会经济进步的机会和成果。具体而言，一要制定实施有特色的社会宣传政策。包括加强传统文化、价值观的宣传，让他们了解禁毒、法律知识等内容，做到青少年活动场所全覆盖、人群全覆盖，让其从小建立起应有的法律意识。二要制定并实施有利于保护青少年发展的文化政策。包括鼓励出版儿童精品读物，禁止出版淫秽色情图书、制播不健康网络视频和制售血腥暴力等文化产品，实行影视剧分级制等，为青少年健康成长创造一个健康的文化环境。三要实行新型的城市规划政策。让青少年充分参与城市规划进程，在城乡社区中，规划建设更多的青少年活动场所和设施，给有业余时间的青少年提供一个健康、有趣的好去处。四要制定实施青少年罪犯更生政策或计划。针对已经犯罪的青少年，要制定系统的更生计划，打通监狱和社会之间的资源通道，帮助青少年罪犯多渠道接触社会，多形式开展帮助、支持、关爱，帮助其成功重返社会，防止二次犯罪。五要完善青少年保护政策。学校防治学童欺凌行为，全面保障青少年的生存权、教育权、发展权等，维护青少年各项合法权益，为他们的健康成长共同创造一个公平、公正的良好环境。

[1]鞠青.中国青少年犯罪演进的定量分析[J].青少年犯罪问题,2007(5):15-23.

[2][3] 2014年香港罪案情况记者会[EB/OL]. http://www.police.gov.hk/ppp_sc/01_about_us/cp_ye.html.2015-1-10.

[4]陈华.我国香港、澳门、台湾地区未成年人犯罪刑事政策研究[J].消费导刊,2008(4):145.

[5][11][12]香港保安局.扑灭罪行委员会报告书第32号报告书[EB/OL]. http://www.sb.gov.hk/sc/pub/index.htm.2013-11.

[6]高中建.权益侵害对青少年犯罪的激活—论青少年犯罪的机理与控制[J].当代青年研究,2002(12):50-52.

[7]黄成荣.香港校园欺凌现象与面对策略[EB/OL]. http://www.me.icac.hk/upload/doc/j391.htm.2015-3-10.

[8]黄成荣.香港青少年犯罪趋势及其管控策略[J].青年探索,2007(5):13-17.

[9]黄成荣、郑汉光、马勤.香港学童欺凌行为与全校总动员手法[J].预防青少年犯罪研究,2012(7):86-96.

[10]华智亚.警司警诫制度与香港青少年犯罪的非刑事化处理[J].青年探索,2014(5):33-39.

[13]香港青少年毒品问题专责小组.青少年毒品问题专责小组报告—向年青人说得，向毒品说不[R].2008.32.