新林权改革：青年农民参与缺失和利益困境

黄增付

（厦门大学公共事务学院）

一、引言

2003年试点，2008年全国推广的农村新集体林权制度改革（简称新林权改革）是土地承包经营制度由耕地向林地的拓展与延伸，广大农民在改革过程中的自主参与和集体决策成为新林权改革取得显著成效的决定性因素[1]。但值得注意的是，这项改革是在青年农民大规模持续外流的背景中展开的，与这一特定因素的交织和互嵌，促使新林权改革研究必然涉及青年农民的参与缺失和利益表达问题，而该问题是此前相关研究中被普遍忽视的。

（一）农村新林权制度改革

新林权改革包括主体改革与配套改革部分，前者主要指确权到户，包括20世纪80年代“林业三定”（稳定山林权、划定预留山和确定林业生产责任制的简称）①“林业三定”是1981年中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》中提出的林业政策。主要内容包括国家所有、集体所有的森林、林木、林地，个人所有的林木和适用的林地，以及其他部门、单位所有的林木，要确定权属，由县以上人民政府颁发林权证，确认所有权或使用权；划给农户自留山（或沙滩、沙荒）用于植树种草，长期使用，种植的林木归农户所有，允许继承；选择和确定林业生产责任制，把责任和报酬、整体利益与个人利益联系起来。时已均分到户山林的确权换证和集体经营山林的权益分配两部分；后者主要指林权抵押贷款、林地流转、合作社发展、森林保险和采伐制度建设等，目的是盘活山林承包经营权，解决山林变现难题。在新林权改革自上而下的落实过程中，不可避免地与农村社会环境发生碰撞和融合。在诸多与林权改革密不可分的社会因素中，一个被学者广泛忽略的是持续近30年的青壮年农民向城市的迁移现实。至2013年年底，全国农民工数量达2.69亿人，其中“80后”、“90后”占70%以上，同期60岁以上老年人口达2.02亿，有六成以上生活在农村①数据来源于2014年2月中国人力资源与社会保障部副部长杨志明在国务院新闻办发布会上的讲话、中国老龄工作委员会副主任吴玉韶在老龄办新闻发布会上的讲话，以及2006年12月国务院新闻办发表的《中国老龄事业的发展》白皮书。。人口空心化为农村经济社会发展带来了深远影响，在新林权改革中的体现是：由于山林经济效益过低和外出务工收益高，大量青年农民的山林经营积极性偏低，并未返村参与改革，留守农民则成为政策实施中的参与主体和受众对象。

然而，新林权改革促进了山林市场价值的迅速飙升，主要表现在木材价格、流转租金、林业税费、抵押贷款和森林保险等方面。具体体现在：木材价格从改革前2003年前后的300-400元/立方米提至改革后2012年的800-1200元/立方米（以杉木原木为例），流转租金从改革前的5-20元/亩提至150-200元/亩，林业税费从高到低和从有到无，抵押贷款和保险政策的开展得以将山林直接变现。市场价值的飙升对原忽视山林的青年农民形成了强烈的经济吸引力，促使该群体的经营态度发生转变，推动其对山林权益的重视和索求。然而，由于青年农民群体在改革中的参与缺失，对山林政策也缺乏足够了解，导致承包山林时已客观上存在很大程度的权益受损问题，只是这些问题在相当时期内被掩盖起来。青年农民的权益受损问题随着山林市场价值的提高而普遍暴露出来，尤其表现在山林市场化过程中产生的现实收益与期望收益之间的巨大落差，当青年农民试图维护和索求应有的权益时，也遭遇表达受限的困难。

（二）案例描述

为对新林权改革中的青年农民参与缺失和利益困境展开分析，文中结合2013-2014年在闽、赣、浙、黔、湘、豫6省进行的调查进行专门讨论。本着差异性原则，笔者于每一试点县选取1个示范村和1-2个非示范村，共计六个示范村、7个非示范村。

表1 2013年农村新集体林权制度改革样本村庄基本信息②数据来自于村干部访谈、村委会档案资料和当地县（市）林业局档案资料；村庄名称均经过化名处理。其中，粗体标注部分为示范村信息，其余部分为非示范村信息。

如表1所示，样本村18-34岁的青年人口约占总人口的24%，由于这部分人口的外迁，村庄老龄化和空心化非常严重。经济水平方面，2013年样本村人均纯收入为6138.5元/年，低于全国农民8896元的年均纯收入，但地区收入差距明显，东部农村明显高于中西部农村。如年均纯收入最高的是浙江梅下村9000元/年，而最低的是湖南独凤村3700元/年。样本村所采取的主体改革途径具体有“均山到户”、“预期均山”、“均股到户”和“确权换证”四种。其中：“均山到户”是将集体山林按人口平均分配；“预期均山”是将改革前已流转出去的集体山林预先分给村民；“均股到户”是按村庄实有人口，将山林收益分股到户；“确权换证”是指将20世纪80年代已分山到户的集体山林重新衡定换证。总体来说，“均山到户”是改革中最普遍的山林权益分配方式，“预期均山”和“确权换证”是该方式的特殊表现，采用这三种方式的村庄占样本的绝大多数。除河南梨溪村、双葛村以外，其他样本村山林资源相对丰富，人均面积为10.1亩。新林权改革后，尽管各地林业市场化水平迅速提高，但区域差距仍非常明显，如抵押贷款面积较多的是浙江凹府村、梅下村和刘源村，共24600亩，占所有样本村抵押贷款总面积的75%，而福建顺昌、江西崇义4村中尚未有抵押贷款的农户。此外，林地流转和山林入社方面，发展较快的是浙江和江西5村，贵州、湖南和河南6村发展则相对滞后，福建两村集体林早在改革前就已流转给营林公司，导致改革后村级林业市场化受阻。

青年农民承包或经营山林来源主要有三类：第一，20世纪80年代初“林业三定”时承包的山林，即集体山林在“三定”期间已均分到户，新林权改革主要是核对和评估山林面积、四至范围与市场价值等，并换发林权证。“林业三定”距新林权改革已逾30年，很多当时尚年幼的青年农民在重新换证时已成家另过，而习惯上仍和父母共用一张林权证，与父母只进行山林经营或收益分配。第二，新林权改革时承包的山林。即将集体山林按村庄人口均分，但山林低经济效益难以吸引外出村民回乡参加改革，如2002年，闽、浙、赣、湘四省样本村采伐迹地年流转租金仅有5-15元/亩，因此青年农民基本未实际参与分山。第三，婚后分家析产时获得的作为部分“家产”的父辈承包山林。按照农村习俗和产权意识，青年农民婚后分家及家庭扩大时，可得到部分山林作为家产，但这一经营权继承有相当部分未改变山林承包权属。

二、新林权改革中的青年农民参与缺失

新林权改革中的青年农民参与缺失表现包括主体改革中的参与缺失与配套改革中的参与缺失两方面。其形成机制是：首先，改革期间青年农民群体的大量外出务工；其次，山林低市场价值难以形成经济吸引力，青年农民的经营意愿不足和缺乏返乡参与改革的动力；再次，村级林权改革过程中存在不同程度的政策异化问题，导致部分青年农民参与改革的政策环境欠缺。

（一）新林权改革中的青年农民参与缺失表现

1.主体改革中的参与缺失

以闽、赣两省为代表的先行省份在新林权改革时，将具体操作权力下放到村组织，即实行“一村一策”，由各村自行民主决定改革方案[2]。但从样本村的调查来看，并非所有村庄贯彻实行了这一政策，实际参与分山的主要是留守中老年农民，而同样留守的部分妇女因传统习俗、家庭地位和知识水平等因素的限制也基本被排斥在外。福建小沛村、江西铁栏村、浙江凹府村等6个示范村的主体改革开始前，村干部动员18岁以上外出村民共4105人回乡参与，其中18-34岁之间的青年农民约2180人，已婚的有1822人。这部分村民是法律意义上的改革参与主体和受众，但经动员后返乡的不足30%，大多数青年村民并未因即将得到几亩或数十亩山林而回乡。留守亲属作为青年农民的“利益看守人”，代替青年农民参加村民会议和签署承包合同，以致产生一位村民手持两本至数本户籍本签字确权的情形。根据传统习惯，青年农民亲自参与和由父母等亲戚替代参与没有实质性差异，这一观念在改革中被广泛认同接受。然而，就实质意义而言，两者又有着显著区别，这种民间非正式制度安排与国家政策安排之间的失调对后期青年农民的利益诉求产生了很大制约。除示范村外，青年农民的参与缺失在一般林区和非示范村中表现得更为严重。一般林区和非示范村庄相对缺乏政府和媒体的关注，村干部承担压力也小，外出青年农民很少或根本未得到有效动员。甚至部分村庄的村干部仅以挂条幅、写海报或喇叭通知等方式象征性地进行宣传，整个改革却是由村干部操控的，无其他村民或村民代表参加，在村村民也仅是被动地接受“改革”结果，自然也谈不上外出青年农民的参与与否。

2.配套改革中的参与缺失

配套改革是在明晰产权的基础上开展的林权抵押贷款、林地流转、林业合作组织建设、采伐管理机制完善、林下经济发展等改革[3]。与主体改革相比，配套改革是一项更具针对性、地域性和商业性的政策变动，无论是宣传推广力度，还是对普通农民的影响程度均不如前者。以最具代表性的林权抵押贷款来说，样本村共1250户婚后分家另过的青年农户①除河南内乡县商品林以杨木为主以外，其余地区商品林均以杉木为主。中，有71%的家庭所承包经营山林在5-15亩之间，亩均可抵贷款额为市场价的40%，也即2500元左右，意味着青年农民很难利用此项政策获取足额资金。加之评估担保机制滞后、贷款期限短和人情关系泛滥等原因，农户在抵押贷款中就还需承担高昂的经济成本，这对山林面积少、可贷款金额小的青年农民形成了严重的排斥，使旨在惠及广大林农的抵押贷款政策几乎异变为林业大户的“提款机”。在568户抵押贷款农户中，拥有50-150亩山林的大户占到样本数的76%，而这些大户户主大多数是中老年农民，属于青年农民的不足14%。此外，分山中的参与缺失使相当多青年农民的承包山林不同程度地存在覆盖率低、材质差、位置偏远等问题，不仅对抵押贷款，更对林地流转和入股合作社等形成了阻碍。在解释配套改革中青年农民的参与缺失时，江西铁栏村主任的说法颇具代表性：“他们林地少，一个贷款办下来需十天半月，除去各项费用，才到手一两万元，而且期限短、利息高……大户、公司和合作社只要条件好的（山林），蓄积量高的，差的不要，青年农民的山林没这个条件。”此外，在一般林区，由于荒山多、金融机构积极性低、评估担保机制滞后等因素，并没有完全落实配套改革政策，很多政策停留在地方政府和村干部的文件或口头上，使青年农民面临“有求无应”的制度供给困境。截至调查结束的2014年4月，完全落实林权抵押贷款、林地流转政策、森林保险等主要配套政策的有福建、江西、浙江的3个示范村及2个非示范村，而其他非示范村和贵州、湖南和河南所有样本村尚未全部开展。

（二）新林权改革中的青年农民参与缺失机制

1.大量青年农民外出务工

大规模青壮年农民向城镇的转移，导致农村空心化、老龄化问题日益突出[4]，并且该问题在农业效益低的山区要比农业效益较高的平原农村更为常见[5]。自2003年开始至今的新林权改革期间，恰是我国农村外出人数逐年递增的时期。样本村8917位外出务工农民中，“80后”、“90后”所占比重为48%，成为外出就业主体，而留守老人、儿童和妇女构成了常住人口，其中60岁以上的在村老年人口有2248人，占常住人口的22%以上。尽管村干部动员外出青年农民返乡，但山林低经济效益、长生长周期和多自然风险等因素使他们盼望获得长久承包权，而改革伊始大多数农民对承包经营权的稳定性缺乏信心，担心出现林木尚未成材即重新收回或重分的问题，对新林权改革所抱希望不大。而更重要的是，与充满变数和没把握的山林收益相比，青年农民更重视当前稳定而丰厚的，也能把握的务工收益。以主要在珠三角、长三角务工的赣、黔、豫6村青年农民为例，他们工资多在3000-6000元/月，数天务工收入即能抵上一亩山林年纯收益。与务工这种短期内看得见摸得着和有保障的固定收益的巨大反差，客观上也使青年农民暂停手头工作请假或辞工回乡参与改革成为一件很不理性的行为，他们认为不值得亲自回乡参与，只需由家中的父母代为参与即可。

2.山林低经济价值

区域差异大、生长周期长和市场价格低等因素严重制约了林业发展水平，造成广大林农“守着金山过苦日子”，是长期以来造成农民山林经营意愿低下、林业产业化水平偏低和社会投资不足的主要原因[6]。新林权改革的目标就在于明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力[7]。但在改革中，长期低经济效益使农民对改革的认同度不高，将其视为“换汤不换药”的政策变动。以样本村中主要商品林杉木（树龄15-20年）为例，在改革开始时的2003年，年均市场收益仅有25-50元/亩。由于效益过低，集体林在新改革开始前均存在不同程度的私下流转现象，约占总面积1/3，共63826亩的集体林在改革前已流转出去。最严重的是福建省，两个样本村集体林在20世纪90年代已全部流转给林业公司，使法定的分山确权演变成了“预期分山”，但这种分配方式因30-50年的期限限制，以及年均5元/亩的租金，在流转期内对农民并无实际意义，也难以吸引青年农民参与。比较来说，外出务工是青年农民新林权改革参与缺失的直接原因，但造成该问题的深层原因却是山林的低经济效益。尽管也有极少量青年农民回乡参与分山的，但这一情形发生于两种条件下：一是父母等无法替代参与分山，而不得不回乡；二是青年农民家庭是当地林业大户，所承包山林面积大，规模效益促使其回乡参与改革。但样本村中80%以上的青年农民因山林效益低和承包面积小，而未实际回乡参与。

3.林权改革村级实施异化

在村级实施进程中，村集体组织拥有高度的自主权力，是相关政策的制定和执行者[8]。然而，由于地域发展差距、政府重视程度不同、山林资源差异等原因，村级政策实施中存在相当严重的异化问题，即并未完全遵循权力部门要求和政策规定的规范化途径，而是在不同程度上采用非正式化、非程序化手段等进行的。其中，最鲜明的表现是以村干部小群体或个人决策取代村民大会或村民代表会议，成为事实上的决策方式。这种村级改革实施中的政策异化是一个普遍存在却常被政府和媒介忽视的问题，尤其在一般林区和非示范村庄体现得最为明显。相比较而言，赣、豫等一般林区的异化程度高于闽、赣、浙等重点林区，同一地区非示范村庄的异化程度高于示范村庄。重点林区和示范村作为政府着重推广的典范，相关政策的实施备受当地政府和媒体关注，总体上相对规范和正式。然而，无论是重点林区，还是一般林区，其内部不同村庄，尤其是示范村和一般村之间的政策异化程度存在明显差异。占林区绝大多数的非示范村庄作为“看不见”的场域，较之极少数示范村，其政策失范问题更能反映村级改革中的实际情况。在大部分非示范村，与全村2/3以上村民或村民代表集体决策方式不同，村干部成为改革的实际决策者，普通村民只被动接受村干部制定的一系列方案。在这种异化环境下，青年农民即使有心回乡参与改革，政策条件也不允许，致使其沦为被动的接受者角色。

由外出务工直接引起的新林权改革参与缺失，导致了青年农民的山林权益受到很大程度的损害，而青年农民参与缺失的根本因素在于山林低经济效益及村级政策异化问题。至于改革后的山林迅速升值，也是青年农民始料未及的，并由此引发出他们山林经营态度的转变和利益困境。

三、新林权改革中的青年农民利益困境

山林利益表达是新林权改革后山林市场价值的提高对青年农民产生了强烈的经济吸引力，促使其重视山林受益，并要求维护、发展应有权益或弥补受损权益的行为。但鉴于改革结果，主要是分山确权已以法律形式确立下来，建立在这一基础上的其他延伸性结果难以改变，青年农民陷入利益表达困境。新林权改革参与缺失带来的利益困境主要包括山林收益低下、市场化融入不足和山林纠纷解决困难等。

（一）山林收益低下

改革参与缺失使部分青年农民被分到蓄积量少、位置偏远或营林条件差的山林，这在收益低迷的当时未引起足够重视，加之他们对所承包山林也缺乏足够了解，直至数年后山林升值时才发现与预期收益相差颇大。在接受访谈的275户青年农民家庭户主中，近60%的户主自认为在改革中受到上述不公平对待。结合村组织档案来看，实际有这些问题的青年农民家庭约占样本的42%，而这一比例在120位中老年家庭户主样本中仅为13%。青年农民山林收益低的成因有传统习惯和村庄公平意识的影响及山林代际分割等。在福建园亭村、江西右河村、贵州桂龙村等7村，村组织为兼顾公平，分给每户的山林既有部分覆盖率高、蓄积量多、材质好和位置优越的，也有部分荒山面积大、蓄积量少、材质劣和位置偏远的。在法律意义上，婚后成家的青年农民和父母分属两个家庭，但在传统习惯中，分家后的青年农民仍和父母是“一家人”，对此村委会采取了“捆绑”的方式，将两户人合为一户来算，再由父母和青年农民协商分割山林后，代其签署合同。但青年农民对于山林分割并不重视，同样由留守父母做主。村干部在登记或签署合同时也倾向于将条件好的那份留给留守父母，而将质量较差的分给青年农民。村干部不仅有留守父母和已婚青年农民仍是“一家人”的考虑，还顾虑到留守父母缺乏其他收入来源，对山林依赖性和经营积极性都高于青年农民的现实，认为他们应得到较好的那份山林。同时，绝大多数留守父母也认为自己比青年农民更适合经营山林，虽然这些山林最终都将交给下一代经营，但“年轻人只会砍树卖钱，却对经营管护没有兴趣”，这使对山林情感颇深的老辈人难以接受。为防止子女只砍不种和管护难问题的出现，父母将条件好的那份山林归入自己名下，形成青年农民受到“不公平对待”和山林收益低的局面。也就是说，在民间规则与正式制度存在具有一定张力的乡村，传统习惯使然和对整体公平性的维护致使相当部分青年农民被分到山林效益低的山林。同时，也形成虽有留守父母代为参与改革，但往往出现青年农民后来并不认同父母签字结果的问题。

（二）山林市场化融入受限

市场化融入程度与山林质量息息相关，青年农民山林的低效益造成了市场化融入困难，而使青年农民面临诸多条件限制，无法将山林变现为现金收入，实现盘活山林的改革初衷。市场化融入受限体现在：首先，抵押贷款方面。金融机构对抵押山林做出了材质、位置、生长周期、担保资格等方面的严格限制，以充分降低借贷风险，但这些条件恰恰是大多数青年农民不具备的。在样本村共568户贷款户中，34岁以下青年农民家庭仅占18%，这和青年农民市场化意识、资金需求、贷款意愿均高于其他人群的事实存在明显相悖。青年农民资金需求主要表现在发展林下经济、创办加工厂、发展规模农业等方面，样本村共730户有贷款需求及意愿的农户中，青年农户比例为51%，远高于其他群体的比例。其次，林地流转和合作社入社方面。林地流入方主要是大户或营林公司等，效益最大化追求促使他们拒绝流入条件差的山场，而以流入条件好的山场为主。档案显示，主体改革完成后，样本中青年农户的林地流转参与率约为18.5%，普遍低于中老年农户33%的林地流转参与率，山林流转障碍包括林地面积小、山场分散、材质差和租金过低等。在山林市场化融入受限的情况下，造成了这一群体外出后山林长期缺乏管护和荒山增加的问题，如贵州横水村、江西凹府村和湖南独凤村，只砍不种造成的荒山面积每年分别以15%、8%和4.3%的速度增加。而入社过程中，合作社多以吸纳经济林和用材林入社为主，但这两类山林同样有山场面积、材质、地理位置，甚至人情关系远近等限制，为青年农民入社设置重重门槛。此外，合作社以造林管护、林产业发展和产供销服务等为主要目的，要求山林连片规模化，青年农民的山林大多位于村域边缘，或距村庄中心较远，因而大多被排斥在外。调查发现，在拥有林业合作社的江西铁栏村、浙江刘源村和河南梨溪村共329户入社农户中，青年农户所占比重不足10%。

（三）林权纠纷解决困难

尽管样本村宣称已完成明晰产权任务，但仍存在大量的纠纷，其中涉及青年农民的山林纠纷表现得尤为突出，包括界址不清、权属模糊及与父母之间的山林认同和分割矛盾等。样本村中，村委会记录在册的纠纷共948起，涉及青年农民的占39%。由于青年农民的参与缺失或不足，且对政策缺乏了解，往往在山林升值时对分山或流转时父母签字的结果并不认可。但时隔数年，分山等情况从法律上已确定下来，此时提出的质疑和权益诉求在解决上面临极大困难。调查表明，青年农民的山林纠纷得到满意调处的仅为12%，远低于中老年农民45%的比例。另一问题是，在1982年“三定”期间已将集体林均分的村庄，“生不增、死不减”的制度设计造成此后出生的青年农民无山可分，而中老年农民占有大片山林，山林占有比例严重失衡，这是闽、赣、浙地区部分样本村青年农民不满情绪和纠纷频现的主因。即使其他样本村在改革中对尚在实行集体经营的山林进行了均分，也因人口激增导致人均面积锐减，青年农民人均分到的山林仅有6.7亩，而“三定”和此次改革中均有分到山林的农户人均面积为13亩，两者相差甚大。此外，青年农民与父母、兄弟姐妹之间的山林分割矛盾是常被人忽略的纠纷形式。这一类型纠纷是在青年农民婚后分家析产——与父母、兄弟等亲属分割山林承包权——过程中形成的。由于山林是以户为单位承包，分家前承包山林并不明确父母和子女之间的份额划分，青年农民对自己应得的那份只有亩数等模糊认识。山林分割矛盾不仅在男性青年中普遍存在，在女性青年中也同样如此，如对于招赘组成的青年家庭，心怀顾虑的父母不愿分山给上门女婿，致使女性青年婚后分家后时难以分到和家庭规模般配的面积。在分家析产中，以户为单位的模糊地权弊端暴露无遗，青年农民对所分山林面积、质量的要求与父母等亲属形成一定冲突。这些权益纠纷源于农村非正式制度和国家政策法规之间的张力，后者不仅长期存在，也很难妥善解决，是青年农民利益困境形成的重要机制。

新林权改革中的参与缺失，使青年农民在山林价值迅速提高的情境中陷入了利益困境，其形成机制既有正式制度上的，如市场化融入方面，也有民间非正式制度上的，如山林纠纷解决方面，两者之间相互交织和影响。然而，对山林承包经营的重新重视短期内无法弥补参与缺失带来的权益损失，由此引发青年农民对改革的不满情绪和积极性挫伤，成为后林权改革时代的基本图景之一。

四、结论与讨论

外出务工是新林权改革中青年农民参与缺失的直接原因，但其深层原因在于山林效益过低以及改革政策在村级实施中的异化。改革后期，随着山林价值的飙升，青年农民参与缺失带来的问题很快暴露出来，即遭遇到山林收益低下、市场化融入受限和纠纷解决困难等利益表达困境。尤其是主体改革完成数年后，当时被掩盖的诸多问题已成“陈年旧账”或既成事实，此时要索回权益或弥补损失，不仅存在时效性的不足，也存在利益表达渠道不完善和经济、社会、信息资源等多方排斥的问题，这些因素使青年农民利益诉求的成功率极低。

政策实施中的青年参与不仅在形式和实质上赋予青年表达利益诉求的机会以保障青年参与权的实现，而且更维系了政府与青年的持续沟通和信任的关系以保证政策制定的合法性基础[9]。青年农民作为未来我国林业的主力军，其利益困境不仅严重制约该群体的经营意愿和林业发展，还威胁到农村社会和基层治理的稳定，通过进一步改革对利益受损青年农民做出适当补偿或让利，满足其利益诉求，是后林权改革时代亟待关注的问题。这一困境的解决需从多方面入手：首先，对青年农民的问题山林进行清查、补偿。对确权过程中受到的不公正对待和欺瞒问题，及时从政策或资金方面予以帮扶补偿，以保障青年农民的合法权益和缓解利益剥夺引起的情绪不满问题。其次，完善山林市场化融入的制度渠道。山林市场化融入不足，表明我国林业市场化体系建设还存在一定的不足，需加强林权抵押贷款担保和评估、林地流转、政策保险等建设，以确保山林市场化能公平、公正地覆盖至所有群体。再次，积极对民间规则导致的纠纷进行化解。民间规则作为长期内化于民众自觉意识的文化传统，难以在短期内得以改观，对由此引起的山林纠纷也要谨慎采取法律政策等强制性手段，而应主要采取引导、劝说、教育等途径，并以法律政策为辅助来逐步解决。

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