“城市病”的形成机理研究──基于城市人口承载力视角

张喜玲

“城市病”的形成机理研究──基于城市人口承载力视角

张喜玲

在城镇化快速推进过程中，国内外不少城市特别是大城市都在不同程度上出现了诸如交通拥堵、环境恶化、资源短缺等“城市病”现象，制约着城市的健康发展。为解决此问题，可在界定“城市病”内涵的基础上，对“城市病”的成因进行归类，接着基于城市人口承载力视角构建以“城镇化（Urbanization）—压力（Pressure）—反应（Response）—城市病（Disease）”为系统集的“城市病”（UPRD）形成机理模型。研究结论为城市管理、城市建设、个体和组织行为及现代科技作为反应系统，如果在城镇化进程中发挥积极作用，可以缓解人口承载压力，抑制“城市病”的发生；反之，如果发挥负效应或作用力不强，城市就面临着人口超载的压力，导致不同程度、类型的“城市病”发生，为此，应采取相应的政策措施，解决相关问题。

城市病；形成机理；UPRD模型

一、引言

在城镇化快速推进过程中，国内外不少城市，特别是大城市，都在不同程度上出现交通拥堵、环境恶化、资源短缺等“城市病”现象，既阻碍了城市的健康有序发展，也影响了居民的生活质量。对“城市病”的概念，学术界还没有统一的定义，但对其本质的认识基本是一致的，即城市系统由于人口超载而导致的各类负面效应（周加来，2004）。一般地，城市人口大规模增长直接导致人口、产业、交通、能源等的空间密度提高以及相应的各种资源环境压力问题（Bartone等，1992）。从理论上讲，集聚经济使大城市成为城市化和城市发展的必然结果，但大城市未必一定会产生“大‘城市病’”（王桂新，2011）。显然，“城市病”的发生有其内在的综合原因，针对中国城市化进程中面临的各种资源和环境矛盾，有学者认为这与城市规模扩大、城市布局不合理、产业和生活污染治理投入不足等密切相关（周宏春、李新，2010）。为此，一方面，在发展战略上，要改变过去粗放型城镇化模式，走绿色发展道路（魏后凯、张燕，2011）；另一方面，在“城市病”防治措施上，要加强政策引导，更新城市治理理念，科学规划和引导城市发展（张忠华、刘飞，2012a）。总之，现阶段对“城市病”的研究总体上多为现象描述或针对某一“城市病”进行案例分析，理论研究相对不足，特别是对“城市病”形成的内在机理缺乏系统的分析。本文在对“城市病”发生因子进行归类的基础上，基于城市人口承载力的逻辑视角，尝试提出“城市病”形成的机理模型。

二、“城市病”发生的因子归类

（一）表象原因：结构无序失衡

城市系统内部结构的无序失衡是“城市病”形成的表象原因。具体地，对于生态破坏和环境恶化，是由于生产生活活动的高度集中以及相关负面行为致使城市地质结构发生变化，从而引起各类生态环境问题；对于社会矛盾增加，则是由于城市收入分配差距、群体分异等造成社会结构改变，继而引发或激化不同群体、个体之间的矛盾；对于城市经济发展问题，是由于城市经济结构失衡特别是产业结构和人口就业结构不匹配、生产要素配置不科学造成的经济发展不可持续；对于资源问题，主要是资源供给紧张、配置不合理带来的资源供需矛盾激化；对于空间拥挤，则是由于随着城市人口的增加，城市生产、生活和生态空间在建设布局上不合理造成的；对于市民身心健康问题，则可归因为城市生活状态下的人体自我调节失衡（见表1）。

（二）直接原因：城市管控低效

1.城市管理低效。一般地，城市系统的运转需要科学的管理手段和技术，而政府作为城市管理的主体，需按照一定的原则和目标对城市各种管理对象进行计划和协调。城市管理一般有前期规划、中期建设与后期运行管理几个步骤，但由于缺乏战略导向意识，城市前期规划存在不科学风险，中期建设管理、后期运行管理也存在低效风险。特别是在城市空间结构上，如果不能超前规划生产、生活和生态空间的总体格局，“城市病”的风险就会随着城市化的深化推进而加大。

表1 各类城市病发生的主要表象原因及其结构化归类

2.城市建设滞后。从泛义上讲，城市建设是城市管理的一部分，本文中的城市管理主要是指软件上的管理，包括城市规划、城市系统运转管理等，而城市建设则指有形的物质建设，包括城市系统内各个实物设施。为了有效吸纳新增城市人口，城市的基础设施建设必不可少，如果城市基础设施配套建设滞后，即使城市前期的规划科学、管理方法有效，也不能保证有力的承载规模不断扩大的生产和生活活动，从而引发“城市病”。在某种程度上，这是“城市病”发生的直接原因。

3.人类非理性行为。在城市化过程中，城市管理和城市建设是促进城市发展的主要手段，但从行为角度看，“城市病”发生不是必然的，它是人类非理性的结果。例如短期市场行为，企业主体在城市地区为片面追求利润，不顾城市可持续发展，肆意排放污染物、占用城市空间、恶性竞争造成资源浪费。再如政府失灵行为，政府调控失灵造成城市系统运转障碍，包括城市盲目扩张建设、法规制度不健全，体制机制的不完善等。还有个体逐利、非理性行为，城市地区人口密集，人口素质和思想意识差异很大，不可避免地存在破坏城市系统的行为，如一些人的露天烧烤行为。

4.科技负效应。科技始终都是“双刃剑”，科技进步一方面有利于城市系统的科学运转，有利于预防“城市病”；另一方面先进的科学技术使用不当会带来新的“城市病”，如现代采掘和建筑技术虽然美化了城市面貌，但也改变了地质结构，破坏了原生态环境，致其不可逆转。

（三）外部原因：制度设计不善

在制度设计上，健全、科学的机制使城市管理主体、城市建设主体、城市生活主体一方面约束自身的非理性行为，另一方面在城市发展中付诸积极行动。反之，如果制度设计存在问题，则会导致城市建设和发展存在非理性行为，影响城市的健康发展。以中国为例，我国存在严格的行政等级制度，上级政府对下级政府的干部有考核及选拔提升权，这样城市自主发展活力在一定程度上受到制约，特别是长期以来以经济增长为主要指标的政绩考核，不同程度上会影响到城市的健康发展；在财税体制和土地制度上，中央过于集权、地方财力有限使城市政府搞大规模的国有土地出让，带来城市的盲目建设，引发一些问题。

（四）根本原因：发展理念滞后

在经济发展水平低级阶段，物质需求是主要的，因此物质生产在很长一段时间内是城市活动的重要内容。为此，城市健康发展理念的形成实质上需要一个漫长的过程，只有当人们在满足基本物质需求之后，随着消费结构的升级，为了追求更高层次的生活质量，包括高档消费品、良好的人居环境、和谐的人地关系和人际关系等，城市健康发展的意识和观念才会逐渐形成。因此，从城市化进程和城市发展看，“城市病”现象产生的根本因素就是缺乏城市健康发展的理念，这也是现代城市发展或新城新区开发建设过程中，缺乏前瞻和科学的规划、无序扩建、重复建设等的根本原因。

三、“城市病”形成机理的概念与模型

（一）逻辑起点：城市人口承载力

随着城镇化的推进，人口不断向城市地区集中，生产和生活活动的集中与大规模的增长，给城市系统承载带来压力。具体而言，城市系统内部又存在多个子系统：产业系统提供就业岗位；社会服务系统包括医疗、卫生、文体、教育等，满足居民日常生活所需；城市基础设施系统包括交通及各种建筑体等，为居民起居提供服务；资源供给和生态环境系统，不仅提供城市运转的物质能量，同时吸收排放的废弃物等。于是，当人口持续向城市地区集聚，城市吸纳人口所面临的问题主要有：

1.城市解决新增人口就业压力加大。农村地区的劳动力到城市寻求新的就业机会，这就要求城市能够积极吸纳这部分新增人口，促进人口与产业的匹配。如果城市提供不了与进城劳动力规模相对应的就业岗位，就会出现城市失业以及由此引发一系列社会问题。

2.城市管理与社会事业配套压力加大。客观上，新增城市人口会增加城市地区人口服务方面的工作量，加大城市社会管理的难度，尤其是就业、医疗、社会保障、教育管理等方面的承载压力。为积极吸纳大量新增的城市人口，就需要把城市建设与城市经营、城市管理有机结合，不断加强城市社会管理，完善各项社会事业配套服务。

3.城市基础设施承载压力加大。城镇化率的不断提高意味着越来越多的人口在城市集聚从事生产、消费、交换等经济社会活动，这对城市基础设施提出更高的承载力要求。承载城市人口的基础设施主要包括能源设施、供排水设施、综合交通设施、邮电通信设施、环保绿化设施、防灾设施以及社会事业领域的文化教育、医疗卫生、商业服务、社会福利等硬件配套设施。

4.城市生态建设和环境保护压力加大。城市人口数量增加需要相应的生态足迹供给，给城市空气质量、水环境、声环境、土壤环境以及生物多样性等带来承载压力。显然，在更加注重城市化环境质量的时代背景下，为抵消城镇化所带来的环境负面效应，未来对城市生态建设、环境保护、污染的综合治理、城市生态文明建设提出了更高的要求。

显然，不断增长的人口规模和城市空间系统的承载力是城市发展的一对相互抗衡的力量，当城市各项配套设施和供给不足时，会出现城市人口超载，继而引发各类“城市病”的发生；反之，城市若能有效吸纳新增人口，则“城市病”在可控范围之内。当然，假设城市人口不再新增，但是由于城市各项设施老化，同样会降低城市的承载能力，也会带来“城市病”的发生（见图1）。这样，基于对于“城市病”是否发生可以归结为城市能否有效吸纳人口、承载特定规模的人类活动。因此，客观上城市系统存在一个合理的人口承载量，总人口规模太大或太小都不利于城市的最优发展（夏海勇，2002），城市应该容纳适度人口规模。

图1 城市人口超载和有效吸纳人口

（二）UPRD形成机理模型

基于“城市病”发生的因子归类以及城市人口承载力的分析，发现城市管理、城市建设、个体和组织的行为及现代科技作为反应系统，如果发挥积极作用，就可以缓解人口承载压力，抑制“城市病”的发生；反之，如果反应系统发挥负效应或作用力不强，城市就面临人口超载的压力，会导致不同程度和类型的“城市病”发生。这样，就可以构建“城镇化（Urbanization）—压力（Pressure）—反应（Re⁃sponse）—“城市病”（Disease）”为系统集的“UPRD”“城市病”形成的概念机理模型。其中，“城镇化”是人类社会发展的客观进程，在这一过程中，人口不断向城市区域集聚，促进城市从无到有、从小到大逐步发展；“压力”，即特定城市空间由于人口聚集带来的不同程度上的就业岗位、城市管理、社会服务、基础设施、资源环境等方面的承载压力；“反应”，是人们包括政府在内的城市管理者、城市经营活动者、城市居民等主体对人口向城市集聚这一过程所采取的主观上的应对措施或行为干预，反应得当则城市系统能有效承载一定规模的人口，反之，城市系统出现人口超载现象；“城市病”，即城市由于人口超载造成的各类城市问题（见图2）。

（三）“城市病”的动态属性

基于城市化S形曲线三个阶段的划分思想，一般采用30%和70%两个城市化率临界值，认为城市化率在30%以下为城市化初期阶段，介于30%—70%之间为城市化加速阶段，在70%以上为城市化后期阶段。实际上，从发达国家经验来看，当城市化率超过50%以后，城市化将出现逐渐减速的趋势（见图3），这一阶段人口等要素向城市地区集聚的速度放缓。显然，在不同的城镇化阶段，城市将会呈现不同的形态特征，城市经济、社会、空间结构也会发生相应的变化。

图2 “城市病”形成的“UPRD”机理模型

图3 城镇化的S形曲线

根据“城市病”形成的“UPRD”机理模型，从理论上，“城市病”不是城市化的必然规律，只要城市建设充分、管理有效，城市系统能有效地承载新增人口及其活动，城市则朝着健康、有序的方向发展。但是，现实中由于城市建设滞后、管理低效，特别是人类的非理性行为以及现代科技的负效应不可避免，城市问题在现实中不断显现，“城市病”成为一种普遍现象。为此，结合城镇化的S形曲线，在给出“城市病”一定发生的假设前提下，从动态过程看，“城市病”的发生将经历潜伏期、恶化期到失控期（瓶颈期或治愈期）的基本演变历程（见图4）。

潜伏期一般发生在城市化初期阶段，该阶段的人们往往受市场逐利机制影响，自发地向城市地区集聚，且城市管理者对城市发展缺乏科学的规划理念和先进的管理手段。此时，城市形态和结构基本稳定，城市问题较少，但从长期看，由于缺乏超前的战略规划和管理思路，人口向城市地区的大量集聚在未来将会影响城市的健康发展，为“城市病”埋下“祸根”。

图4 城镇化进程“城市病”形成阶段

当城市化进入快速发展阶段，人口快速向城市地区集聚。由于城市建设和管理缺乏超前设计，快速新增人口在较短时期内给城市带来巨大的人口吸纳压力，“城市病”也开始凸显并趋于恶化。在这一时期，人们越来越关注“城市病”现象，更多的人意识到“城市病”的严重性，开始研究“城市病”的治理方案以及防范措施。

到城市化后期阶段，城市人口、空间规模等趋于稳定。“城市病”经历了爆发期，这一阶段从理论上将朝着三个方向发展：一是“城市病”得到有效治愈，城市恢复到健康发展状态；二是“城市病”严重到难以在短期内治愈，城市处于不能治愈的瓶颈期；三是“城市病”进入长期爆发期，旧的“城市病”没有治愈，新的城市问题不断涌现，城市处于失控状态。

四、结论和对策

（一）主要结论

1.“城市病”的发生不是必然的。在城市发展过程中，城市社会问题、生态环境问题、空间紧张、经济问题、资源问题、市民的身心问题等都是由于城市系统人口超载而导致，只要城市系统无法有效承载人口活动，“城市病”就会有发生的风险，“城市病”的发生本质上与城市大小无关。

2.“城市病”的发生与城市人口承载力大小有关。“城市病”发生可理解为，城市不能有效承载新增人口或者城市空间载体老化不能承载同等规模的城市人口。城市系统的人口承载包括就业承载、基础设施承载、公共服务承载以及生态环境承载等多方面。只要确保城市区域能有效吸纳人口生产和生活活动，“城市病”则处于隐性状态。

3.“城市病”具有动态属性。从动态过程看，“城市病”的发生将经历潜伏期、恶化期到失控期（瓶颈期或治愈期）的基本演变，符合病理学的基本规律。所以，要建立好预警机制，把“城市病”遏制在潜伏期；在“城市病”的恶化期，要加快制订治理方案，实施强有力的治理措施，防止“城市病”进一步恶化到失控期或长时间的瓶颈期。

4.中国进入“城市病”高发、易发期。从城镇化和“城市病”动态演变的一般过程看，中国城镇化率已经超过50%，开始进入城市社会，而且中国城市人口还将随着城镇化战略的推进继续增多，加上要改变长期以来的高消耗、高排放、高扩张的城镇化和城市发展模式需要一段时间周期，为此可以认为当前在中国诸多城市特别是大城市和老工业城市开始进入“城市病”频繁易发期。

（二）对策

1.制度设计：体制改革与机制转换。首先，健全城市法律法规体系，使城市建设和管理既具有权威性和针对性，又具有约束性和监督性。其次，强化政府管理和科学规划，在政府职能转变上，进一步强化政府的公共服务职能、强化政府在城市基础设施和基本公共服务方面的供给能力，建立高效的城市应急体系，建立长效的城市科学管理机制，加强对城市的中期部署和战略规划。再次，优化财税制度设计，给地方城市政府更多的财税自主能力，激励各级政府加强城市管理。最后，在城市建设和发展上，建立多元参与制度，包括政府、企业、社会组织以及个人在内的多层次、多主体的城市建设者、管理者和监督者，建设美丽的城市空间。

2.意识导向：健康城市意识的培育和形成。首先，强化理论研究，厘清健康城市概念、标准、建设方法、保障措施、基本原则和参与主体。其次，加强宣传和教育力度，让健康城市观念、理念深入人心，让人人都了解健康城市的行为方式，让全社会共同参与健康城市建设。一般地，随着农业转移人口在城市地区的增多，这类人群受教育程度相对不高，大部分属于低收入群体，他们的第一需求便是增加收入，而对城市生态环境、生活秩序要求次之，为此有必要加大对这类人群的文明城市生活方式引导。

3.城市管控：规划、建设、规范、监督。首先，做好前瞻性规划，对城市基础设施配套、产业布局、空间开发等要以健康城市化为目标导向，进行超前规划。其次，加强城市系统建设，硬性建设包括交通管道信息及医疗卫生文体等配套设施；软性建设包括人力资源投入、服务供给增加等。再次，建立健全城市管理与运行的规章制度，让城市建设和发展有章可循，政府为居民提供优势化、多元化服务。最后，要强化监督，城市建设和发展中不可避免地存在非理性行为，这需要全社会参与监督，人人自查，人人监督，对一切非理性、不利于城市健康发展的行为予以制止。

4.中国国情：坚持城市适度人口规模。中国的“城市病”现象表明现有人口容量超出城市可持续发展的人口承载力范围。未来，新增城镇人口应该在不同地区及不同规模城市之间合理分布，避免人口的“过密”或“过疏”。从全国城镇化战略层面看，首先，要推进综合措施，切实提高大中小城市和城镇的人口综合承载力。其次，要促进大中小城市协调发展，切实提高中小城市的人口承载力，积极引导大城市和农村人口向中小城市流动。再次，要优化城镇化格局，促进人口向承载力较强的城市群集聚。最后，基于“城市病”的动态属性，要推进在我国建立城市人口吸纳能力的动态评估机制，深化研究与科学判定我国不同地区、不同类型、不同规模城市对人口的吸纳承载能力。

［1］周加来.“城市病”的界定、规律与防治［J］.中国城市经济，2004，（2）.

［2］Bartone，CR，Bernstein，J.Leitmann，J.，et，al.Man⁃aging the Environmental Challenge of Mega-Ur⁃ban Regions［R］.Paper prepared for the Interna⁃tional Conference on Managing the Mega-Urban Regions of ASEAN Countries:Policy Challenges and Responses，Bangkok:Asian Institute of Tech⁃nology，30 Nov.-3 Dec.

［3］王桂新.中国“大‘城市病’”预防及其治理［J］.南京社会科学，2011，（12）.

［4］周宏春，李新.中国的城市化及其环境可持续性研究［J］.南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学），2010，（4）.

［5］魏后凯，张燕.全面推进中国城市化绿色转型的思路和举措［J］.经济纵横，2011，（9）.

［6］张忠华，刘飞.当前我国“城市病”问题及治理对策［J］.中共石家庄市委党校学报，2012，14（1）.

［7］夏海勇.城市人口的合理承载量及其测定研究［J］.人口研究，2002，26（1）:15-21.

（责任编辑：弘昶）

Study on the Formation Mechanism of Urban Disease-from the Perspective of Urban Population Carrying Capacity

Zhang Xiling

Urban disease，which can increase people’s living cost，destroy our human people’s living and developing space，restrict the healthy development of cities，has become a focus of people’s attention.Based on defying the connotation of urban disease，this paper classifies the reasons that cause urban diseases，and puts forward the UPRD（Urbanization-Pressure-Response-Disease）Model based on the urban population carrying capacity.During the process of urbanization，as a reflecting system，if city management，construction，individual and organizational behaviors and modern science and technology play positive roles，population pressure can be eased and urban diseases can be inhibited. Otherwise,cities may face population overlaid pressure and different types of urban diseases will appear.Finally the paper proposes sone countermeaswres and suggestions.

Urban Disease;Formation Mechanism;UPRD Model

F061.5

A

2095—5766（2015）05—0135—06

2015—07—05

张喜玲，女，中国社会科学院研究生院城市发展与环境研究系博士生（北京102488）。