新型城镇化建设进程中融资风险及其化解研究*

杨小玲 杨建荣

新型城镇化建设进程中融资风险及其化解研究*

杨小玲 杨建荣

新型城镇化作为推进经济发展和结构改革的重要突破口，其发展离不开融资信贷的有效支持。在对新型城镇化现有融资文献分析的基础上，结合新型城镇化的项目投向，探讨由于土地出让收益不可持续性、融资平台发行地方债模式和政策性融资模式等因素可能导致的金融风险。分析指出这些融资风险的产生主要是由新型城镇化的建设周期、贷款特点以及我国融资制度所决定的。最后，从构建多维融资模式、转变土地财政模式等方面提出了相应的对策建议。

新型城镇化；融资困境；融资风险

一、引言

新型城镇化建设是一项涵盖政策、法律、制度、财政、金融等多方面的系统工程，涉及社会保障制度建设、土地制度、环境和耕地保护政策、城市管理等多部门的工作。2013年国务院公布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中，将新型城镇化的特点、发展规划等方面做了详细的说明。我国从2011年开始提出新型城镇化，并将其作为推动今后经济可以持续发展的一大重要推手。但新型城镇化建设离不开资金的有效支撑，现阶段其建设过程中存在着巨大的资金缺口。据国家开发银行预计，2013—2015年间我国城镇化信贷资金需求量将达25万亿元，城镇化建设资金缺口约为11.7万亿元，而这期间财政资金仅能支持当年城镇化新增投资的1/5左右①。

国外发达国家进行城镇建设主要依靠金融市场发行相关的市政债进行融资，并已有较为成熟的经验。如美国2003—2012年间各级地方政府通过市政债券募集资金进行的投资达到32万亿美元（Istrate和Belarmino，2013）。国内学者关于城镇化融资的研究主要集中于以下几个方面：一是城镇化的金融支撑作用及困境。刘渐增、张萍（2013）的研究探讨了新型城镇化的金融服务需求。尹程（2013）就银行业在城镇化发展中的顶层设计进行了颠覆性思考，认为银行业应该推进先导性战略、实行系统整体设计、践行普惠制金融，并给出结论和建议。陈雨露（2013）探讨如何建立有效的融资机制，从而切实保障中国新型城镇化建设中的资金需求。二是拓展城镇化融资的渠道。如周景彤、徐奕晗（2013）的研究显示，支持我国工业化和城镇化协调发展，需要推动金融体系由银行主导型向市场主导型转变，放宽投资准入限制，积极探索PPP（公私合作伙伴机制）、基础设施证券化等多种融资模式。贾康、孙洁（2014）研究认为，PPP是解决城镇化过程中基础设施、公用事业、公共服务资金难题的有效途径。陈元（2010）认为开发性金融对于拓展城镇化融资渠道具有重要的作用，宋艳丽（2014）的研究成果也显示如此。三是关注城镇化的信贷投放重点。如吴超、钟辉（2013）的研究认为在城镇化过程中信贷投放重点应以推动工业化和农业现代化为载体，不断推动城镇产业结构的升级。陶艳艳、段虹（2013）的研究认为金融支持新型城镇化发展的关键和着力点应在于重点投向有现代化产业发展基础，土地优化配置利用，综合生活配套合理，文教资源建设同步，多种性质金融资源共同参与的新型农村城镇化项目。

以上学者所做的研究对于新型城镇化的融资都具有启发和借鉴意义。当前，新型城镇化已在进行过程中，无论是财政融资、银行信贷融资，还是民间资本参与融资活动的发生，若不进行较好的防范，都容易出现相关的金融风险。而现有研究更多的是考虑如何融资问题，而较少探讨其可能出现的风险。金融风险需提前预见，面对现状，着眼于未来。不能因为现阶段新型城镇化建设资金不足就淡化对其可能出现的金融风险研究。故本文基于新型城镇化的融资模式及信贷投放重点，来探讨其可能出现的金融风险，为其今后的发展提出相应的政策建议。

二、新型城镇化建设可能存在的融资风险

新型城镇化融资主要用于基础设施建设、公用事业和公共服务3类项目上，其融资方式也随着中国税制改革发展变化，现阶段新型城镇化建设融资渠道已出现多元化渠道。1994年分税制改革后，形成了来源多元化的城镇化建设融资格局，即地方财政收入和中央财政转移支付投入、土地出让金投入、地方投融资平台筹资投入，以及开发性金融投入等。2009年开始中央政府代地方政府发债筹资投入，少数基础设施项目引入民间资本投入。但随城镇化的推进和形势的发展，资金主要来源的几大融资方式面临着严重困境，蕴藏着巨大的金融风险。结合现阶段新型城镇化建设的融资模式和融资特点，其存在的融资风险表现在以下几个方面。

1.土地出让收益不可持续带来的融资风险

基础设施项目由于建设周期较长，营利性弱，商业银行贷款数额较少，而基础设施项目本身要求的投资额较大，地方财政和国家预算内投入有限，这类投资的资金来源主要依靠第二财政——土地出让收益（彭江波、王媛，2013）。从图1可以看出，1999—2013年间我国土地出让金收入整体上呈快速增长趋势，至2013年达到4.2万亿元，占地方财政收入的比重达到60.9%。这在一定程度上缓解了国家预算内投入不足、地方财政捉襟见肘的困境。故在全国大部分地区，新型城镇化融资模式主要体现为：土地增值收益分配（土地出让金+平台贷款+土地及房地产相关税收）——强化政府主导城镇化融资的能力——强化对土地融资的依赖——扩张用地规模带来土地融资——强化政府主导城镇化融资的能力。

但土地是一种典型的稀缺资源，特别是随着我国工业化和新型城镇化进程加快，国有建设用地的供应将愈发紧张，而土地出让金是处于土地流转环节的收入，基本属于“一次拿足”。可以预见的是，随着土地出让金收入的减少，土地财政不可能再继续维持这种现状。如2014年的土地出让金收入开始下降至3.34万亿元，占地方财政收入的比重为44.03%。故以土地为抵押的信贷、地方债务、理财产品等也面临着巨大的到期偿还风险，不得不预防。

图1 1999—2014年土地出让金情况（单位：亿元）

同时在各地方政府的融资平台运作中，抵押土地资产以获得贷款收入，是目前最常用的融资方法。地方政府以土地作为优质抵押品，获得银行贷款投入基础设施建设，而土地出让金收入依旧是偿还债务的主要来源。但土地出让金收入和财政税收难以满足政府推进城镇化建设所需资金，故也容易出现风险。

2.地方融资平台发债的潜在风险

城镇化建设以城镇基础设施和公共事业建设为主，承办单位主要是地方政府的相关主管部门，但这些部门并不具备信贷主体的资格。一直以来《预算法》明确规定地方政府不得向商业银行和中央银行借款②，而地方政府通过创新融资方式组建政府投融资平台作为信贷主体，地方融资平台就是这样一个重要途径。通过这种融资方式，地方政府获得了大量资金，改造基础设施建设。但这种融资方式存在的缺点很明显：一是将风险都集中在银行，银行作为放款方，成为风险的最大承担者，一旦地方政府财务恶化，将会造成严重的金融风险；二是投向不够透明，由于融资平台以各种形式出现，很难统计具体数据，容易出现操作风险；三是过于依赖土地财政，目前绝大多数融资平台都是以土地为抵押品，而土地财政存在不可持续的特点。以上3点导致的结果往往是地方政府融资平台过度投资，地方政府存在债务危机，使新型城镇化的效率大打折扣。据审计署公告资料显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。考虑到房地产调控的影响，土地储备的减少，土地出让金的减少，也使地方政府还本付息的难度加大，若不加以控制，最终容易导致系统性金融风险。再细化以城投债为例，其发行主体资质质量不高、信息披露不及时、信用评级虚高现象等都是潜在风险的表现。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）出台后，城投债发行规模递减，如Wind最新数据显示，2014年12月仅发行56只，规模为729亿元。这里更需防范由于城投债规模迅速减少而带来的资金不足风险。

3.开发性金融后劲不足引致的风险

近年来，开发性金融支持主要由国家开发银行在推进。国家开发银行力荐的是开发性金融融资模式。开发性金融是以国家信用为支撑，通过市场化运作实现政策目标的融资手段（陈元，2010）。其优势主要是将政府组织优势和市场融资优势有机结合起来，在制度建设尚未健全和市场存在失灵的情况下，运用市场化手段吸引更多商业资金和社会资金进入，将大量长期资金输送到政策需要扶持的瓶颈领域。据国开行数据显示，截至2013年底累计发放城镇化贷款约7万亿元，占人民币贷款，累计发放的62%，当年发放城镇化贷款10350亿元，占当年人民币贷款发放的68%。但目前我国政策性银行及业务在逐步萎缩，国家开发银行已完成商业化转型，新型城镇化项目投资期限长，资金额度需求大的特点是否还是其作为首选，仍值得思考。而中国农业开发银行目前也正在进行商业化转型，能否持续承担城镇化所需的政策性金融供给任务，目前仍是未知数。

4.财政部新推的PPP融资模式可能存在的风险

PPP是政府和私人企业之间为提供公共产品和服务，基于具体项目的合作融资模式，适用于具有长期稳定收益的基础设施项目建设。PPP模式可以卸掉财政资金背上的“重负”，发挥财政资金的引导作用，调动社会资本并发挥各自优势。“这也是一种混合所有。”2014年财政部力推的PPP（公私合作伙伴关系）模式正在全国多个省市推进，2015年《国家新型城镇化综合试点方案》中试点地区PPP融资进程会加快，预计在今后PPP融资模式会迅速展开。目前PPP存在的主要问题在于缺乏专门管理机构，财政部门监督和约束力弱等。以监管部门为例，由于没有统一的监管部门，PPP项目涉及的地方政府部门很多，比如水务局、公用事业局等。像污水处理项目，有的地方设在环保局，有的在水务局，有的在建设局，垃圾处理也是分布在不同的局③，而PPP项目涉及的资金有几万亿元，有个专门管理部门很有必要。故在相关政策还没有落实的情况下，仓促实施，也容易形成金融风险。

当然，由于金融风险的特殊性，以上几种融资模式所带来的金融风险可单独发生或同时发生，出现新型城镇化融资断供的难题，从而形成系统性金融风险，这都是需要关注和防范的。

三、新型城镇化建设过程中融资困境原因分析

1.新型城镇化的建设特点决定

新型城镇化建设内容主要用于城镇的基础设施建设、公共事业和公共服务三类项目上。这三类项目都具有期限长、回报低的特点，并不是金融逐利天性的首要选择。城镇化建设对于提升内需、转移农村剩余劳动力、改善民生、拉动投资和促进经济增长有着积极的社会意义，但是城镇化建设所涉及的大多数项目和商业银行追求盈利的经营宗旨存在矛盾。如基础设施建设是保证城镇化进程顺利推进的前提，但是基础设施中诸如水、电、气供应和学校、医院、公共交通等公共（和准公共）产品都不能按照市场化运作，无法根据市场供求情况调整价格，其中很多项目不符合银行放贷要求，其盈利性受到市场的排斥。

2.我国融资制度特点决定

现阶段的城镇化融资制度形成于1994年的分税制改革，它明确了中央与地方的财权、事权关系，建立了政府投融资体制基本构架，公益性项目投资主要由财政资金安排，基础性项目以政府投资为主，竞争性项目由企业负责投资。在财权不足、事权过多的背景下，地方政府开始追求预算外收入，地方融资平台和土地财政成为地方政府基础设施建设融资的两个主要渠道。在很多地方，土地财政甚至成为融资主体。2009年开始的中央政府代地方政府发债筹资投入，少数基础设施项目引入民间资本投入等辅助融资方式。但随着新型城镇化的推进和形势的发展，旧的融资模式已难以为继，特别是形成资金来源的几大融资方式面临着严重困境，蕴藏着巨大的财政金融风险。

3.城镇化建设项目贷款特点决定

在城镇化建设项目贷款过程中，多数贷款名义上多以公司或企业的形式进行，但这些公司绝大部分隶属财政局、建设局等某个政府机构，其主要职能是作为地方政府向金融机构贷款的工具。贷款多少并不是根据公司偿债能力的强弱来确定，而是根据地方政府建设资金需求量和财政能力而定，同时资金的使用以及贷款的偿还由政府统筹安排，公司对借入的资金没有处置权，在一定程度上存在着项目法人实体不明的问题，潜藏着一定的财政风险和违约风险（常戈，2013）。尽管基础设施建设项目采取了项目法人责任制，但据资料显示，目前至少有三成以上的此类项目法人实体未对项目的经营和管理承担风险。一般都由当地政府与银行签订金融合作承诺，承诺财政出具项目资本金，落实还款来源，落实贷款担保条件并承担还款“财政兜底”责任等。因此，政府能否切实承担履约责任，成为银行贷款安全的关键所在。

四、如何化解融资困境与融资风险并存的状态

新型城镇化是我国未来经济持续稳定增长的新引擎，要积极稳妥地推进我国新型城镇化建设，就必须妥善处理好新型城镇化的融资问题，总结现有融资模式存在的问题，不断借鉴国外融资经验，建立起科学高效的新型融资模式。其基本思路是：在合理区分建设项目类型的基础上，积极开发培养多元融资主体，引导民间资本进入建设领域，进一步深化和规范政府性融资，创新和完善市场化融资，建立起融资主体多元化、融资方式多样化的长效融资模式。

1.构建多维融资模式，分散金融风险

融资模式上，推动建立多元可持续的资金保障机制，将设立城镇化发展专项基金，引导社会资金参与城镇化建设。融资方向上，重点支持城际和中心城市轨道交通网络建设，城市群重大基础设施建设等。融资主体多元化即政府、企业和私人共同进行新型城镇化建设的融资，构建成熟的融资主体多元化格局，即允许私人资本更广泛地进入经营性或准经营性项目，将实现资源的优化配置，有利于缓解政府作为传统融资主体的融资压力，及时补充资金投入新型城镇化的建设。2014年中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，在部署建立规范透明的城市建设投融资机制时提出，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。新《预算法》已开始允许地方政府可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措，如2015年江苏债已开始全面启动。

2.规范地方政府融资平台管理

理顺平台公司管理机制，划清职能，促进其规范运作。加强平台信息披露，提高平台透明度。建立地方融资责任制度，将地方政府融资平台的债务规模与地方政府的可用于偿还的财力挂钩，要求偿债期限尽可能与政府任期一致，加强平台的约束力，抑制政府不计后果、过度负债的冲动。建立追究机制，项目出现到期不能偿还或资本抵债，应追究地方政府的责任④。结合中国当前现状，规范地方政府举债融资机制是首要问题，既要综合施策、标本兼治，妥善处理存量债务，将地方政府债务收支分类纳入预算管理，又要探索新的融资机制，比如积极稳妥地扩大地方债发行试点，让地方政府举债融资走向阳光化和规范化。同时，要继续深化税制改革，探索推广房产税等税种，替代当前饱受诟病的“土地财政”。此外，稳妥推进城镇化建设，可以试行多元化投资主体，让民间资本能顺利进入，要以明确的制度安排让民间资本有稳定预期。可以说，无论是哪一步的探索与创新，都能够在一定程度上缓解城镇化的资金瓶颈，将地方政府融资平台压力有效疏导，起到防范财政金融领域潜在金融风险的效果。

3.转变土地财政模式，确保土地安全

尽快建设城乡一体化的土地使用权市场，在不越过土地耕地红线的基础上，进一步允许农村集体建设用地直接流转，省去地方政府征地的环节，直接由农民参与供给。这样一方面可以扩大建设用地供给，抑制土地出让金收入不断上升的趋势，另一方面，将部分收益让渡给农民，使农民分享土地利益，减少因征地或补偿造成的各种社会矛盾。2015年1月22日国务院办公厅发布的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（简称《意见》），被称为首部针对农村产权流转交易市场的全国性指导文件。该《意见》明确将土地经营权分离出来，对农村土地流转领域的所有权、承包权和经营权进行了分类指导，强调指出：农村产权交易以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。这也从某种程度上拓展了融资方式，同时也确保土地的安全。

4.制定相关法律法规，确立约束机制

新型城镇化建设重规模、轻质量，重眼前、轻将来的外延式扩张，存在公共基础设施项目和引入产业项目的收益风险，经营发展不可持续。完善的法律和金融体系有助于提升银行利用定量信贷技术（如信用评级、资产抵押品定价）进行贷款决策的能力，提高贷款质量（Qian and Strahan，2005）。虽然现阶段存在多元化的融资渠道，但融资需要立法的约束和规范。如融资新渠道PPP模式法规建设紧迫，这在一定程度上有利于风险的防范。市场化融资需要整套成熟的法律机制作保障，只有通过完善的法律法规对参与融资的各方市场行为进行有效约束规范，才能最大限度地发挥市场化融资的优势而有效控制财政金融风险（丁远杏，2013）。中国应以便利融资和防范风险为目的进行功能立法和修法，以形成市场化融资的规范机制，如新《预算法》中已经允许地方政府发行债券。

5.对融资风险加强监管

任何一项融资活动都存在着风险，不能因为风险的存在就不去融资。这里就需要建议防范监管融资风险的保障机制，主要应从以下几个方面进行考虑。一是建立风险预警机制，设计一套包括规模控制、风险预警、债务预算、债务审批在内的基本制度框架，以审查各地发债资格与发债规模，合理评估各地偿债能力。二是完善外部监管机制。加强地方人大对地方政府财政与债务的监管，硬化地方政府预算约束；加强中央对省级政府，省级政府对全省各地方政府的债务监管，控制地方政府隐性债务和总体债务规模，严格“谁举债、谁使用、谁偿付”原则，降低地方政府债券的违约风险，维护政府信用。三是健全信用评级制度。防止评级机构弄虚作假的情况发展，防范地方政府冲动发债的偏好。四是完善信息披露制度。制度变革都涉及信息成本，而完善信息披露制度可以降低信息成本。故需加强地方政府债券资金使用的透明度和规范性，保护投资者和纳税人的利益，提高融资的使用效率。

注释

①《国家开发银行：未来3年城镇化资金缺口11.7万亿》，新京报，http://news.cnfol.com/130828/101，1277，15868750，00.shtml，2013-08-28。②2015年1月1日起正式实施的新《预算法》开始允许地方政府举借债务，并在举债主体、资金用途、举债规模、举债方式和风险管控方面做了相关规定。③金微：《PPP成城镇化建设资金保障法律体系尚待完善》，每经网，http：//www.nbd.com.cn/articles/ 2014-03-20/818638.html，2014-03-20。④2014年10月2日国务院公布的《关于加强地方政方性债务管理的意见》中，划清地方政府和企事业单位的城投债归属，对于确认为地方政府应当偿还的债务，应当纳入预算管理。

［1］Istrate E，M Belarmino.Municipal Bonds Build America:A Country Perspective on Changing the Tax-Exempt Status of Municipal Bond Interest［R］.NACo Policy Research Paper Series，2013，（1）.

［2］刘渐增，张萍.新型城镇化金融支撑研究［J］.学术探索，2013，（12）.

［3］尹程.协同、异质与颠覆性：我国新型城镇化进程中银行支持与转型问题研究［J］.金融监管研究，2013，（11）.

［4］陈雨露.中国新型城镇化建设中的金融支持［J］.经济研究，2013，（2）.

［5］周景彤，徐奕晗.论金融在工业化与城镇化进程中的支持作用［J］.经济学动态，2013，（5）.

［6］贾康，孙洁.公私合作伙伴机制：新型城镇化投融资的模式创新［J］.中共中央党校学报，2014，（2）.

［7］陈元.开发性金融与中国城市化发展［J］.经济研究，2010，（7）.

［8］宋艳丽.开发性金融支持小城镇发展的策略研究［J］.农业经济问题，2014，（1）.

［9］吴超，钟辉.金融支持我国城镇化建设的重点在哪里［J］.财经科学，2013，（2）.

［10］陶艳艳，段虹.新型城镇化的金融支持体系：成绩与问题［J］.农村金融研究，2013，（5）.

［11］彭江波，王媛.新型城镇化融资中的财政与金融协调模式研究——基于土地增值收益管理的视角［J］.理论学刊，2013，（11）.

［12］常戈.关于商业银行加强城镇化建设金融支持的［J］.农村金融研究，2013，（2）.

［13］Qian J，Strahan PE.How law and institutions shape financial contracts:The case of bank loans［R］.National Bureau of Economic Research Work⁃ing Paper，2005，No.11052.

［14］丁远杏.论城镇化融资方式创新的保障机制［J］.江汉论坛，2013，（11）.

（责任编辑：弘昶）

Discuss on Financing Risk and its Solution underNew Urbanization

Yang XiaolingYang Jianrong

As the breakthrough ofeconomic development and structure reform，new Urbanization needs financial supports. Based on relevant literature analysis，combing with the investment orientation of new urbanization projects，the paper discusses the financial risk causing by unsustainable land revenue，financing platform issuing of local government debt and mode of policy financing.These financial risks is arising due to the construction period of the new urbanization，the loan characteristicsandChinesefinancingdecisionsystem.Finally，thepaperputsforwardsomecountermeasuresand suggestions，such as building multidimensional models and changing the land financial model.

New Urbanization;Financing Difficulties;Financing Risk

F832

A

2095—5766（2015）05—0104—06

2015—03—25

江苏省高校自然科学研究项目“基于信贷风险的供应链存货质押融资策略研究”（14KJD120001）。

杨小玲，女，南京审计学院金融学院讲师（南京210012）。杨建荣，男，江西外语外贸职业学院会计系助教（南昌330099）。